共同富裕导向下我国社会保障：适度水平与制度优化.pdf

政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期共同富裕是社会主义应有之义，构成新时代发展主旋律。党的十九届五中全会提出，至2035年实现全体人民共同富裕取得实质性进展，并将“持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标。虽然实现富裕是世界各国及人民的共同向往，但中西方对此理解和侧重存在明显差异。诚如2021年习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出，中国特色共同富裕是全体人民的富裕，并非少数人或同等、同步富裕。这与西方资本主义国家贫富悬殊的少数人富裕或逾越社会福利极限的均等富裕有着天壤之别。换言之，中国的共同富裕更加强调全民、适度特征，要求以人民为中心，按照经济社会发展规律循序渐进，让发展成果更多更公平惠及全体人民。纵观世界社会保障发展史，从早期济贫性保障到现代制度性保障，无一不传递着增进国民福利的初衷。对于我国而言，自1952年颁布 中华人民共和国劳动保险条例 正式建立社会保障制度以来，先后历经多层次社会保障制度完善、适度性保障制度探索等阶段，且社会保障作为推进“共富”发展的基础性制度安排逐步得到明确。当前需要将共同富裕理念内嵌于社会保障制度健全之中，使之成为全体人民共享发展成果的稳定器。然而，部分研究表明，并非所有的社会保障制度都能增进民生福祉，只有摘 要：健全适度性社会保障制度作为“十四五”期间社会保障领域改革重点，在推进共同富裕中担当重要职责。本文结合马克思社会保障理论，对新中国成立以来我国社会保障制度演进趋势与适度性水平展开分析，发现其主要经历了集体性社会保障制度建立、多层次社会保障制度完善、适度性社会保障制度探索三大阶段，且“共富”阶段下社会保障水平即将进入适度区间下限。进一步围绕支出、项目、结构、管理等社会保障制度主要构成内容，对“共富”时期我国适度性社会保障制度存在的问题进行剖析，提出以共同富裕为导向，以优化支出、项目、结构、管理为抓手的制度优化方案，以此促进适度性社会保障制度持续增进国民福祉、构筑共同富裕现代化强国目标实现。关键词：共同富裕；社会保障制度；社会保障水平；适度性；社会保险；社会福利；收入分配；中国式现代化中图分类号：F202文献标识码：A文章编号：1009-4350-2023（07）-0040-13作者简介：秦愿，男，经济学博士，中国社会科学院金融研究所与重庆农村商业银行联合培养博士后，研究方向：财政理论与政策；刘申锋，男，中国财政科学研究院在读博士生，研究方向：财政理论与政策。共同富裕导向下我国社会保障：适度水平与制度优化秦 愿1，2刘申锋31.中国社会科学院金融研究所博士后流动站 北京 1000282.重庆农村商业银行博士后工作站 重庆 4000253.中国财政科学研究院 北京 10014240政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期保障适度的制度才能对民生改善及社会福利产生显著促进作用（穆怀中，2019；Pennings，2021），但鲜有学者触及共同富裕新阶段的适度性社会保障制度优化问题。放眼世界，无论是欧洲国家高福利危机，还是拉美国家过早福利之困，均告诫我们：过高或过低的社会保障水平无法从根本上惠及全体人民，只会对社会稳定、共同富裕构成潜在威胁。据此，本文结合共同富裕导向，系统评估不同社会保障制度阶段下适度性水平，在此基础上分析新时期适度性社会保障制度存在的不足，理性探寻现阶段我国适度性社会保障制度优化路径。一、文献回顾与理论分析（一）文献回顾社会保障制度作为现代化国家的基础性制度安排，是维护社会公正、改善民生的重要举措，近年来备受学界关注。与本文相关的文献可分为社会保障社会经济效应、社会保障水平及适度性评估、社会保障制度改革三支。第一支文献较多探讨社会保障的社会经济效应，发现社会保障有助于缓解贫困、改善民生、优化分配、刺激消费。一方面，社会保障是改善民生的重要政策工具，完善基本养老、失业、工伤保险制度，织密社会保障网，将显著促进社会稳定，提升公民安全感（Yin et al.，2016）。更重要的是，通过发挥兜底作用改善反贫、脱贫及民生成效，不仅可以有效缓解城镇居民的物质贫困与精神贫困（刘一伟，2017），而且能显著降低农村居民的物质贫困与健康贫困（Patrick，2019）。另一方面，较其他社会财富分配形式，社会保障以国家或政府为主导，强调给予公民收入再次公平分配的权责，因而有助于缩小收入分配差距，提振及释放消费潜力（王延中等，2016），最终惠及公民更多分享经济发展成果（郑功成等，2021）第二支文献是关于社会保障水平及适度性研究。虽然社会保障制度具有明显的社会经济效应，但不同社会保障水平对经济增长、社会稳定、劳动供给、国家竞争力的影响存在一定差异。例如，部分经验研究表明，过高的社会保障支出水平将抑制经济增长（Churchill and Yew，2017），间接“激励”提前退休，引致退休效应和劳动供给减少（Muchiri and Garen，2018），且过于优厚的社会保障往往伴随着高税负，可能削弱国民劳动积极性，降低企业创新及再生产意愿（孙早和刘李华，2019），从而对国家竞争力产生消极影响。而过低的社会保障水平意味着公共福利投入的减少，可能引发公民幸福感下降（周绍杰等，2015）、生育意愿降低（贾俊雪等，2018）、社会犯罪率增加（Perez et al.，2020）等负面问题。这使得一批学者对社保水平适度性进行探索，多数学者将社保支出占GDP比重作为社会保障水平的衡量指标，并提出涵盖上下限的我国社会保障水平适度区间（穆怀中，2019）。第三支文献针对社会保障制度改革展开研究。聚焦脱贫、反贫时代背景，部分学者提出缓解贫困、促进收入再分配的社会保障政策改进建议（杨宜勇和张强，2016）。结合共享发展观，构建增强国家共同体的社会保障制度（朱恒鹏和徐静婷，2016）。基于乡村振兴视角，提出满足农村公共服务及农民基本保障需求的优化路径（郝晓薇等，2019）。更重要的，近期部分文献将社会保障制度视为促进社会保障水平由不合理向适度性转变的关键因素（秦杰，2021），并尝试从制度角度提出适度性保障革新洞见（任丽新，2021）。但是，针对共同富裕导向，如何渐进改革社会保障制度，确保社会保障逐步达到适度区间，以此促进“共富”目标实现，相关研究仍较为匮乏。（二）理论分析根据马克思社会保障理论，社会保障水平由社会生产力决定，必须契合一国生产力发展水平，社会保障水平并非越高越好，应秉承适度性原则，既要确保财政充裕以有效发挥保障功效，又不能逾越生产20世纪70年代后，欧洲资本主义国家普遍推行高福利政策，引发高福利危机，导致民众对社会福利期望过高与政府福利负担能力不足之间的矛盾，如2018年法国因社会福利税发生“黄马甲”事件，2019年德国因福利冲突爆发“八大机场罢工”事件。20世纪80年代后，部分拉美国家提前实行“福利赶超”政策，引发过早福利困境，政府举债维持福利，民众收入差距扩大，如2017年巴西民众因抗议缩减养老金新法案爆发20年内最大规模罢工，2021年智利铜矿工人因不满薪酬福利爆发“矿工罢工”事件。41政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期力水平以免阻碍经济社会的健康运行。党的十九大将“保障适度”作为构建可持续社会保障制度需要坚持的重要原则，为“十四五”共富阶段社会保障制度优化提供了指引。从共同富裕内涵看，其鲜明指向了改善国民生活、控制区域间发展差距、缩小群体间收入差距、基本实现公共服务均等目标，强调普惠性、差距性两大维度（刘培林等，2021）。普惠性是共同富裕保证全体公民共享社会发展成果，差距性是共同富裕的实现必须攻克区域、城乡、群体间的差异。因此，只有提高普惠性且弱化差距性的适度性社会保障制度才能真正实现中国特色共同富裕。首先，社会保障要建立在满足国民最基本生存需求的基础之上。社会保障制度只有满足国民最基本生存权益后，才能促进其逐步实现由物质富裕向精神富裕过渡的目标。2020年国内基本医疗保险与基本养老保险参保人数虽分别达到13.68亿人、9.98亿人，但失业保险、工伤保险参保者尚不及3亿人，社会保障仍需进一步发挥兜底作用，以此解决共同富裕中的普惠性难题。由此，共同富裕导向下，适度性社会保障下限应立足于全面覆盖广大社会成员基本生存需求，通过不断完善社会保障筹资、支出及管理机制，彰显社会保障公平特征，充分发挥“强基兜底”作用，保证人民在满足生存需求后有动力、有机会去追求更加美好幸福的精神生活，最终达到共同富裕普惠性要求。其次，社会保障上限受到资源供给承载力制约，其要遵从经济发展规律，在保障国民物质及精神追求的同时不能突破社会保障供给资源的极限值。相较西方老牌资本主义国家，我国目前处于科技赶超与财富积累期，若过度追求社会保障水平，除对经济社会发展产生负效应外，还会使原本未受社保覆盖的社会成员更加贫困，加大区域、城乡、群体间保障差异，影响社会保障可持续性。近年来，我国基尼系数基本处在0.4之上，社会贫富差距已构成潜在影响共同富裕目标实现的阻碍之一。这就需要社会保障统筹考虑国家财政、社会生产现实，以不超出社会保障供给极限为标准，通过优化社会保障结构及项目，充分体现社会保障效率特征，在推进共同富裕中施加积极调节作用，缩小保障鸿沟，使全民在获得合理社保资源的基础上共享国家发展果实。综上，推动适度性保障是共同富裕导向下社会保障制度优化的内在要求，其通过下限打造“安全网”，使社会成员物质富足，促进共同富裕普惠性维度优化，而上限则构筑“稳定器”，确保区域、城乡、群体间差距不断缩小，促成全体国民有能力追求更高层次的精神生活，实现共同富裕差距性维度优化（如图1所示）。二、我国社会保障制度演进与水平适度性分析（一）我国社会保障制度的演进分析1.追求“均富”的集体性社会保障制度建立（19521988年）。新中国成立初期，“三座大山”得以推翻，建立新社会保障制度成为消除贫困的重要保障。这一时期社会保障制度追求“均等”“同步”的绝对富裕，主要通过联合集体，采用新式农业生产工具与大规模工业生产来解决民众生存困境。早期针对自然灾害颁布了如 关于生产救灾的指示 关于救济失业工人的指示 等系列社会保障政策性文件，并实施大规模的社会应急性救济行动。1952年2021年10月，习近平总书记在 求是 杂志发表 扎实推动共同富裕一文，强调中国特色共同富裕包含人民群众物质生活和精神生活双重富裕。图1适度社会保障制度对共同富裕的作用机理图42政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期颁布 中华人民共和国劳动保险条例，标志着新中国社会保障制度正式创立。由于此阶段优先发展集体经济，社会保障较注重集体性制度构建。1956年通过 高级农业生产合作社示范章程 建立五保供养制，以保障农民的最低生活。20世纪60年代开启农村地区的广泛医疗保险实践，明确农村合作医疗制与赤脚医生制相结合的农村医疗卫生保障制度，适当给予农民基本医疗资源。同时，受到新中国成立初期经济、工业底子薄弱及苏联社保模式的影响，社会保障制度依靠零散部门规章、会议决定而艰难探索，并具有低标准、重平均的局限。截至20世纪70年代，国内仍有2.4亿人口未达到温饱线，以“均富”为导向的社会保障制度一定程度上陷入“始于均富，终于均贫”困境。2.侧重“快富”的多层次社会保障制度完善（19892009年）。这一时期国内外局势复杂多变，以邓小平、江泽民同志为核心的第二、三代领导集体将快速解放和发展生产力作为首要工作，提出效率优先、兼顾公平，鼓励先富带动后富。“快富”导向下，多层次社会保障制度日益完善。自1989年起，陆续实行 国营企业职工待业保险 中华人民共和国尘肺病防治条例 关于1989年经济体制改革要点的通知 关于城镇住房制度改革的决定，逐步建立失业保险、工伤保险、养老保险、住房公积金制度。“八五”规划期间，立足国情，吸收新加坡公积金养老保险制度经验，1993年正式提出“多层次、社会统筹与个人账户相结合”的社会保障改革要点。21世纪初，借鉴英国、德国等国经验，社会保障责任逐步由政府承担转变为政府、市场、个人共担，社会保障资金多元化特征日益显现。综上，在“快富”引领下，我国建立并完善了以基本养老、医疗、失业、工伤、住房为主的多层次社会保障制度，新中国成立初期因过于偏重公平而忽略效率的绝对均等保障得到一定扭转。然而，囿于这一阶段强调为加快解放生产、发展经济、积累财富提供保障，社会保障制度完善过程中对农村领域关注有限，区域、城乡、群体间保障待遇存有较明显差距。3.推动“共富”的适度性社会保障制度探索（2010年至今）。21世纪以来，我国在抓好经济建设的同时，不断朝着满足人民对美好生活需要的方向努力，开启了在高质量发展中促进共同富裕的新篇章。以胡锦涛、习近平为核心的第四、五代领导集体提出科学发展、精准扶贫等系列民生改善举措，推动由“先富”向“共富”转变。共同富裕理念指引下，我国社会保障不断取得新突破，探索适度性社会保障制度逐步成为改革共识。2010年，社会保险法 首次以立法形式确立了权利与义务相结合的社会保障制度。“十二五”规划提出“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障总方针，为兼顾公平与效率的国民社会保障水平提升奠定了基础。2017年，党的十九大报告提出加强社会保障体系建设，为全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系提供了指引。新时期社会保障制度更加强调适度导向，关注“共富”征程中兜底与调节作用的发挥，以“一个都不能少”“避免拉大差距”的路线方针促进了共同富裕普惠性及差距性维度的改善，近一亿人口的绝对贫困问题在2020年实现了历史终结，全体国民对物质富裕、精神富足的需求不断得到满足，生活水平显著改善。（二）我国社会保障水平适度性测算1.社会保障水平适度性测算模型。社会保障水平的适度性是明确社会保障合理范围和发展适度的重要经济指标，既要保证国民的基本生活，又要兼顾政府财政、社会稳定、企业盈利、个人支付四者的承受能力与可持续性。借鉴穆怀中（1997）提出的测度社会保障水平适度性经典量化模型（1）进行测度：S=SaWWG=Q H（1）其中，S表征社会保障水平，Sa、W各为社会保障支出总额、工资收入总额，G表示国内生产总值，Q、H分别表示社会保障系数与工资收入总额占国内生产总值的比重系数。在此基础上，通过模型（2）测算出我国社会保障水平的适度区域。Q=Qa+Z+J+M（2）其中，Qa为养老保险支出和医疗保险支出占工资收入的比重，Z、J、M分别是失业金支出占工资收入比重、工伤与生育保障支出占工资收入比重、社会福利优抚支出占工资收入比重，对Z、J、M系数取上43政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期下限后测算出我国社会保障水平的适度区间。2.社会保障水平适度性测算结果。表1报告了19532019年我国社会保障适度区间。自1952年新中国社会保障制度正式创立以来，我国社会保障水平总体呈现逐年提升态势，社会保障支出占比距离适度区间持续收窄。19521988年间，国内社会保障支出占GDP比重不足1%，远低于同期适度保障区间上下限。19892009年，我国社会保障水平得到显著提升，从不足1%跃升至近5%，且相较前一时期，其与当期适度区间上下限的差距逐步缩小。2010年起，“广覆盖、保基本、多层次、可持续”基本方针不断引领我国社会保障事业沿着更加合理、公平、有效的方向发展。尤其在2017年党的十九大报告提出构建“保障适度”的社会保障体系后，2018年与2019年社会保障水平分别达10.31%、10.57%，逼近10.44%和10.94%适度保障下限，全面实现社会保障兜底线、托民生目标近在咫尺。（三）不同阶段下我国社会保障水平及其适度性分析1.“均富”导向下社会保障水平缓慢攀升，距离适度区间下限较远。新中国成立后，开始构建以促进“均富”目标实现为导向的社会保障制度体系，受限于经济基础及财政实力薄弱，社会保障水平整体偏低。“均富”阶段，我国致力于扩大社会保障支出，社会保障水平从1952年的2.95亿元提高至1988年的41.77亿元，增长约13.16倍，同时，表现出总体缓慢增长态势（如图2所示）。但即使如此，除在1964年达到1.2%的峰值水平外，社会保障支出占国内生产总值的比重仍不足1%。从适度性看，19521988年，较低的社会保障水平距离同期适度性社会保障下限较远，至1988年与社会保障水平下限仍相差约4.39%（见表1），表明该阶段社会保障水平并不适度，其低标准、重平均特征未能达到以社会保障促“均富”目标实现的理想。图219521988年我国社会保障水平数据来源：通过对 中国统计年鉴 中国财政年鉴、EPS数据平台等手工整理所得。2.“快富”导向下社会保障水平显著增长，快速追赶适度区间下限。自1989年起，我国逐步建立失业保险、工伤保险、养老保险、住房公积金制度，社会保障支出统计口径发生变更，体现为抚恤和社会福利救济费。抚恤和社会福利救济费从 1989 年的170.5亿元增长至2009年的19909.3亿元（如图3所示），并以每年18.6%的速度实现了社会保障水平的突飞猛进，由 1989 年的 1.10%提高至 2009 年的5.71%。进一步比较19892009年间社会保障水平与适度区间下限差距，可发现1989年两者差异约为4.6%，而到2009年上述差距已缩小到约2.2%（见表1），表明该阶段国家在日益富裕的同时，通过显著扩大社会保障支出及层次给予国民更多的民生保障，社会保障水平与适度区间下限的差距快速缩小，其不适度现象得到明显改善。依据学术惯例及国内外社会保障实践，将失业金支出占工资收入比重Z的区间确定为1%1.5%，工伤、生育保障支出占工资收入的比重J确定为0.016%1.5%，社会福利优抚支出占工资收入的比重M确定在1%1.5%。表119532019年我国社会保障适度区间情况表注：限于篇幅，仅对我国社会保障适度区间上下限进行分阶段描述。如有兴趣，各年详细数据可向作者索要。数据来源：通过对 中国统计年鉴 辉煌70年：新中国经济社会发展成就、EPS数据平台等手工整理所得。年份与阶段19521988（“均富”阶段）19892009（“快富”阶段）20102019（“共富”阶段）我国社会保障水平0.31%1.17%1.10%5.71%5.86%10.57%社会保障适度区间下限4.21%5.56%5.71%7.89%8.16%10.94%社会保障适度区间上限6.08%7.43%7.58%9.75%10.09%12.80%44政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期3.“共富”导向下社会保障水平稳健提高，即将进入适度区间下限。自2010年起，社会保险法 等一系列法律政策致力于探索兼顾公平与效率的适度性社会保障制度，社会保障支出统计口径由抚恤和社会福利救济费调整为社会保障与就业支出。这一时期，我国社会保障支出持续、稳健提升，从2010年的24149.5亿元提高到2019年的104726.0亿元，增长约3.3倍（如图4所示）。社会保障水平从期初的5.9%逐渐上升至2019年的10.6%，整体表现出向高质量发展的趋势。就社会保障适度性而言，2010年我国社会保障水平与适度区间下限相差约2.3%，至2019年已收窄至约0.3%（见表2），即将逼近社会保障水平适度区间的下限，表明随着对适度性社会保障制度的深入探索，我国社会保障水平已从建国初期的“不适度”日益回归到“适度”。三、全面推进共同富裕下我国适度性社会保障制度的问题分析我国社会保障已走过近70年征程，历经集体性社会保障制度建立、多层次社会保障制度完善、适度性社会保障制度探索阶段。在党中央的正确领导下，社会保障水平实现了由“不适度”到日益“适度”的蜕变，社会保障水平即将逼近适度区间下限。站在全面推进共同富裕的历史新阶段，我国在适度性保障制度方面仍存在一些不足，影响着“共富”目标实现。（一）支出有限，兜底水平不高，不利于夯实物质保障基础从“快富”到“共富”期，我国社会保障支出规模虽然逐年增加，但整体有限，占GDP比重相对较低，尤其对比整体步入富裕阶段行列的OECD国家社会保障水平，仍有不小差距。近年来，我国社会保障支图4我国社会保障支出数据来源：通过对 中国统计年鉴 中国财政年鉴、EPS数据平台等手工整理所得。表220102019年我国社会保障适度区间情况表数据来源：通过对 中国统计年鉴 辉煌70年：新中国经济社会发展成就、EPS数据平台等手工整理所得。年份2010201120122013201420152016201720182019我国社会保障水平5.9%6.1%6.7%7.2%7.6%8.4%9.2%9.8%10.3%10.6%社会保障适度区间下限8.2%8.3%8.6%8.8%9.1%9.4%9.6%10.1%10.4%10.9%社会保障适度区间上限10.1%10.2%10.4%10.7%10.9%11.2%11.5%11.9%12.3%12.8%图319892009年间我国社会保障水平数据来源：通过对 中国统计年鉴 中国财政年鉴、EPS数据平台等手工整理所得。45政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期出占GDP比重的平均水平在10%左右，只比极个别OECD国家高，且人均GDP近似的OECD国家社会保障水平也较我国更高（见表3）。如，2019年OECD国家均值为 20.0%，拉脱维亚为 16.4%，波兰为21.3%，土耳其为11.9%，分别高出我国同期约9个、6个、11个、1个百分点。这表明我国社会保障支出的绝对值及相对值在逐年增加，但未伴随人均GDP等社会财富的持续快速积累而同步增长。另据统计发现，20102019年，我国人均每月社会保障支出持续低于全国每月低保平均保障标准，即使在2019年人均每月社会保障支出达到历年峰值623.4元，也低于同年度的每月低保标准（见表4），说明“共富”阶段下我国社会保障兜底作用发挥尚显不足，物质保障基础相对薄弱，社会保障支出满足国民基本物质生活需求的水平仍有待提高。（二）项目失衡，权益公平不足，有碍于调节城乡收入差距缩小城乡收入差距、注重城乡均衡协调发展是我国现阶段推进“共富”的着力点，也是适度性社会保障制度改革的重要方向。从现有社会保障项目看，其制度框架虽然全国统一，但具体项目存在城乡二元分类保障差异，对发挥社会保障制度调节城乡收入差距极为不利。以目前社会保障制度安排中投入资金比重最大、保障人数最多的基本医疗保险与基本养老保险项目为例，不同省市的基本养老、医疗保险在项目涵盖、给付标准、保障待遇、缴费年限等方面均呈现出较大差异。一方面，基本医疗保险项目在城乡间的安排失衡，影响了社会保障权益公平属性。职工与城乡居民在人均医疗保险基金支出上呈现显著差异，虽然近年来差距收窄趋势明显，由2010年相差9.1倍下降至2019年的3.8倍，但在2019年仍存在3.8倍的差距（见表5）。另一方面，基本养老保险在城乡间亦存在项目失衡，城镇职工与以农民为主的城乡居民在基本养老保险上享有不同保障待遇。截至2019年，我国城镇职工与城乡居民人均养老保障支出仍有约19.6倍的差距（见表6），这使表320102019年代表性OECD国家与中国社会保障支出占GDP比重的对比统计表数据来源：通过对OECD数据库、国际劳工组织数据库、20102019年 国际统计年鉴 等手工整理所得。国家哥伦比亚哥斯达黎加拉脱维亚波兰土耳其OECD均值中国201012.9%-19.5%20.8%12.3%20.6%5.9%201514.2%12.5%15.8%20.2%11.6%20.2%8.4%201613.6%12.2%16.1%21.2%12.6%20.2%9.2%201713.3%11.9%15.9%20.8%12.1%19.9%9.8%201813.1%12.2%15.9%20.6%12.2%19.8%10.3%2019-16.4%21.3%11.9%20.0%10.6%表420102019年我国人均每月社会保障支出与每月低保平均保障标准对比表数据来源：通过对EPS数据平台、20102019年 社会服务发展统计公报 与 中国统计年鉴 等手工整理所得。年份2010201120122013201420152016201720182019我国社会保障总支出24149.529762.335916.842406.848971.658006.868479.981756.794804.8104726.0人数（万人）134091134735135404136072136782137462138271139008139538140005人均每月社会保障支出（元）150.1184.1221.1259.7298.4351.7412.7490.1566.2623.4全国每月低保平均保障标准（元）251.2287.6330.1373.0451.1451.1494.6540.6579.7624.046政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期得农村群众待遇标准、福利公平受到一定损害，不利于通过发挥社会保障调节作用优化城乡收入分配差距，最终走向共同富裕的目标实现。（三）结构失调，忽视覆盖盲区，影响特殊群体的生活质量我国社会保障主要由社会保险、社会救助、社会福利构成。其中，社会保险居于核心地位，承担保障一般劳动者福利权益，社会救助及社会福利则更多发挥对特殊群体的互助共济保障功能，但因其占比过低，难以充分保障特殊群体生活质量。首先，现行社会保障结构失调，过度偏向社会保险，对社会救助、社会福利关注明显不足。据统计，20102019年，社会保险在社会保障总支出中占据 62.2%71.9%的绝对比重，而社会救助占比从2010年的4.9%下降至2019年的1.9%，社会福利占比在20102019年甚至未达1%（见表7）。以上占比数字对照差距之大，表明目前社会保障结构安排一定程度上存在盲区，针对特困人群的社会救助，以及老年人、儿童、残疾人为主要对象的社会福利，成为社会保障制度中亟待改善板块。其次，社会保险内部结构偏重养老保险与医疗保险，失业、工伤保险覆盖范围窄、保障力度弱，作用尚未充分发挥。截至2019年，全国参加失业、工伤保险的人数分别有2.05亿人、2.55亿人，而同期城镇就业人员约4.4亿人、农民工达2.9亿人，社会保险结构中仅占比1.8%、1.1%的失业及工伤保险并未有效覆盖上述群体（见表8）。表520102019年职工与城乡居民医疗保险的人均基金支出比较数据来源：通过对20102019年 全国医疗保障事业发展统计公报、EPS数据平台等手工整理所得。年份职工城乡居民两者人均基金支出倍数差距年度基金支出总量（亿元）领取人数城镇职工人均基金支出（元）年度基金支出总量（亿元）领取人数城乡居民人均基金支出（元）20103271237351378.126719528136.79.120114018252271592.741322116186.77.520124869265031837.267527156248.66.420135830274432124.497129629327.75.520146697282962366.8143731451456.94.220157531288932606.5178137689472.64.520168287295322806.1248044860552.84.120179467.2303223122.24954.887359567.24.5201810707316813379.6627789736699.53.8201912663329253846.08191102483799.33.8表620102019年城镇职工与城乡居民基本养老保险人均基金支出情况表数据来源：通过对20102019年 人力资源和社会保障事业发展统计公报、EPS数据平台等手工整理所得。年份城镇职工城乡居民两者人均基金支出倍数差距年度基金支出总量（亿元）领取人数城镇职工人均基金支出（元）年度基金支出总量（亿元）领取人数城乡居民人均基金支出（元）201010555630516740.75287534700.822.9201112765682618700.65888525689.726.1201215562744620899.8115013075879.522.8201318470804122969.8134813768979.122.5201421755859325317.11571143131097.622.1201525813914228235.62117148001430.418.72016318541010331529.32150152701407.921.42017380521102634511.22372155981520.721.72018446451179837841.22906158981827.919.72019492281231039990.33114160321942.419.647政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期尤其是失业及职业伤害风险较大的农民工等特殊群体普遍缺乏保障，影响“共富”阶段特殊群体物质与精神生活保障。（四）制度分割，社保管理分散，造成区域结余及待遇分化我国社会保障制度长期实行由地方试点探索，经改革逐步扩围的策略，但囿于制度统一性与统筹性不足，“分割”现象日益突显，给社会保障制度造成了直接损害（王美桃和何帆，2022），引发区域社保基金结余及待遇分化等负面问题产生。首先，目前大部分地区采用市级统筹、省级小额调剂模式，社会保险在统筹层次、缴费标准、管理部门等方面不尽一致。虽然我国自2018年推行中央调剂金制度，但基金结余地区差异仍十分明显。如广东、江苏、北京等东部发达地区累计结余普遍较高，而多数西部欠发达地区却面临不足千亿结余的困境（见表9）。再者，由于户籍管理制度的实行，各地社会保障与固定户籍紧密绑定，使得现有社会保障管理难度加大，大批流动人口与人户分离人口受参保户籍限制，难以与发达地区常住人口一样享受同等社会保障待遇。据统计，截至2019年，我国人户分离及流动人口分别达到约2.8亿人、2.4亿人（见表10），中西部地区人口向东部沿海发达地区流动趋势明显。以户籍为基础的社会保障缺少全国统一的制度整合，难以统筹匹配劳动力跨区域流动统一管理与待遇水平，不利于地区劳动者更加公平、高效地享受经济社会发展成果。四、共同富裕导向下我国适度性社会保障制度的优化路径处于共同富裕新阶段，我们应理性认识到当前社会保障制度仍面临一定不适度问题，应秉承马克思社会保障理论本质，坚持共同富裕目标导向，从合理增加保障投入、逐步完善保障项目、加快调整保障结构、协同推进制度整合等方面深化适度性社会保障制度改革，促使高质量社会保障体系形成。表720102019年社会保障结构情况表注：2015年前，临时救助及特困人员救助供养未分开披露。此外，“其他”项目为累计杂项，如补充道路交通事故社会救助基金、退役军人管理事务、其他社会保障和就业支出等，并不属于社会保障结构中主要内容。数据来源：通过对20102019年 人力资源和社会保障事业发展统计公报、EPS数据平台等手工整理所得。年份社会保险社会救助社会福利其他合计最低生活保障临时救助特困人员救助供养201062.2%4.1%0.8%0.6%32.3%100%201162.7%4.5%0.8%0.8%31.2%100%201265.0%3.8%0.7%0.8%29.7%100%201365.8%3.8%0.7%0.8%28.8%100%201467.4%3.3%0.7%0.8%27.8%100%201567.2%2.9%0.2%0.3%1.0%28.4%100%201668.5%2.4%0.2%0.3%0.9%27.7%100%201769.9%1.8%0.2%0.3%0.8%27.0%100%201871.5%1.7%0.1%0.2%0.7%25.7%100%201971.9%1.4%0.2%0.3%0.8%25.4%100%表820102019年社会保险结构情况表数据来源：通过对20102019年 人力资源和社会保障事业发展统计公报、EPS数据平台等手工整理所得。年份养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险合计201071.6%23.6%2.8%1.3%0.7%100%201171.6%23.8%2.3%1.5%0.7%100%201271.6%23.8%1.9%1.7%0.9%100%201371.0%24.4%1.9%1.7%1.0%100%201470.7%24.6%1.9%1.7%1.1%100%201571.6%23.9%1.9%1.5%1.1%100%201672.5%23.0%2.1%1.3%1.1%100%201770.7%25.2%1.6%1.2%1.3%100%201870.1%26.3%1.4%1.1%1.1%100%201969.5%27.7%1.8%1.1%-100%48政策研究SOUTHWEST FINANCE2023年第07期（一）以共同富裕为导向，坚持适度原则优化社会保障制度我国70余年社会保障制度演进轨迹表明，社会保障制度改革需要以共同富裕为导向，健全适度性社会保障制度促进共同富裕目标实现。未来有必要进一步发挥适度性社会保障制度对共同富裕的促进作用，明确适度性改革取向，全面优化现行制度安排，加快制度走向成熟、定型，为调节区域、城乡、群体间收入差距，以及保证全体公民共享社会发展成果提供制度支持。进言之，我国社会保障制度优化表920152019年全国各地社保基金累计结余统计表（单位：亿元）数据来源：通过对20112019年 中国统计年鉴、EPS数据平台等手工整理所得。省市广东江苏北京四川浙江上海山东湖南安徽河南山西河北云南湖北福建新疆广西江西陕西重庆贵州辽宁天津内蒙古吉林甘肃海南宁夏黑龙江西藏青海20159702.95236.03521.13543.64832.32880.93946.31630.41699.81930.31880.71674.31182.71534.91336.81328.5958.0939.91064.81229.5776.11928.8827.0896.1786.5650.9272.2302.2712.9113.8198.1201611194.65690.34470.83823.85293.03633.64362.31830.41951.12136.41986.51811.01429.21609.41568.11514.41040.11059.11146.11344.0871.41724.3935.9940.2811.5706.1329.0340.3423.4158.0198.2201713174.36352.45466.95310.25972.54511.14541.42185.62296.62598.52313.82026.81779.61818.71845.91678.71361.81385.21310.11446.21028.61438.71106.81185.1854.2825.9408.8375.3226.1232.7217.0201815481.47780.66651.56147.16348.34989.35085.42924.52853.72831.22501.32333.12105.11971.82074.71927.01752.51719.11584.31669.41345.11294.81228.61298.51108.8933.2534.3437.2236.8286.8258.2201917035.58223.17576.36438.66199.25456.45252.33235.43234.03046.12603.02571.42386.32373.42178.22110.51903.81816.01773.01762.91569.11308.31288.51281.81123.3987.8631.6473.0403.3342.1275