“双碳”目标下我国绿色电力证书交易制度的规范建构.pdf

2 0 2 3年9月第2 5卷 第5期 江 苏 大 学 学 报(社 会 科 学 版)J o u r n a lo fJ i a n g s u U n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n)S e p t.2 0 2 3V o l.2 5 N o.5 D O I:1 0.1 3 3 1 7/j.c n k i.j d s k x b.2 0 2 3.0 4 4“双碳”目标下我国绿色电力证书交易制度的规范建构朱炳成,欧家新摘 要:绿证交易制度对推动可再生能源产业发展具有重要作用,是我国电力市场的重要组成部分。我国绿证交易制度经历了由自愿认购模式向配额制模式的转变,进一步缓解了我国能源产业发展中国家的补贴压力,也与我国电力市场化改革相呼应。目前我国绿证交易制度仍处于探索阶段,作为其实施基础的可再生能源配额制,存在消纳义务主体定位不明、监管机制衔接不畅以及法律责任缺失等不足,成为阻碍绿证交易制度发展的基础性问题。同时,该制度自身存在的基础权利不清、制度功能实现受限、法律规范不足以及市场交易规则有待完善等问题,也影响了该制度的有效实施。为此,可在调试模式下从完善可再生能源消纳保障机制入手,细化绿证交易制度的具体规范,并探索建立绿证交易制度与碳排放制度、绿电制度等相邻制度的协调机制,以期为我国绿色交易市场机制的体系化奠定基础,助力“双碳”目标的实现。关键词:绿色电力证书交易制度;可再生能源消纳制度;绿色电力证书;碳排放制度;配额制;可再生能源基金项目:司法部国家法治与法学理论研究重点项目(1 9 5 F B 1 0 1 0)作者简介:朱炳成,中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副所长,副教授,法学博士,从事环境与资源保护法、能源法研究;欧家新,中国政法大学民商经济法学院硕士研究生,从事环境与资源保护法、能源法研究。文章编号:1 6 7 1-6 6 0 4(2 0 2 3)0 5-0 0 2 9-1 7开放科学(资源服务)标识码(O S I D):中图分类号:D 9 2 5 文献标识码:A一、绿色证书交易制度的演进历程2 0 1 7年,绿色电力证书交易制度(以下简称“绿证交易制度”)在我国作为促进可再生能源产业发展、顺应电力行业市场化改革的制度正式施行。该制度不仅对缓解我国可再生能源行业补贴资金短缺、推动能源结构转型、提高政府公信力具有重要作用,而且对“双碳”目标的实现意义重大。(一)绿证交易制度的演进历程绿证交易制度是国家为促进能源消费结构转型、提升可再生能源发电比重而92制定的关于绿色电力证书交易的各种法律规范措施的总称。绿色电力证书(下文简称“绿证”)是集可交易性、货币兑现性、可再生能源发电量确认性于一身且蕴含环境权益的凭证,也是具有一定时效性,不具有普遍流通性的类似于金融产品的证明。绿证交易制度为可再生能源发电义务主体提供了可在自建绿电项目发电外购买绿证以完成义务的新选择。一般而言,绿证交易制度与可再生能源配额制配套施行,配额义务主体可以通过购买绿证完成非水可再生能源发电配额的考核。在规范层面,我国绿证交易制度以实行“配额制”为初衷,经历了由自愿认购模式向强制配额制的转变。在配额制发展初期,我国2 0 0 9年修订的 中华人民共和国可再生能源法和2 0 1 4年发布的 能源发展战略行动计划(2 0 1 42 0 2 0),为可再生能源电力领域配额制度的实施提供了法律支撑,并为制订和实施绿证交易制度奠定基础。发展至2 0 1 6年,我国 可再生能源发展“十三五”规划 首次明确提出建立绿证交易制度。2 0 1 7年国家发展改革委、财政部、国家能源局颁布的 关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知(下文简称 自愿认购规则)正式确定我国可再生能源发电领域开始实行自愿认购式绿证交易制度,并对绿证的性质、核发范围、认购规则、监管机构及监管措施以及绿证的认购责任进行规定,这也标志着我国绿证交易制度的正式确立和实施。随后,我国相继制定了一系列规范性文件积极推动建立清洁能源配额制,推进绿证交易进入无补贴阶段,并明确承担消纳责任的主体可以通过自愿认购绿证的方式完成消纳量,为实现绿证交易与配额制的衔接提供法律依据。随着我国绿证交易制度的进一步实施,2 0 2 0年财政部、国家发展改革委、国家能源局发布 关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见,指出要全面推行绿证交易,并于2 0 2 1年1月1日起,实行配额制绿证交易制度,企业通过绿证交易所得收入代替财政补贴,我国正式进入“配额制+绿证交易”模式。为顺利实现绿证交易模式的转型,我国也相继制定了一系列规范性文件,来推动绿证交易制度的完善和推广。在市场层面,我国绿证交易市场呈现出以下特点:(1)风电绿证核发量远多于03江苏大学学报(社会科学版)V o l.2 5|N o.0 5|S e p t.2 0 2 3岳小花.绿色证书制度的国外经验及启示J.中国政法大学学报,2 0 1 4(2):8 4-9 1.徐涛.当前绿色电力证书自愿认购的意义J.风能产业,2 0 1 7(7):3 6.中华人民共和国可再生能源法 第四条第一款:“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域,通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施,推动可再生能源市场的建立和发展。”第十四条第二款:“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门,按照全国可再生能源开发利用规划,确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重,制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法,并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。”这些规范性文件包括:关于积极推进电力市场化交易进一步完善交易机制的通知 关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知 和 关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知(后文简称“8 0 7”号文)等。包括 清洁能源消纳情况综合监管工作方案 关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见 关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见 关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知 等文件。光伏发电。截至2 0 2 3年2月1 1日,全国累计风电核发量为4 00 0 85 1 8个,累计光伏核发量为2 49 9 78 8 9个。(2)补贴项目价格整体偏高。补贴光伏发电绿证平均价格为6 6 5.2元/MWh,补贴风电绿证平均价格为1 8 2元/MWh,无补贴光伏发电绿证平均价格为4 9.1元/MWh,无补贴风电绿证平均价格为4 6.2元/MWh,与国际绿证I-R E C水电项目3元4元/MWh、风电/光伏项目5元1 0元/MWh、T I G R无补贴项目绿证3 0元/MWh的价格相比,我国绿证价格长期居于高位。(3)绿证核发量和挂牌量较大,但交易率极低。2 0 2 2年,我国累计风电核发量为4 00 0 85 1 8个,风电挂牌量82 6 59 0 4个,但累计风电交易量仅为47 1 96 8 9个。2 0 2 2年我国全年核发绿证20 6 0万个,交易量达9 6 9万个,对应电量9 6.9亿千瓦时。然而,当年全国可再生能源发电量已达到2.7万亿千瓦时,绿证交易市场消费绿电仅占可再生能源发电总量的约0.3 5 9%。(4)不同地区交易量差异较大。截至2 0 2 3年2月1 1日,吉林省的风电交易量最高,达24 7 03 2 3个,贵州省最少,仅有2 1个。宁夏回族自治区的光伏发电交易量最高,达29 5 73 2 3个,西藏自治区最少,仅有1个。“绿证”作为环境权益的唯一凭证,伴随着中国能源产业低碳转型,在构建绿色电力环境价值体系、促进可再生能源开发利用、引导全社会绿色消费等方面的作用愈发突出。同时,实践证明,相比于自愿认购模式,配额制下的绿证交易制度更适合作为弥补我国能源行业资金补贴不足,促进电力行业市场化改革,完成我国“双碳”目标的保障手段。(二)初步尝试:自愿认购模式下的绿证交易制度根据运行基础来划分,绿证交易制度可以分成基于自愿和基于配额义务两种模式。基于自愿的绿证交易制度,是指电力市场主体基于自主意愿而非政府强制义务承担更多的可再生能源消纳义务。从国际经验来看,绿证的“自愿购买”市场与“强制购买”市场并非相互冲突,前者是后者的有效补充。我国绿证交易制度实施之初,采用了“自愿认购”交易模式。这一交易模式的选择主要基于以下三方面考量:13江苏大学学报(社会科学版)复旦大学可持续发展研究中心.2 0 2 3年2月复旦碳价指数E B/O L.(2 0 2 3-0 1-2 9)2 0 2 3-0 5-0 4.h t t p s:/r c s d.f u d a n.e d u.c n/i n f o/1 1 0 3/1 3 4 5.h t m.高炜,陈康,王鸿.绿电如何实现经济价值?E B/O L.(2 0 2 3-0 4-2 5)2 0 2 3-0 5-0 4.h t t p:/m t w.s o/5 w E P 4 L.国家能源局2 0 2 3年一季度新闻发布会文字实录E B/O L.(2 0 2 3-0 2-1 3)2 0 2 3-0 2-1 5.h t t p:/w ww.n e a.g o v.c n/2 0 2 3-0 2/1 3/c_1 3 1 0 6 9 7 1 4 9.h t m.累积风 电 核 发 量 E B/O L.(2 0 2 3-0 1-1 0)2 0 2 3-0 2-1 1.h t t p:/w ww.g r e e n e n e r g y.o r g.c n/g c t r a d e/s h o p/i n d e x.h t m l.陈婷.比较法视野下的可再生能源绿色电力证书交易制度构建J.华北电力大学学报(社会科学版),2 0 2 1(4):3 0-3 9.朱发根.绿色电力证书:国际经验、国内前景和发电对策J.中国电力企业管理,2 0 1 8(1 6):6 4-6 9.国家发展改革委、财政部、国家能源局关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知,发改能源2 0 1 71 3 2号,第1条。一是保障制度的可实施性。绿证交易制度的顺利实施需要多方主体共同参与,并且具有显著的市场性特点。这使得在制度实施初期,需要尽可能凝聚社会绿色能源消费共识,给予消费者充分灵活的选择权。而自愿认购模式在覆盖范围方面所具有的“小而面广”的特征,即购买主体购买能力虽弱但主体范围广泛,在提高多方主体参与积极性方面具有极大优势,并在不触动原有电价形成机制的前提下对电力市场公共政策形成有效补充,也为社会各界支持可再生能源发展提供了路径。二是契合我国电力市场化改革趋势。我国电力市场化改革的主要目的之一,即减缓企业压力,推动能源转型。这一时期,我国可再生能源配额交易机制仍处于发展初期,可再生能源发电技术也尚未成熟,绿电厂商投资具有较大风险性。而自愿认购模式则在一定程度减缓企业用能成本,降低企业投资风险,提高了企业参与市场交易的积极性。三是为配额制交易模式的实施奠定基础,累积实践经验。自愿认购模式下购入主体的购买动力只能依靠购入主体的自主意愿,一方面对购入主体的自主性要求较高,另一方面需要国家给予有力的优惠补贴辅助,需要充足的可再生能源补贴资金支持。这使得长期实施自愿认购式绿证交易制度并不具有效率性,也难以实现我国可再生能源中长期发展目标,更无法为我国可再生能源发展提供稳定的资金保障,且与我国当前电力市场化改革的内在要求相违和。因此,2 0 1 7年出台的 自愿认购规则 也指出,我国要适时实行配额制。在我国可再生能源发展的过渡时期,实施自愿认购模式的主要目的在于为强制配额交易模式的实施在证书核发、交易组织、资金监管等方面累积丰富的经验,评估制度实践情况,反哺绿证交易制度空白,为绿证交易模式的转型奠定基础。根据我国绿证交易数据,绿证“自愿认购”模式在推动可再生能源配额方面并未达到预期效果。自愿认购政策出台后,虽然有不少国内外知名企业表达了认购倾向,但整体仍然存在用户支付能力相对较弱、购买意愿不足、现有电价水平显著偏高等问题。这些问题导致规模化绿证交易市场尚未形成,成交比例较低,并未实现该制度在推动可再生能源发展中的市场激励作用,更未能有效缓解中央可再生能源补贴资金压力。(三)全面推行:由自愿认购转向配额制绿证交易的“强制购买”模式,又称“配额制”,是指履责主体在电力市场上通过交易绿证的方式完成政府强制分配的可再生能源发展指标。我国绿证交易制度23江苏大学学报(社会科学版)V o l.2 5|N o.0 5|S e p t.2 0 2 3K E L L YC.T r u s t a n dt h eg r e e nc o n s u m e r:t h e f i g h t f o r a c c o u n t a b i l i t y i nr e n e w a b l e e n e r g yc r e d i t sJ.8 1U.C O L O.L.R E V,2 0 1 0(8 9 3):8 9 3-9 5 8.徐涛.当前绿色电力证书自愿认购的意义J.风能产业,2 0 1 7(7):3 6.汪辉,赵新刚,任领志,等.可再生能源配额制与中国能源低碳转型J.财经论丛,2 0 2 1(9):1 0 4-1 0 6.中国绿色电力证书认购交易平台.绿证自愿认购政策解读E B/O L.(2 0 2 3-0 1-1 0)2 0 2 3-0 2-1 5.h t t p:/ww w.g r e e n e n e r g y.o r g.c n/g c t r a d e/w s h o p/p r o d u c t/a b o u t.j h t m l.曹炜.可再生能源配额制建构中的地方政府消纳义务J.地方立法研究,2 0 1 9(2):9 1-1 0 2.建立之初,除在 自愿认购规则 中规定适时启动“配额考核+绿证强制约束”外,在 风电发展“十三五”规划 中也指出“适时启动实施可再生能源发电配额考核和绿色电力证书交易制度,逐步建立市场化的补贴机制”。因此,配额制绿证交易模式才是我国绿证交易制度设计的初衷,也是与我国消纳保障机制相衔接的方向所在。在约束力层面,配额制模式更加符合我国能源转型的需求,有助于实现“双碳”目标。自愿认购模式下认购主体缺少强制性认购责任,使得该制度的实施对完成可再生能源电力消纳目标的帮助有限且不稳定。而“配额制+绿证交易”模式下,在国家可再生能源消纳指标确定后,各省政府确定地方消纳责任,并对此负责。同时,省级能源主管部门需对各义务主体的消纳责任完成情况进行考核,国务院能源主管部门派出机构对各省完成情况进行监察。在此期间,各义务主体可以通过绿证交易完成义务,否则将面临惩罚,从而扩大绿证市场的认购主体基础。在市场层面,强制性配额模式相比自愿认购模式更能刺激发电企业的认购需求,同时为解决电力行业生产负外部性提供有效的市场化手段。根据 自愿认购规则的规定,绿证价格不得高于补贴价格,绿证交易后绿证核发企业不再享受可再生能源电价附加资金的补贴,这意味着绿证交易制度在为认购主体提供稳定的收益方面不如固定上网电价制度,因而主体认购需求小。但强制性配额模式对义务主体设有强制目标,并辅以惩戒措施,使得义务主体在未能完成目标发电的情况下,可通过比较购买绿证和可再生能源发电的成本进而选择成本较低的手段完成配额任务,实现利益最大化。与此同时,发电企业若有富余也可通过转让其持有的绿证快速为可再生能源发电项目回笼资金。此外,电力行业作为能源密集型产业长期存在电力生产负外部性的问题,配额制绿证交易制度为解决该问题拓展路径。通常而言,在电力市场和电力场外衍生品市场并存的情况下,电力价值由三部分组成,分别是电力商品本身的价值、环境权益价值和碳减排价值,但电力行业造成的环境负外部性在消费端并没有通过发电成本或电价体现。参与碳排放权交易,建立绿证交易市场,是解决该问题的有效手段,而配额制正是沟通环境权益价值与碳减排价值的桥梁。配额制绿证交易制度在强化制度约束力和刺激市场主体能动性方面都具有显著优势,对推动我国可再生能源消纳保障机制的实施具有重要作用,对完成我国的可再生能源发电量目标具有战略意义。33江苏大学学报(社会科学版)根据 自愿认购规则,认购责任主要是指国家可再生能源信息管理中心所承担的核发绿证、组织认购、公开信息等服务性职责以及风电、光伏发电企业的信息填报和电网企业的补贴核减等程序性责任,服务于绿证交易但对市场认购主体并无实质约束。第1 3条第2款:风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后,相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。刘铭鑫,徐以祥.配额制下绿证交易制度的变迁分析与规范重构J.环境法评论,2 0 2 2(1):9 0-9 2.姚军,何姣,吴永飞,等.考虑碳交易和绿证交易制度的电力批发市场能源优化J.中国电力,2 0 2 2(8):1 9 0-1 9 5.二、配额制下绿色证书交易制度的实施困境相较于“自愿认购绿证交易制度与固定电价制度”并行的认购模式,以消纳保障制度为基础的配额制绿证交易具有显著的强制性、经济性和激励性特征,在一定程度上缓解了自愿认购模式存在的弊端。然而,配额制的实施虽然为绿证交易提供了额外市场动力,但由于购买绿证仅仅是落实消纳责任的补充和替代方式,并且在两种方式之中不具有优先性,其拉动作用也显得十分有限。究其原因,既与作为其上位阶的基础性消纳保障机制自身存在的局限性相关,也与绿证交易制度设计、市场运行等方面与实现“双碳”目标、推动绿色低碳转型宏观战略之间的差距有关。(一)制度基础:消纳保障机制有待完善我国语境下的“配额制绿证交易”中的“配额”指的是我国实行的可再生能源电力消纳保障机制,主要内容是通过售卖绿证获得补贴。可再生能源配额制的市场化与电力市场“加速向市场机制转变,持续扩大市场化交易电量比例”,“打破省间壁垒,构建全国统一电力市场”等发展趋势相契合,尤其是在电力市场改革初期,有利于促进资源合理配置。特别是在国家积极推进“双碳”目标、推动实现绿色低碳转型的宏观背景下,如何将可再生能源纳入电力市场并通过市场机制增强新能源消纳能力,就成为当前我国新一轮电力体制改革中电力市场机制设计所面临的新挑战。消纳机制的设计是否科学合理亦直接决定着绿证交易制度的实施效果。而我国消纳保障制度在义务主体、监管机制和措施方面存在的不足,已成为我国绿证交易制度可持续发展的主要障碍。一是消纳义务主体定位不当。目前,我国消纳保障机制包含三类主体,第一类是各省级能源主管部门负责牵头承担消纳权重落实;第二类是售电企业和电力用户承担具体的消纳义务;第三类是电网企业承担经营区内消纳责任权重实施的组织义务。可见,电网企业在完成其应承担的消纳量的同时,还需负责协调本地区其他消纳义务主体的消纳量。这使得电网企业既在电力经营、运输方面处于强势地位,又兼具了监督和实施的双重角色,对正处于建设中的我国可再生电力市场存在一定弊端,与当前电力改革构建“公平、开放、有序、竞争”的电力市场体系的内在要求相悖。43江苏大学学报(社会科学版)V o l.2 5|N o.0 5|S e p t.2 0 2 3李德庭,焦芙蓉.“双碳”背景下绿证制度的回顾与展望E B/O L.(2 0 2 1-1 0-1 9)2 0 2 3-0 5-0 4.h t t p:/u 3 v.c n/6 h 4 h HM.张显,史连军.中国电力市场未来研究方向及关键技术J.电力系统自动化,2 0 2 0(1 6):1-1 1.国家发展改革委 国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知,发改能源2 0 1 98 0 7号,第35条。国家发展改革委 国家能源局关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见,发改体改2 0 2 21 1 8号,第1(1)条。此外,在消纳主体的范围划分方面也存在问题。具体而言,我国承担消纳责任的市场主体包括两类:(1)各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司;(2)通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。前者承担与其年售电量相对应的消纳量,后者承担与其年用电量相对应的消纳量。这意味着全部售电企业均需承担消纳责任,对部分无独立购电能力和无大规模外送需求的地方企业,例如民营独立售电企业,只会增加其运营成本,不利于建立统一的可再生能源电力市场。二是监管机制衔接不畅。“配额制+绿证交易”模式下,绿证交易制度与可再生能源消纳保障制度能否有效衔接决定着该模式能否成功运行,而两制度衔接的关键在于绿证核销环节。现有规范表明,绿证交易制度主要包括绿证核发、绿证交易、绿证核销三个环节,其监管责任主体是国家可再生能源信息管理中心(简称“信息中心”),该机构依托国家能源局可再生能源发电项目信息管理平台负责绿证的核发,并负责建设和运行绿色电力证书认购交易平台以实现绿证交易。消纳考核责任主体为省级能源主管部门,考核各义务主体的履约情况。在核发环节,信息中心对发电企业申报的绿电结算量予以确认后核发绿证,这意味着只有已消纳的可再生能源方能生成绿证;在绿证交易环节,由信息中心通过绿证交易平台对交易过程中的违规和重大风险行为进行监管,但交易平台的功能定位目前限于绿证认购,绿证追踪功能缺失,为绿证的重复计算留下隐患;而绿证核销则涉及可再生能源消纳考核,主要监管责任主体为省级能源主管部门,未完成消纳义务的主体认购绿证后上报至省级能源主管部门,经核销后完成配额指标。这表明义务主体用以履行消纳责任的绿证存在双重计量,环境权益重复计算问题显现。绿证核销机制的不完善使得绿证交易制度监管目的难以实现,可见绿证交易制度监管机制存在衔接不畅的现象,最终导致绿证交易制度激励可再生能源发电的目的难以落实,用以完成消纳责任的绿色证书代表的绿色电力实际上是已被消纳的可再生电力。三是法律责任条款规定不足。绿证交易制度上位立法中法律责任规定存在法律空白。(1)在电力立法领域,电力法 法律责任章侧重保障供电稳定和用电安全,未规定违反可再生能源消纳保障制度及绿证交易制度的法律责任。(2)在可再生能源立法领域,现行 可再生能源法 修订于2 0 0 9年,没有规定绿证交易制度相关责任。(3)能源基本法的缺失,也使得难以在更高层级的立法中实现对法律责任制度设计的支持。可见,绿证交易制度缺失上位法之法律责任规定,无法为绿53江苏大学学报(社会科学版)国家发展改革委、国家能源局 关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知,发改能源2 0 1 98 0 7号,第4条。任东明.可再生能源配额制政策研究 系统框架与运行机制M.北京:中国经济出版社,2 0 1 3:1 7 6.和军梁,许爽,米晨旭,等.电力现货背景下的可再生能源配额制、绿色电力证书及碳交易等机制改进设计J.中外能源,2 0 2 0(1 0):1 9-2 5.证交易纠纷解决及配额义务违反处罚提供法律指引,使交易主体对其交易行为缺乏法律预见性。目前对消纳保障制度法律责任的规定集中于“8 0 7”号文,仅规定消纳义务主体承担限期整改义务,未达标则纳入失信平台以示惩戒,这只能发挥有限警戒作用而不能形成震慑。但缺乏惩罚恰恰是阻碍政策完善的障碍,也是导致市场缺少公平竞争环境的重要原因。(二)内部规范:绿证交易制度存在法律缺位从绿证法制现状和实践情况看,我国绿证交易制度基础权利模糊和权能实现受限已成为阻碍该制度功能实现的重要原因。与此同时,在规范层面,绿证交易制度在法律基础和法律位阶等方面存在不足,亦成为其制度掣肘。首先,绿证基础权利不明。基础权利是配额制度设计的核心,是绿证交易运行的基础,也是政府监管的保证。但目前法律未对绿证交易制度的基础权利予以规定,相关政策性文件中也未将绿证交易明确包含在我国绿色交易市场机制之中。这使得在基础范畴层面,绿证交易制度的权利边界模糊,难以准确辨别其功能定位,进而易导致在公法层面政府管控边界不清,难以形成有效的行政监管机制。在私法层面,会导致绿证交易的运行及救济方面存在适用私法规范不明、责任划分不清、救济不足等问题,从而阻碍市场主导的绿证交易机制的形成。其次,绿证功能实现受限。一般而言,基于配额制的绿证交易应具备证明或替代履行功能、兑换环境权益功能、促进绿色电力消费以及助力绿色核算功能。但实践中,绿证基础权利不明,产权尚未确定,二级市场未开放,绿证只能出售一次等问题的存在,导致绿证交易的制度成本分配失衡,绿证持有者承担过度交易成本,降低了潜在买方的购买意愿,从而造成绿证交易制度的功能更多地发挥在证明或替代履行方面,在兑换环境权益、引导绿色电力消费以及追踪绿证交易等方面的重要功能难以有效发挥。绿证交易制度权能受限阻碍了绿证交易市场流动,环境负外部性无法顺利实现内部化。最后,绿证交易制度规范不足。在“能源法”尚未出台,可再生能源法 关于绿证交易制度规定缺位的情况下,绿证交易制度的实施主要依靠少量行政法规和一系列部门规章及大量政策。而这些规范性文件普遍效力位阶较低,周期性强,协同性较弱且缺乏整体性,这使得绿证交易制度在规范层面缺少充足的法律依据,强制力不足。同时,我国现行可再生能源相关政策涉及诸多部门,政策间的衔接性不足也使绿证市场缺少稳定的法律依据,不利于优化和扩大绿证市场。此外,在法律责任方面,现行 电力法 可再生能源法 等法律法规中缺少完备的绿证法律责任条款,也导致在发生纠纷后,难以对各方主体提供有效的权利保障和救济机制。63江苏大学学报(社会科学版)V o l.2 5|N o.0 5|S e p t.2 0 2 3H I N T E RMANNB.Ag u i d e t oE Ur e n e w a b l ee n e r g yp o l i c y:c o m p a r i n ge u r o p e a n i z a t i o na n dd o m e s t i cp o l i c yc h a n g e i nE U m e m b e r s t a t e sJ.E n e r g y j o u r n a l,2 0 1 9(1 0):1-1 7 2.陈志峰.我国可再生能源绿证交易基础权利探析J.郑州大学学报(哲学社会科学版),2 0 1 8(3):4 3-4 7.岳小花.绿色电力证书的法律属性、制度功能与规范完善J.中国人口资源与环境,2 0 2 3(2):6 3-7 2.(三)市场机制:绿证市场交易规则有待完善当前,我国可再生能源市场已经逐渐由最初的依靠政府补贴过渡为政府补贴加市场交易的阶段,并且市场化规模日益扩大。然而,绿证交易制度建立至今,市场活跃度并不高,交易量也非常有限。在规范层面,绿证市场低迷的背后,是我国缺少一套相对完备的绿证市场交易规则。首先,交易主体较为单一。从消费端视角来看,绿证的设计目的有二:一是为消纳义务主体完成消纳义务提供灵活性选择,同时为可再生能源发电企业快速回笼资金提供可能;二是通过消费者的购买降低可再生能源发电企业溢价进而支持可再生能源发展,满足消费者支持绿色消费的心理需求。然而,在进入“配额制+绿证”市场后,绿证作为消纳主体的履约方式之一,刺激消费者的认购需求作用有限。同时,由于我国绿证价格较高、认可度较低,绿证市场认购主体的欲望不高。加之绿证只能交易一次,间接增加了市场准入门槛,缩小了认购主体范围,主要集中于未完成消纳义务的企业。此外,由于我国社会尚未达成绿色能源消费共识,消费者的绿电消费需求低,因此依靠消费者自发支持绿电的自愿认购模式市场较为冷清,并且存在一定的实践障碍。其次,定价机制有待完善。根据是否发放补贴,我国绿证认购分为补贴绿证和无补贴绿证。补贴绿证阶段的绿证交易价格以补贴额度为上限,进入平价阶段(无补贴绿证)后,风光项目可以通过绿证交易获得合理收益补偿。在补贴时代,绿证价格往往逼近补贴价格,因而导致价格较高而少有企业问津,发电企业基于利益考量,相较于降价出售绿证更倾向于等待政府补贴。进入平价时代后,通过绿证交易获得的收益补偿有限,绿证二级市场未开放也限制了绿证持有者的利益实现。最后,绿证交易未与其他绿色交易市场机制相衔接。根据国务院发布的 关于建立健全绿色低碳循环发展经济体系指导意见,培育绿色市场交易机制应“进一步健全排污权、用能权、用水权、碳排放权等交易机制,做好绿色权属交易与相关目标指标的对接协调”。然而,在实践中碳市场尚未认可绿证作为电力消费侧碳减排依据,使绿证的价值无法得到充分的市场评价,进而降低了企业购买绿证的积极性。绿证交易制度缺少在法律及政策层面与其他绿色市场交易制度的衔接规定,导致绿证存在适用私法规范的理论障碍,难以形成与碳市场等环境权益产品的互认体系,且阻碍了绿色产品统一交易市场机制的建立。73江苏大学学报(社会科学版)补贴绿证:一个绿证对应国家可再生能源电价附加资金补助目录内的风电(陆上风电)和光伏发电项目(不含分布式光伏项目)发出的1 MW h绿色电力。无补贴绿证:一个绿证对应平价(低价)陆上风电、光伏电站项目、超过全生命周期合理利用小时数或者达到补贴年限的可再生能源发电项目发出的1MW h绿色电力。由希江.国内绿证发展趋势与发电企业应对策略J.能源,2 0 2 2(1 1):3 4-3 6.国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见,国发2 0 2 14号,第2 1条。三、调试模式下绿色证书交易制度的规范展开在“双碳”目标背景下,伴随着我国电力改革的现实需求,我国能源法治呈现出显著的法律与政策协同发展态势,而绿证交易制度也会随之不断发展。因此,绿证交易制度法治建设一方面要与我国能源法制的发展需求和样态相呼应;另一方面也要与市场机制的灵活性相契合,作出适时调整,从而不仅保障绿证交易制度的法律稳定性、政策连贯性,也能充分发挥绿证交易制度的深层功能,实现绿证市场与绿证法制的有机衔接。(一)整体优化:实现可再生能源消纳保障机制的体系化可再生能源配额制的完善程度与绿证交易制度的功能发挥与实施效果密切相关。基于体系化视角,优化我国可再生能源法律体系、完善消纳保障机制则是推动绿证交易制度发展的基础与关键,并为绿证交易制度的可持续发展奠定基石。1.构建“授权式”可再生能源法律体系。当前,我国能源法律体系中基本法缺位,能源专门立法与大量规范性文件并行,呈现出“碎片化”特点,在一定程度上阻碍了能源产业发展。而在可再生能源法律体系层面,可再生能源法 部分内容滞后,存在法律空白,使其难以及时回应可再生能源产业面临的现实问题,指导可再生能源产业发展,且阻碍了绿证交易制度的顺利开展。因此,优化可再生能源法律体系,弥补消纳保障机制的上位法缺失,是为配额制绿证交易制度提供法律保障的基本手段。为此,可吸收借鉴欧美等国在可再生能源方面的实践经验,在国家立法中明确规定可再生能源配额的法律强制力,同时赋予地方政府在配额分配和激励政策等方面一定的自主权。以美国和欧盟为例,美国在2 0 0 5年 能源政策法案(E n e r g yP o l i c yA c t o f 2 0 0 5)和1 3 4 2 3号总统行政令(S t r e n g t h e n i n gF e d e r a lE n v i r o n m e n t a l,E n e r g y,a n dT r a n s p o r t a t i o nM a n a g e m e n t,E O1 3 4 2 3)中增加了关于联邦政府逐步增加绿色电力消费份额的强制规定。在州层面,配额制作为各州的强制命令予以实行,各州自主制订促进可再生能源发展的激励政策,为美国绿色电力证书(R e-n e w a b l eE n e r g yC e r t i f i c a t e,R E C)强制交易市场提供必要流动性。此外,欧盟在可再生能源立法方面所适用的框架式立法结构,也可为完善我国可再生能源立法提供一定的借鉴意义。欧盟新能源和可再生能源立法对各成员国具有约束效力,欧盟通过发布可再生能源指令,建立一个综合性可再生能源法制框架,并设定总体目标及强制性的国家可再生能源目标。成员国需将欧盟总体目标进行分解,自主安排其他类型的目标。欧美国家所适用的这种授权式可再生能源立法结构,在保障完成总体目标的情况下给予各成员国或各州及其行政管理部门以灵活性,保83江苏大学学报(社会科学版)V o l.2 5|N o.0 5|S e p t.2 0 2 3K E L L YC.T r u s t a n dt h eg r e e nc o n s u m e r:t h e f i g h t f o r a c c o u n t a b i l i t y i nr e n e w a b l e e n e r g yc r e d i t sJ.8 1U.C O L O.L.R E V,2 0 1 0(8 9 3):8 9 3-9 5 8.H I N T E RMANNB.Ag u i d e t oE Ur e n e w a b l ee n e r g yp o l i c y:c o m p a r i n ge u r o p e a n i z a t i o na n dd o m e s t i cp o l i c yc h a n g e i nE U M e m b e rS t a t e sJ.E n e r g y j o u r n a l,2 0 1 9(1 0):1-1 7 2.持法律稳定性的同时对现实问题及时回应,对我国能源法律体系的建构具有借鉴意义。为了加强可再生能源配额制的约束力,我国可从法律层面进一步明确配额的法律强制力,在 可再生能源法 中明确规定配额制的约束力及法律责任条款,由国家统一确定配额目标,各省级政府在接受强制配额约束的前提下具有一定自主权。此外,也应尽快出台 可再生能源配额管理办法,明确可再生能源配额制和绿证交易制度的相关规定,以期推动建立“以 可再生能源法 为基础,以可再生能源各种技术的分类立法和地方立法为主干,以其他相关立法和政策为补充的可再生能源政策法律体系”,将强制性配额义务在法律层面予以确定。以“能源法”、可再生能源法 为基础框架,授权有关行政管理部门或地方在职权范围内制订配套措施或发布调整政策。2.完善可再生能源消纳保障机制。根据我国消纳保障机制的现状和存在的问题,可从如下方面完善我国消纳保障机制:首先,明确消纳义务主体范围及定位。确定消纳义务主体范围需要兼顾效率与公平,同时对义务主体的管理应当进行类型化分析,对不同规模、不同类型的消纳主体在配额量、履约期限、履约方式等方面做出区分。一方面,合理设置义务主体的配额指标。随着电力行业市场化改革的推进,越来越多的售电企业进入市场。相较于具有电源优势的发售电一体售电公司以及占据市场优势地位的电网企业售电公司,独立售电公司尤其是小型民营独立售电公司在市场竞争中处境艰难。若再为其设置同一标准的消纳量,无外乎增加其运营负担,不利于激发该类售电公司的市场活力。因此,应合理设置义务主体的消纳量,对其年售电量、用电量、经营范围、购电能力及支付能力进行考量,适当放宽标准。另一方面,考虑将发电企业纳入消纳义务主体范围。目前,我国并未将发电企业纳入主体范围。从国外实践经验来看,强制配额模式下大部分国家或地区的义务主体是售电企业或供电企业,只有少数是发电企业。例如,美国的配额义务主体通常为售电公司,墨西哥的配额责任主体包括非清洁能源发电企业、未签订电力互联协议的自备电厂及高耗能用电企业,瑞士配额义务主体主要是电力零售商和大型能源密集型公司。但就我国绿证交易市场实践情况来看,绿证交易的需求侧主要是具有主观意愿且具有一定付费能力的用电企业。而发电企业作为在生产经营活动中需要消耗大量化石能源并造成环境污染,且具有一定支付能力的能源密集型企业,让其承担适当的配额义务符合环境权益的救济逻辑。同时,由发电企业承担一定的消纳义务,有助于进一步提升非化石能源的消费比重,优化电力消费结构,促进我国电力消费能源转型。93江苏大学学报(社会科学版)李艳芳,岳小花.论我国可再生能源法律体系