关于湟水河湿地环境污染法律治理的调研报告.pdf

2022.12019社会热点第一章 关于湟水河湿地的相关理论概述第一节 湟水河湿地的概念以及对甘青两省的调节功能湿地作为珍贵的自然资源，关键的生态系统，长久以来以其净化功能的存在有着“地球之肾”的称号。多种元素共同组成了湿地生态系统。作为湿地主要要素的水，包括地表水和地下水，其中地表水除江河、溪沟等的水流外，还有湖泊、水库、池塘等的蓄水。湿地靠渗入土地补充地下水，维持地下水水层的稳定，对于保持供水来说极为重要。湿地同时还是众多野生动植物的家园。黄河上游关键性的支流湟水河，在我国大西北的东部地区，发端于青海省海北藏族自治州的包呼图河北部的洪呼日尼哈，淌过青海省大通达坂山与拉脊山之间山脉的谷地，呈羽状分布，主要有大通河、药水河等支流。全长 374 公里，青海省境内河长为 336 公里，流域面积 32000 多平方公里。海拔高度为 1576 5142m，多年平均年径流量为 16.20 亿 m3。湟水河流域范围内河谷宽阔、气候宜人，孕育了高原千年文明，河湟谷地一字开来，青海近六成的人口聚居于此、半数的耕地和七成左右的工矿企业汇集于此。下游河谷宽阔，富水力资源，开发有大量中小水电站。是黄河主要来水源之一，同时兰州市城市用水也离不开它。湟水河流经的地域其生态系统十分脆弱，而湿地的水、土壤、生物、气候中任意要素变化，都无可避免的会导致整个湿地生态系统的改变。尤其是水，水受到外界影响时，湿地生态系统的稳定性将会在一定程度上丧失，从而对生物群落的结构，湿地生态系统的平衡造成负面影响。第二节 湟水河湿地面临的环境污染的现状以及成因1.湟水河流域污染负荷增多在开发旅游的同时推进了本地经济的发展，将农牧业经济变得多元化，提供就业机会，提升农牧民收入，使得生活条件得以改观。但不合理开发旅游，对湟水河流域生态环境造成了破坏，当地野生动植物的生存环境变得恶劣，陷入了生存危机。生活用水少部分未经处理即排入湟水河。湟水河周边的干流支流有许多的排水口，然而在这些排水口中，超过百分之九十的都是非雨水排水口。工业排污严重。湟水河湿地流域有多个工业园区，一些重污染的工业园区在没有监管的情况下，可能会将工业废水排入湟水河，以至于导致湟水河湿地的污染加剧。2.河水自净能力减弱开垦荒地，务农务工，一系列的人为举措，使得湟水河湿地附近的生态环境遭到了巨大的破坏。树木被砍伐，草被被清理，导致周边的土壤失去了固水性。故而使得水土流失严重，水土流失加剧使得湟水河的密度增加，污染愈演愈烈。由于全球气候不断升温，导致湟水河流域的枯水频率增加，影响到了动物植物的生存和栖息，从而影响了湟水河流域的生物多样性。恰恰因为湟水河湿地的污染严重，导致生物多样性不断减少。而又由于生物多样性不断减少，使得河水的自净能力减弱。3.水污染预防及治理基础设施监管不到位关于湟水河湿地环境污染法律治理的调研报告程兆清（青海民族大学 青海 西宁 810000）【摘要】我国经济由于市场经济的高速发展，接踵而至的却是自然环境的恶化。1997年迄今，我国积极深化生态文明工程建设，为大气、水体、土壤污染的防治战拉开了帷幕。2017年之后，青海省面对着针对水资源的环境治理，责任愈加重大。作为黄河上游一级支流的湟水河，对甘、青两省的经济发展和生态建设，都蕴含着不可或缺的价值。湟水河的污染问题自二十世纪末起就时有发生。尽管青海省 2005 年就广泛开展了面向湟水河的环境污染防治工作,，然而多年来都是差强人意。15 年位于青海省的金星水电厂在旱期引起了湟水河跨省界的水污染事件，即违规开闸放水，使得青海省环境工作遭受责难与质疑，同时与下游甘肃省产生矛盾。跨区域污染的发生并非偶然，在此之后必须要探求湟水河环境治理的突破口。本文目的是希望通过对湟水河湿地进行调研，对湟水河湿地污染的形成原因进行分析，对湟水河湿地目前治理污染中存在的问题进行分析，从而得出关于如何以法律手段治理湟水河湿地污染的方法。【关键词】湟水河；湿地污染；法律治理【基金项目】本文系青海民族大学研究生创新项目,项目全称：关于湟水河湿地环境污染法律治理的调研报告，(编号：04M2022097)。【作者简介】程兆清（1997-9）女，汉族，青海西宁，青海民族大学法学院在读法律（法学）硕士 研究方向：环境资源法学。【中图分类号】X522 【文献标识码】A 【文章编号】1671-0633（2022）23-0019-030202022.12社会热点这些年，青海省将湟水河污染治理作为着力点，参照干流、支流、城市、乡村、水域、陆域协同治理的治水方针，将考核断面视为关键，加强源头治理，协调深化湟水河生态系统修复，持续改善水质。现阶段，湟水河总计 1693 个入河排污口都已经通过溯源排查工作，做到有口皆查、应查尽查，实现湟水河入河排污口“一本账”“一张图”。尽管如此，偷排仍旧时有发生。例如，2019 年的时候，青海省湟中县多巴新城周边盗挖沙子严重，到处坑坑洼洼成堆的沙子不仅影响了城区面貌，而且多巴桥河水长期被洗砂水污染。湟水河多巴段支流非常浑浊，污水逐渐汇入湟水河，造成下游河水大面积污染。这种偷排的现象，对湟水河造成了破坏。第三节 湟水河湿地环境污染治理的重要性 湟水河流域湿地环境具有多种生态功能，对青藏高原生态环境安全和区域可持续发展具有重要意义。在对其开发和保护的过程中存在诸多问题，如旅游资源开发导致的环境污染、生态破坏以及湿地保护过程中农牧民权益保护缺失等。基于此，应完善有关机制，构建长效的湿地保护系统。多种多样的污染成因导致湟水河湿地的污染治理并不是单一的，而是复杂的。湟水河湿地流域作为青海省的母亲河，作为黄河主要支流，有着多种多样的生态资源，作为青海生态安全体系的重要组成以及经济社会可持续发展的重要基础，其生态价值和自然资源不可估量。湟水河湿地内大规模湿生、沼生以及水生植被，多种多样的鱼类以及禽类、野生动植物彰显出湿地生态系统维持较完整、原始性未遭破坏的特性。湟水河湿地作为珍贵的资源，不但有着自然方面的价值，关键是有文化教育以及科研价值。对湟水河湿地的污染问题进行探究，对污染治理的方法进行探究，有助于我们实现人与自然和谐共生，积极响应学习贯彻习近平总书记对青海提出的“三个最大”省情定位以及“守护好中华水塔”的重大要求，因地制宜，对策略进行改进，推进生态系统工程，开拓进取、齐头并进深化湟水河流域水资源治理。第二章 湟水河湿地污染治理的现状评析第一节 湟水河湿地污染治理的不足改革开放以来，我国湿地的面积在不合理的利用以后骤然减少。二十世纪末期，仅剩 50%的滨海滩涂，数以千计的天然湖泊消逝。此外很多关键的湿地类别在现有国家土地分类中被列入“未利用地”，使得地方通常将湿地列为待开发的土地，湿地消亡变得更快了。因为有关部门对湿地保护的认识不一致，各部门难以协调。大大减弱地方湿地立法的热情，已制订湿地立法的省份也难以实施。对于生活在河湟谷地的人来说，湟水河不仅是黄河上游流域最大的一级支流，更是“母亲河”。城市村庄都依河而建，蜿蜒的河道相连如血脉，滋养着两岸的生命与文化，成就了每个人对这个地方的记忆。北川河，南川河以及东川河共同构成了湟水河的西宁流域。虽然青海省已于 1998 年 5 月 29 日施行青海省湟水流域水污染防治条例，表明很早便有防止水污染的意识，但是由于条例制定过早，经济发展又过快，在施行的过程中存在着一些与现实脱节的问题。尽管于 2018 年又进行了修订，但是有些部分的规定还是过于笼统，权责不明，存在着一些问题。不仅仅法律与现实脱节，资金匮乏，再者人民对湿地并不了解，湟水河湿地的治理仍然存在困境。第二节 湟水河湿地污染治理中的法律问题1.湟水河湿地流域跨区域执法中隐含的缺陷湟水河流域流经了青海省和甘肃省两个行政区域，需要对跨行政区域执法进行规制，我国环境保护法中的明文规定为跨区域生态环境保护和修复的法治协调机制的构建提供了明确的指导。但是在各区域进行具体立法构建时该条规定还是不够细化。跨行政区域立法机制不明确、立法流程不明确、立法监督不明确，立法内容有待统一规范。2.缺乏广泛的针对湟水河湿地保护的专项立法青海省目前只有湟水河流域水污染防治条例，并没有针对湟水河湿地的保护立法。3.相关的规范性文件内容笼统，针对性不强青海省有关湟水河保护的规范性文件有于 1998 年 5 月 29日通过青海省湟水流域水污染防治条例。以这类地方性文件为视角，其核心是关于污染湟水河水资源时对其行为进行规范束缚，而缺乏对于整个湟水河湿地流域的针对性的保护措施，更是缺乏近年来旅游业给湿地带来的污染治理方面的规定和制度，尽管水污染防治法是公认的在湿地保护方面有着举重若轻影响力的法律，但是仅仅依靠水污染防治法对整个湿地的污染治理进行规制是不够的，应该寻找一些针对于湟水河湿地环境污染的法律治理对策，与湟水河流域水污染防治条例共同对湟水河湿地的环境污染问题进行规制。4.违法违规的处罚力度较轻青海省湟水河水污染防治条例中第五十条规定：违反本条例第二十三条第二款规定，企业不公布或者未按规定要求公布重点水污染物排放情况的，由县级以上人民政府环境保护主管部门代为公布，处以一万元以上十万元以下的罚款。第五十一条规定：违反本条例第三十四条第二款、第三款规定的，由有审批权的环境保护主管部门责令停止建设，限期恢复原状，2022.12021社会热点处以二万元以上二十万元以下的罚款。第五十二条规定：违反本条例第三十五条规定，不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假的，或者实施强制性清洁生产审核的企业不报告或者不如实报告审核结果的，由县级以上人民政府环境保护主管部门、经济主管部门按照职责分工责令限期改正；拒不改正的，处以十万元以上三十万元以下的罚款。依上述条款，单从财产性处罚来看，分别为最高额 1 万元，10 万元，20 万元，30 万元，处罚金额对违法行为人或者说是违法的单位来讲远远不足以起到约束和威慑的作用，如此条例中的财产性处罚金额凸显了地方性立法中处罚力度较轻的硬伤。第三章 针对湟水河湿地污染治理中存在问题的法律对策第一节 将湿地保护作为水污染防治立法的重要内容 湿地生态系统综合管理、环境正义、湿地生态危机都迫使我们必须采取更有力举措来进行湿地保护，在促进生态文明建设和全面推进依法治国的精神指导下，制定有针对性的湿地保护专门立法具有现实的必要性和可行性。在青海省的湿地污染立法方面，缺少对于湿地污染防治的关注，缺乏一体化污染控制体系和整体性防治思路。而针对湿地污染防治的问题，应明确将湿地污染防治纳入水污染防治立法，建立多污染物质的一体化控制体系和生态系统的整体性防治思路，建立跨行政区域湿地的一体化环境执法机制，构建多元参与的污染治理体系。第二节 在合作中构建合理有效的主导机制厘清湿地管理机制，逐步健全“综合协调，分部门实施”。为达到科学、高效对湿地管理，须明晰林业部门的在我国湿地保护防治工作的地位，指明有关机构的职能。针对性的建立湿地协调机构，推行跨区域协调治理。不断强化地方各部门在湿地防治工作中的职责。湿地并非孤立存在，管理中通常会涉及多种资源，立法也应当与现行法律规定相衔接，共同发挥生态保护功能。第三节 完善公众参与制度要充分调动农牧民对环保的意识，进一步加强民众在湿地治理中的作用。藏族的宗教信仰中有着如“杀一只青蛙，犯龙王”、“拔一根草，不长高”、“马年转神山、羊年转圣湖”等保护自然的价值观。然而政府对湟水河湿地流域环境保护的宣传力度不足，无法充分调动农牧民投身环境治理的意愿。这样就算当地农牧民有保护的理念，但却无法将这种环保的理念转变为行动力。要在法律法规制定的过程中进一步完善公众参与。首先，通过立法明晰公众参与的路径，比如在进行重大决策时，政府开展论证以及听证，使公众可以参与立法；让公众监督深入到湿地环境治理的日常工作中去。再者，明晰公众参与的程序，全面落实这一政策，发挥正面作用。扩大环境公益诉讼原告范围，原来规定只有“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”才能够向人民法院提起环境公益诉讼，这一范围过窄，应扩大范围，即加入公民，检察机关。第四节 建立湿地生态效益补偿机制湟水河流域湿地具有资源优势，兼有经济效益与生态效益，维护其生态价值要做到限制对湿地资源无休止地利用以及开发。但这会使得农牧民及有关主体湿地所有权乃至使用权的损害，使得其丧失财产利益。若由农牧民个人承担经济利益的损失未免有失公平，与资源环境法的基本精神相悖。故而应确立湿地生态效益补偿机制，这是维护环境正义的必然条件。首先要因地制宜，在湟水河湿地现有法律的基础上健全生态补偿机制。其次要形成谁开发，谁补偿的原则。即由开发者，受益者，破坏者，通过经济补偿，对湿地的开发和利用进行一定的限制，维护湿地生态资源的可持续发展与利用。第五节 保护与开发相结合，构建生态旅游机制在开发湟水河湿地旅游时首先要关注环境教育与宣传，增添游客的环保意识。湿地的生态功能决定了湿地的开发必然不是任意的。通过法律规制完善湿地旅游项目审批制度，明确审批的机关、程序，使旅游资源开发有序。这一方面可以保护湿地资源，另一方面对湿地的开发与利用进行了事先的监督与控制。总而言之，在今后的湿地治理工作中，一方面要抓好源头治理，重视水陆，分段系统推进污染防治、生态保护、资源管理的工作，另一方面，运用法律手段，使湟水流域的水污染治理向保护生态转变，向综合治理转变。参考文献：1吕金鑫.公众参与湟水河流域水污染防治的现状调查及法律对策研究J.科学中国人,2014(04):76+78.2陈焰,夏瑞,后希康.黄河上游流域水生态环境问题及对策以湟水河典型流域为例J.环境保护,2021,49(13):17-19.DOI:10.14026/ki.0253-9705.2021.13.006.3江迪.青海高原湿地资源亟待保护N.人民政协报,2011-03-22(A02).DOI:10.28660/ki.nrmzx.2011.005231.4张颖.中国湿地生态补偿法律机制改革研究基于美国的比较借鉴与启示J.世界农业,2017(12):118-121.DOI:10.13856/11-1097/s.2017.12.018.5潘佳,汪劲.中国湿地保护立法的现状、问题与完善对策J.资源科学,2017,39(04):795-804.