“双平衡”目标下“湿地银行”制度创新的实践探索与路径优化.pdf

2023 年第 9 期野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化阴何雄伟摘要 实施湿地面积总量管控和湿地占补平衡制度是保护湿地生态功能尧 平衡湿地保护与开发的矛盾以及维护国家生态系统安全的重要举措遥 本文基于湿地占补平衡面积和质量的双平衡目标要求袁明晰野湿地银行冶的概念内涵尧目标和原则袁总结江西省在开展野湿地银行冶制度创新实践探索中促进湿地指标市场化交易等方面取得的成效袁同时分析其存在的运营机制有待完善尧价值评价体系空缺尧社会资本和公众参与程度不足等难点遥 最后袁本文提出完善政策法规体系尧优化管理协调机制尧提升信息化管理水平尧规范湿地修复及质量评价标准尧构建湿地价值评估体系和考核体系尧引导社会力量积极参与尧创新生态产品价值实现新模式七方面优化路径袁以期加快推进我国湿地保护事业高质量发展遥关键词 野双平衡冶目标曰湿地银行曰湿地资源运营中图分类号 F832文献标识码 A文章编号 1006-5024(2023)09-0103-10DOI 10.13529/ki.enterprise.economy.2023.09.010基金项目 江西省社会科学基金项目野耶双碳爷目标下金融支持湿地碳汇价值实现机制与路径研究冶渊项目编号院23YJ14冤作者简介 何雄伟袁江西财经大学经济学院博士生袁江西省社会科学院生态文明与乡村振兴研究中心副主任尧副研究员袁研究方向为区域生态经济等遥 渊江西 南昌 330077冤Abstract:The implementation of the total area control and balance system of wetland is an important measure to protect theecological function of wetlands,balance the contradiction between wetland protection and development,and maintain thesecurity of the national ecosystem.Based on the requirement of double balance of wetland area and quality,this paperclarifies the concept connotation,goal and principle of wetland bank,summarize the achievements of Jiangxi Province inpromoting the market transaction of wetland index in the practice of wetland bank system innovation,at the same time,itanalyzes the difficulties such as the operation mechanism to be improved,the vacancy of value evaluation system,and thelack of social capital and public participation.Finally,this paper puts forward seven aspects of the optimization path:improve the policy and regulation system;optimize the management coordination mechanism;enhance the level ofinformation management;standard wetland restoration and quality evaluation standards;build wetland value evaluationsystem and assessment system;guide the active participation of social forces;innovate the new mode of realizing the valueof ecological products,so as to accelerate the high-quality development of wetland protection in China.Keywords:goal of double balance;wetland bank;wetland resource operation103野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化一尧引言湿地是重要自然生态系统袁是维护国家生态安全的重要基础以及国家重要的战略性资源遥 湿地保护和修复作为我国生态文明建设的重要内容袁一直受到党和国家的高度重视遥 2022 年 11 月袁国家主席习近平在叶湿地公约曳第十四届缔约方大会开幕式上的致辞中提出袁中国将建设人与自然和谐共生的现代化袁推进湿地保护事业高质量发展遥1党的十八大以来袁我国湿地保护事业取得很大成效袁全国重要湿地的生态状况得到有效改善遥 不过与国际先进水平相比袁我国湿地保护和修复水平还存在一定差距袁部分地区湿地破坏和过度利用现象依然存在袁平衡湿地保护与资源利用之间的矛盾仍然较大遥 因此袁如何加强湿地保护和修复制度创新以推进湿地保护事业高质量发展就成为当前我国亟须解决的重要课题遥实施湿地面积总量管控和湿地占补平衡制度是保护湿地生态功能尧平衡湿地保护与开发矛盾以及维护国家生态系统安全的重要举措遥 2022 年 6 月正式实施的叶中华人民共和国湿地保护法曳从国家法律层面确立了湿地面积总量管控和湿地占补平衡的总体要求袁明确要求恢复或重建的湿地与所占用的湿地在面积和质量都应野相当冶袁即湿地占补平衡的野双平衡冶目标遥 近年来袁围绕湿地生态保护与修复袁我国各地开展多种形式的实践探索袁如江西省的野湿地银行冶等遥 作为全国首个从省级层面试点推广野湿地银行冶制度的省份袁江西省在野湿地银行冶制度框架构建尧推动湿地修复市场化尧促进湿地生态产品价值转化等方面都取得一些成效袁但同时也面临着理论和实践创新的难题遥 因此袁本文基于湿地面积总量管控和野双平衡冶目标要求袁以当前我国江西省在开展野湿地银行冶创新试点为案例袁对其制度框架尧取得的经验及存在难点予以梳理袁探讨如何构建符合我国国情的野湿地银行冶制度理论体系和创新机制袁并完善其实践路径袁以期加快推进我国湿地保护事业高质量发展遥二尧文献综述渊一冤国外研究方面早在 20 世纪 70 年代袁国外一些学者就开始认识到湿地的价值并进行量化研究袁提出了湿地开发补偿的快速评价模型渊Reiss袁2018冤2遥 美国在 1988 年把湿地野零净损失渊no net loss冤冶作为国家目标袁美国湿地缓解银行也是在这一背景下应运而生渊Mitsch 和 Gosselink袁2022冤3遥 美国湿地缓解银行主要是通过市场化方式实现袁 因此学者关注重点也是在湿地资源的市场化配置方式以及湿地缓解银行具体实施机制等方面遥 如Fernandez 和 Karp渊l998冤4提出了野湿地缓解银行冶的经济分析框架袁构建一个恢复湿地生态的不确定性随机控制模型遥 Levrel 等渊2017冤5在总结以往湿地缓解银行制度的生态和经济风险及政府为控制风险所实施措施的基础上袁 认为采取市场与政府监管相结合的混合型治理手段会更有效遥 在湿地信用评估方面袁Stein 等渊2000冤6构建湿地修复项目的水文尧生物尧景观特征等多种功能标准等级打分的评价机制袁认为湿地信用评估需考虑多方面因素袁比如修复方式尧成功的可能性尧时间损失等遥 当前袁信用评估方法和交易规则在应用中还面临很多争议袁仍是野湿地银行冶制度还需继续探讨问题之一遥 此外袁一些学者对湿地缓解银行作用提出质疑袁认为其实质上是放宽了对湿地开发的限制条件渊Bendor 等袁2008冤苑袁且未能通过恢复类似的生态系统来抵消湿地生态系统的破坏渊Ungaro 等袁2022冤愿遥渊二冤国内研究方面由于当前我国野湿地银行冶制度尚未作为一项政策在全国推广袁理论和实践仍处于探索阶段遥 目前国内学术界关于野湿地银行冶的研究主要集中在以下两个方面院1.关于美国湿地缓解银行制度运行机制介绍以及对我国启示研究早期张蔚文等渊2003冤怨尧张立渊2008冤员园尧沈洪涛等渊2008冤员员对美国湿地补偿机制进行了系统分析遥 近年1042023 年第 9 期来袁我国一些学者则从市场创建和市场运行渊柳荻等袁2018员圆曰唐圣囡和李京梅袁20181猿冤尧湿地补偿率确定渊周望楠和刘子刚袁20161源曰孔祥思等袁20231缘冤等方面对美国湿地缓解银行制度的运作机制进行详细研究遥 还有学者提出构建中国特色的野湿地银行冶制度以及湿地生态保护制度的思路袁如院张健等渊2021冤员远提出构建我国滨海湿地补偿银行的可行性建议曰迂婕和李京梅渊2022冤员苑提出引入湿地修复第三方尧运用市场交易手段实现我国湿地修复模式的创新遥 此外袁湿地缓解银行作为生态补偿实践的制度创新袁对于我国充分运用市场机制开展湿地生态补偿具有重要借鉴意义渊邵琛霞袁2014员愿曰马涛和蒋雨悦袁2017员怨曰严有龙等袁2020圆园冤遥2.野湿地银行冶与野生态银行冶野两山银行冶等制度的关系研究目前袁野湿地银行冶等制度主要处于区域试点创新层面袁统一规范性称谓不足袁学界对其内涵的理解也不一致遥 在野湿地银行冶与野生态银行冶野两山银行冶关系方面袁一种观点认为野湿地银行冶与野生态银行冶野两山银行冶是一脉相承的袁应统一纳入野生态银行冶范畴遥 这类观点认为野生态银行冶不是传统意义上的银行袁而是政府搭建的生态权属交易平台渊崔莉等袁2019圆员曰赵晓宇和李超袁2020圆圆冤和生态补偿市场化的机制渊颜宁聿等袁2020圆猿冤遥 但也有观点认为袁野湿地银行冶与野生态银行冶在设立出发点尧设立程序尧交割标的物都不相同袁是完全不同运作模式渊郑启伟袁2020圆源冤遥 石敏俊等渊2022冤圆缘认为野湿地银行冶是野保护冶的逻辑袁野两山银行冶是野转化冶的逻辑袁野湿地银行冶目的主要是出于生态保护尧生态补偿袁而野两山银行冶主要是促进生态资源开发利用尧生态产品价值转化遥 在具体实践中袁由于野湿地银行冶野生态银行冶等概念的法律定位欠缺袁又含有野银行冶字样袁造成环境法与金融法的规制冲突渊杜健勋和卿悦袁2023冤圆远遥综上所述袁当前国内外学者对野湿地银行冶理论和实践都进行了相关研究袁取得许多有价值的成果袁这为本研究奠定了良好的研究基础袁但也存在有待拓展的方面遥 比如院在研究内容方面袁目前我国野湿地银行冶研究大部分仅限于理论层面的探讨以及对美国湿地缓解银行经验启示介绍等方面袁在构建我国野湿地银行冶机制方面缺乏丰富的实证和案例研究曰在研究尺度方面袁目前的研究更多从全国范围或滨海湿地层面探讨我国野湿地银行冶构建的思路袁从省级行政区域或者流域角度探讨的比较缺乏遥 然而袁省级区域或流域作为一个相对完整的自然生态单元袁恰恰是实现湿地占补平衡目标要求的理想空间尺度遥 本文将按照湿地占补平衡野双平衡冶目标要求袁明晰我国野湿地银行冶的概念内涵尧目标和原则袁厘清当前我国野湿地银行冶在区域创新试点中存在的难点袁借鉴国内外的主要经验袁力求探索出一条政府主导尧企业和社会各界参与尧市场化运作尧可持续的湿地占补平衡实现路径袁为进一步推进我国湿地保护事业高质量发展提供理论指导和实践借鉴遥三尧理论分析渊一冤野双平衡冶目标的内涵湿地占补平衡概念的提出源自我国耕地占补平衡制度的长期实践遥 1997 年 4 月袁叶中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知曳首次提出野耕地占补平衡冶的概念遥 在湿地保护领域袁2013 年 3月袁国家林业局颁布叶湿地保护管理规定曳首次提出袁工程建设应当不占或者少占湿地袁确需征收或者占用的袁应当给予补偿遥 2016 年 11 月袁国务院办公厅印发叶湿地保护修复制度方案曳提出袁经批准征收尧占用湿地并转为其他用途的袁要按照野先补后占尧占补平衡冶的原则袁负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地袁确保湿地面积不减少遥 2022 年 6 月施行叶中华人民共和国湿地保护法曳对湿地占补平衡野双平衡冶目标要求从国家法律层面给予进一步明确遥 野双平衡冶目标袁一方面要求占用一定面积的湿地则应恢复或者重建等面积的湿地袁面积平衡是湿地占补平衡的基本要求袁是湿地占补平衡制度的出发点曰另一方面要求占用一定的湿地要恢复或者重建野质量相当冶的湿地袁质量平衡是湿地占补平衡的根本目的遥野双平衡冶目标体现了注重维护湿地生态功能和生态价值的原则遥 湿地作为重要生态系统袁不仅具有重要经济价值袁也具有涵养水源尧调节气候尧维持生物多样性等多方面的生态功能袁具有重要的生态价值遥 当湿地在开发活动中被占用或损害时袁仅着眼湿地面积的恢复平衡是无法达到有效保障湿地生态功能的目的袁因105为在恢复湿地过程中存在野占优补劣冶的情况遥圆苑因此袁湿地占补平衡不仅要实现面积野零净损失冶袁更重要的是要实现生态功能野零净损失冶袁以确保湿地面积尧生态功能和生态价值的动态平衡遥 考虑不同类型的湿地生态功能不完全相同袁不同类型的湿地不能实现完全的功能替代遥 因此袁在实施湿地占补平衡实践中袁应尽可能选择在同类型的湿地之间进行占补平衡袁即恢复同类型的湿地替代被占用或损害的湿地袁这样可以最大程度上确保恢复湿地的生态功能与受损湿地的生态功能保持一致遥 只有在同类湿地恢复不可行的情况下袁才考虑用其他类型湿地进行占补平衡袁但应制定不同类型湿地生态功能或生态价值的替代标准遥圆愿同时袁不同区域或流域的湿地水文条件尧植被尧物种比例等各不相同袁其生态功能也不相同袁这样跨区域尧跨流域的湿地占补平衡也很难保证湿地质量的野相当冶遥 因此袁湿地占补平衡还应就近地选择本行政区域内或流域内进行占补平衡遥 具体实践中袁应尽量以省级行政区域为限袁依据流域的水系特征划分湿地占补平衡的实施范围遥渊二冤野湿地银行冶制度内涵国际上典型的野湿地银行冶是美国的湿地缓解银行遥 从 1983 年美国批准设立第一家湿地缓解银行以来袁到 2005 年已达到 450 家遥圆猿美国湿地缓解银行在落实湿地零净损失尧平衡湿地保护与开发的矛盾方面发挥了重要作用袁湿地面积逐步扩大袁也影响到加拿大尧德国尧澳大利亚等国家遥美国湿地缓解银行经营的业务不是金融产品袁而是恢复的湿地袁其由发起者通过新建尧恢复尧保育尧强化等缓解措施来增加湿地面积袁从而提升湿地生态价值袁并通过相应评估方法将增加的湿地转化为一定的湿地信用并在市场上将其出售给对湿地造成损害的开发者袁最终以实现湿地野零净损失冶的一种生态补偿机制遥美国湿地缓解银行参与主体主要有三个院一是湿地的建设者袁即湿地恢复者袁也是湿地缓解银行的发起者袁其负责保护和恢复湿地的职责遥 湿地缓解银行的发起者是市场的卖方袁负责出售湿地信用袁可以是社会组织机构尧企业或个人遥 二是对湿地造成损害的机构或个人袁其是市场的买方袁需要购买湿地信用来补偿其损害的湿地遥 三是湿地缓解银行制度的监管者袁主要是美国陆军工程兵团和联邦环境保护署袁陆军工程兵团负责审核湿地恢复项目申请袁而联邦环境保护署则负责审核标准制定遥结合美国湿地缓解银行的实践和学术界研究袁总结野湿地银行冶制度具有以下显著特征院渊1冤湿地占补平衡方式的市场化遥 野湿地银行冶制度构建了一个湿地信用的商品交易市场袁恢复的湿地可以转化为商品在市场上销售袁同时对湿地造成损害的机构或个人无需自行补偿湿地袁可以从市场购买湿地信用袁抵消其对湿地所造成的损害遥 这就充分调动了社会参与湿地修复的积极性袁提高湿地修复的效率遥 渊2冤政府的有效监管遥 政府的有效监管是推动野湿地银行冶制度得到良好运行的重要因素遥 政府通过完善法律法规体系袁明确市场交易规则尧交易标准袁使野湿地银行冶市场机制得以良好运行遥 渊3冤价值核算科学化遥 在野湿地银行冶制度实施的过程中袁基于湿地的生态功能以确定合理评估方法袁有效解决湿地生态功能价值转化问题袁推进了湿地指标市场化交易遥 渊4冤管理机制长效化遥 长效管理是湿地银行可持续发展的重要保障遥 以往湿地占补平衡模式常常野重恢复袁轻管护冶袁而野湿地银行冶把湿地恢复后期管护成本也纳入市场交易价格中袁体现了对湿地的永久性保护遥28四尧野湿地银行冶院江西湿地占补平衡制度创新实践探索近年来袁我国各地坚决贯彻落实习近平生态文明思想袁深入践行绿水青山就是金山银山理念袁加大对湿地的保护与修复力度袁湿地保护制度创新取得积极进展遥 江西省作为国家首批生态文明试验区袁为有效解决现行湿地占补平衡机制存在的问题袁进一步完善湿地面积总量管控机制袁首次提出野湿地银行冶制度并开展创新试点袁同时将其纳入江西省野十四五冶规划和 2021 年叶江西省政府工作报告曳遥 应该说袁在该湿地保护领域江西走在全国的前列遥 本文着重总结江西在开展野湿地银行冶制度创新取得经验和面临障碍因素袁以期为我国相关地区或者流域实施野湿地银行冶提供科学依据以及实践指导遥渊一冤实施背景1.江西湿地资源概况野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化1062023 年第 9 期江西湿地面积广阔袁类型多样袁是长江中下游区域湿地资源比较丰富的省份之一遥 根据第三次全国国土调查结果 2020 年度变更数据袁江西省湿地总面积为 1275797.57 公顷袁约占全省国土面积的 7.64%袁包含内陆滩涂尧灌丛沼泽尧沼泽地尧湖泊水面尧河流水面尧水库水面尧坑塘水面和沟渠 8 类渊见表 员冤遥 江西全省湿地资源分布广泛袁但湿地资源分布区域差异较大袁总体呈现野北多南少尧东多西少冶的格局遥2.江西湿地占补平衡实施情况2016 年叶湿地保护修复制度方案曳出台以来袁江西省一方面强化湿地资源监管袁收紧湿地占用政策袁大力压缩湿地占用量曰另一方面强力推行湿地占补平衡机制袁将落实湿地补充地并完成补充地生态修复作为审核湿地占用申请的先决条件袁防止占而不补遥 据江西省林业局统计袁2019 年以来袁江西省林业局共批准工程项目占用省级以上重要湿地 796.4 亩袁同时袁督促指导相关项目建设单位落实并修复湿地补充地 1588.8 亩袁全省湿地面积总量保持稳定遥 虽然江西在开展湿地占补平衡取得明显成效袁但是仍然存在以下制约障碍院一是时间成本较长遥 湿地占补平衡要求用地者在占用湿地前完成补充地筛选尧补偿协议签订尧湿地修复等一系列工作袁该过程往往耗时数月之久袁影响项目开发进度遥二是缺乏市场化交易机制遥对于湿地资源紧缺且难以落实湿地占补平衡要求的地区无法通过市场化方式实现调剂管控目标遥 三是缺乏后续管控和生态产品价值转化目标遥 由于缺乏跟踪指导和政策尧资金激励措施袁湿地完成生态修复后缺乏有效管理以及生态产品价值挖掘袁从而造成湿地资源的浪费遥渊二冤江西野湿地银行冶制度框架2021 年 8 月袁江西省林业局尧江西省发展和改革委尧江西省自然资源厅联合印发叶江西省野湿地银行冶建设试点实施方案曳袁确定万年尧进贤尧都昌尧资溪尧南丰尧上栗尧崇义 7 个县为试点县袁正式启动江西省野湿地银行冶制度创新试点工作遥1.总体目标叶江西省野湿地银行冶建设试点实施方案曳围绕全省湿地总量不减少尧质量不降低总目标袁提出完善湿地总量管控机制尧建立服务机构运行保障机制尧建立湿地占补平衡指标形成机制尧健全湿地生态产品价值实现机制等具体目标遥方案提出到 2025 年底袁全省野湿地银行冶运行机制基本成熟袁参与湿地保护修复成为全社会的新风尚和绿色金融领域新热点袁具有江西特色的湿地保护修复新模式全面形成袁湿地生态产品价值实现机制更加完善遥292.政策体系和组织架构按照全省试点实施方案要求袁江西 7 个试点县都制定了具体实施方案袁明确主要任务和保障机制袁完善组织架构遥如院成立以县政府主要领导为组长尧分管领导为副组长尧相关部门负责人为成员的试点建设领导小组遥 各试点县因地制宜设立湿地资源运营中心袁发挥了试点先行作用遥 湿地资源运营中心主要承担湿地后备资源盘点尧湿地指标申报登记尧湿地资源价值评估和核算尧政策服务咨询等功能遥3.构建交易平台根据湿地资源数据袁确定省尧市尧县三级湿地总量管控目标袁结合各地自然条件和资源禀赋差异袁实行省级定额尧市县动态调整的管理制度遥 开展湿地后备资源普查遥 将试点县域内未被纳入湿地资源运营数据库袁且具备补水条件尧经修复后能够形成稳定的湿地生态系统的土地作为湿地后备资源主动盘点入库袁建立湿地后备资源目录清单遥 建立了全省统一的湿地资源运营信息化管理平台遥 该平台已于 2022 年 5 月建成并上线运行遥结合湿地占补平衡指标交易尧权益流转尧投融资尧保险等数据袁实现湿地资源运营全流程可溯管理遥各试点县也相应建立湿地资源运营中心信息平台袁与省级湿地资源运营信息化管理平台对接袁开展湿地占补平衡表 1江西省各类型湿地面积单位院公顷类型内陆滩涂灌丛沼泽沼泽地湖泊水面河流水面水库水面坑塘水面沟渠面积228186.992.3258.53173726.11257097.77200498.21264386.78151840.86数据来源院叶江西省湿地保护修复野十四五冶规划曳遥107图 1江西野湿地银行冶运作机制示意图湿地资源运营中心试点建设领导小组专家委员会湿地指标供给方价值核算资源盘点湿地资源修复建设者院企业尧个人出售指标社会资本绿色金融申报登记购买指标湿地资源运营中心政策咨询全省湿地运营信息化管理平台在线交易土地价值生态价值建设成本湿地指标需求方对湿地造成损害的开发者产业基金茛茛荨荩茛荩银银指标申报登记与核算尧湿地后备资源盘点和登记等工作袁推动湿地资源运营业务全流程线上办理遥4.创新交易方式考虑野湿地银行冶制度创新处于起步阶段袁湿地后备资源数量和湿地生态修复进程暂时难以满足湿地占补平衡需求袁全省特引入湿地占补平衡指标预售机制袁允许湿地指标先交易后修复袁从而进一步激发市场活力遥江西野湿地银行冶运作机制如图 1 所示院五尧野湿地银行冶制度实施效果评价江西野湿地银行冶制度创新试点实施以来袁通过成立湿地资源运营机构袁以维护和提升湿地生态系统功能为主线袁创新我国湿地生态治理和湿地生态产品价值实现新模式遥渊一冤取得的进展1.推动湿地指标市场交易根据江西省林业局统计袁自 2021 年 8 月试点工作启动以来袁7 个试点县共登记湿地后备资源 429 块袁面积合计 2.1 万亩袁利用社会资本开展湿地生态修复 633 亩袁实现湿地占补平衡指标交易额 3053 万元遥 比如院万年县完成的全省首笔湿地占补平衡指标交易面积 270 亩尧交易金额 1890 万元曰南丰县达成湿地占补指标交易共收储湿地后备资源 17.27 亩袁占补平衡单价 9.5 万元/亩,交易金额 164.065 万元曰进贤县通过湿地资源运营平台交易袁修复湿地面积 110 亩袁实现收益 400 余万元袁取得了生态收益和经济收益野双丰收冶遥2.积极开展绿色金融创新各地积极引导和鼓励银行金融机构围绕野湿地银行冶试点参与开发湿地资源类信贷产品袁创新湿地保护融资的新模式遥 如院中国建设银行为万年县发放湿地修复专项贷款 1.2 亿元尧为南丰县提供用于湿地资源收储和生态修复等贷款额度 1 亿元曰崇义县联系九江银行发放湿地经营权抵押贷款 1000 万元遥 此外袁各地积极探索开发湿地占补平衡指标保险产品袁为湿地指标交易各方提供权益保障遥野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化1082023 年第 9 期3.促进生态产品价值转化为充分保障湿地占指标交易过程中乡镇尧村集体尧农民的权益袁试点县对通过湿地资源运营中心成交的项目袁按项目登记交易金额的 40%标准对湿地后备资源所在地乡镇进行奖补袁并设立基金用于项目后期维护和管理遥 同时袁鼓励湿地产权主体在不改变修复湿地基本特征和生态功能的前提下袁合理利用湿地有序发展农牧渔复合经营尧生态旅游尧自然科普教育等湿地生态环境友好型产业袁进一步提升湿地资源可持续利用遥渊二冤存在的难点1.湿地资源运营机制有待完善一是沟通协作机制有待提升遥野湿地银行冶制度创新是跨部门尧跨行业的综合性工作袁必须由林业局尧自然资源尧发改委以及相关金融机构等多部门共同参与袁但在目前推进过程中袁建设领导小组作用发挥不充分袁部门之间还存在沟通协调不足的问题袁有效的部门协作机制尚未建立遥二是湿地资源运营中心功能建设有待增强遥 当前各试点地区推进进度不一袁有些县已经成立了相应管理机构袁但还有一些县目前暂未成立管理服务机构袁缺乏相应办公场所尧机构管理人员等袁工作进度有待加速遥 三是组织管理能力亟需增强遥 由于创新试点工作刚起步袁运营业务基本还是由各试点县的林业局内设股室负责落实袁但林业局股室的人员数量少袁湿地保护管理技术和人才还比较缺乏袁与推进创新试点目标要求还有差距遥2.湿地资源权责认定亟待理顺一是湿地资源底数还不明确遥由于以第三次全国国土调查为底版的全省湿地数据暂未公布袁湿地最终认定的面积和范围暂未明确遥因此袁各试点县在湿地资源具体数量尧管控目标值上还无法最终确定袁这也对湿地资源收储工作造成困难遥 二是湿地资源确权工作有待完善遥 当前湿地资源产权制度滞后于实践发展的需要袁一些湿地资源还存在权属不清尧产权主体不明确尧所有权边界不清晰等情况袁造成湿地资源交易受益主体不明确袁湿地占补平衡交易后存在地块属性认定模糊的问题遥三是湿地管理权限分散于多部门遥按照法律规定袁林业部门负责湿地开发利用的监督管理尧湿地生态保护修复工作袁但基于历史原因袁很多湿地资源管理权限分散于政府不同部门袁如一些湿地公园属于城管部门或水利部门等袁林业部门并没有直接管理权限袁这不利于后续湿地管护等工作的开展遥3.后备湿地修复模式和修复标准尚未建立试点地区都普遍反映存在后备湿地修复标准不清楚尧不明确的问题遥 一是缺少差异化的修复模式遥 针对河口型尧湖泊型尧沼泽型尧人工水面型等不同类型湿地的修复袁应当采用不同类型的修复模式遥 然而袁目前修复标准不清楚尧不明确袁没有相应的修复模式可供选择遥 二是缺少湿地修复的具体标准遥 湿地修复具体要到什么程度尧生物多样性尧水质要达到什么标准等等袁目前政策文件都没有明确说明袁这导致地方操作不顺畅遥 三是不同部门的修复要求尧标准不统一遥在湿地修复过程中袁存在农业农村部门尧水利部门尧林业部门修复标准不统一袁甚至出现部门间扯皮尧相互制约等情况袁给修复工作带来阻力遥4.湿地资源的价值评价体系空缺一是湿地资源交易定价体系尚未建立遥 目前开展的占补平衡交易主要是以湿地面积作为占补平衡的衡量标准袁具体补偿金额在实践中都是由买卖双方讨价还价方式确定袁科学评估湿地资源价值的定价体系尚未建立遥 二是湿地资源质量等级标准缺失遥 湿地质量或生态功能还缺乏明确的法律解释袁湿地占补平衡补充湿地的质量评定还缺少技术标准与依据袁补充湿地野质量相当冶要求难以有效落实遥三是信息化管理平台功能有待完善遥 由于江西省湿地交易管理平台建设还处于起步阶段袁交易定价机制有待完善遥 目前湿地占补平衡指标还没有完全实现线上交易袁未能实现充分竞价袁交易还无法体现湿地资源的真实价值遥5.社会资本和公众参与程度不足一是社会资本进入渠道还不畅遥目前各地野湿地银行冶制度建设大多是政府主导袁社会化资本参与还比较缺乏遥社会资本希望能够有更明确的参与政策制度规范袁如投资比例的边界尧资本进入和退出的流程尧占补平衡收入和修复补偿金如何分配等袁这些目前还缺乏可操作的制度措施遥 二是公众认知程度不高遥 许多农户还109野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化未完全了解野湿地银行冶运营机制到底是怎样的一种制度模式袁对湿地资源流转尧交易等问题并不十分清楚袁参与积极性还不高袁政府尧集体尧农户共同参与的共建共享运营模式还有待逐步完善遥六尧野湿地银行冶制度创新的政策启示及优化路径渊一冤政策启示1.推动湿地生态治理市场化江西野湿地银行冶制度创新通过将湿地占补平衡指标所有权与湿地资源权益脱钩袁充分释放湿地生态资产的多重经济效益袁提高湿地资源所有者尧使用者参与湿地生态建设的积极性袁为湿地生态修复市场化运作提供了政策保障和内生动力袁进而更好地促进湿地修复由被动转主动袁由政府主导转为市场共同参与袁最终实现保护湿地面积的目标遥2.实现湿地占补平衡高效化随着经济社会的高速发展袁工程建设占用湿地的需求越来越大袁湿地占用行政许可办件量也越来越多遥野湿地银行冶制度创新从根本上改变过去由用地单位自主开展湿地建设和修复的湿地占补平衡模式袁有效节省项目建设前期工作的时间尧人力和技术投入遥3.促进湿地生态产品价值实现江西野湿地银行冶通过政策引导和扶持袁原本较为分散的湿地资源权益更加容易聚集形成规模效应袁对发展生态种植尧生态养殖尧生态旅游等具有积极推动作用遥 各地湿地资源运营中心可以为湿地生态产业发展提供技术支持袁为湿地品牌宣传提供多样化的平台袁有助于形成兼具湿地特色和较强盈利能力的现代化生态产业模式袁促进湿地生态产品价值实现遥渊二冤优化路径1.完善政策法规体系一是落实湿地确权登记遥 应以国土三调数据为底板逐步开展湿地资源的产权登记尧确权尧发证等工作袁建立和完善湿地权属优化调整机制遥 建立湿地资源资本账户体系袁完善湿地确权技术规范袁实行湿地权属单独登记制度袁颁发湿地权证遥 二是制定和完善湿地占补平衡等相关法律法规袁对相关管理部门和实践创新予以明确具体指导意见袁完善湿地保护修复尧湿地指标交易等制度规范袁积极推动制定野湿地银行冶实施意见袁指导各地有序规范开展野湿地银行冶相关工作遥2.优化管理协调机制一是强化湿地保护综合协调小组的组织协调功能袁建立常态化的联席会议制度袁构建政府主导尧林业综合协调尧分部门实施的管理机制袁及时对野湿地银行冶制度实施过程中的困难和问题进行研究和协调袁以加快推动试点工作遥 二是加快各试点地区创新试点袁并要求作为一把手工程列入政府重要议事日程来抓袁组织架构上建议成立以地方政府主要领导为组长尧分管领导为副组长袁相关部门负责人为成员的野湿地银行冶制度建设领导小组遥 同时推进各试点地区组织机构进度袁尽快落实管理服务机构和配备专业工作人员袁确保实施方案早日落地见效遥3.提升机构信息化管理水平一是建立湿地监测和评价数据库遥 完善湿地资源多部门协同动态监测体系袁及时掌握湿地空间位置尧范围界线尧面积尧生态状况等动态变化情况袁定期提供动态监测数据与监测报告袁实现数据共享袁建立湿地资源共享数据平台遥 二是完善信息化管理平台服务功能遥 建立和完善湿地交易资源动态发布与管控机制袁及时向全社会发布湿地交易动态信息与后备湿地资源供求指标变化遥 借助现代技术手段袁丰富平台服务应用袁最终建立起功能完善尧切合实际需求的湿地资源运营信息化管理平台遥4.规范湿地修复及质量评价标准一是鼓励开展湿地生态关键技术研究遥 加强国内外湿地修复研究交流合作袁鼓励有相关技术储备的高1102023 年第 9 期校和科研院所参与湿地生态修复标准尧湿地占补平衡指标核算标准及其他技术规范的研究制定袁为完善野湿地银行冶制度体系提供科学保障遥 二是建立健全反映不同区域生态特征的湿地修复参照系统遥 推进不同生态地理区尧不同湿地类型的湿地恢复综合技术体系及湿地恢复示范工程建设袁为湿地生态功能修复提供参照标准和依据遥 同时袁把小微湿地修复治理作为重点袁构建小微湿地修复标准创新机制遥 三是规范湿地生态修复实施程序遥 湿地修复方案和修复成效应由专家委员会认定袁湿地质量和修复成效应经第三方评估袁并接受公众监督袁相关情况应依法向社会公开遥5.构建湿地资源价值评估和考核体系一是探索湿地资源价值核算评估遥 建议根据不同湿地环境的目标物种尧群落和生态系统以及湿地经济尧湿地文化等因素袁探索制定统一的湿地资源价值评估体系袁同时依据湿地生物多样性尧净化提升环境能力尧地理位置尧湿地水质尧吸附二氧化碳能力尧修复难度等维度对湿地资源修复价值等级按照高尧中尧低等予以区分袁而不是简单以湿地面积大小作为占补平衡唯一的评判标准遥 完善湿地生态量化及湿地信用评估技术遥 二是开展湿地运营管理创新考核评估遥 建议每年对试点地区进行评估验收袁建立完善以湿地占补平衡指标登记数量和交易数量尧湿地后备资源登记数量以及湿地修复效果尧公众满意度结果等为主要指标的综合考核评价指标体系袁及时总结各试点县存在的问题和不足袁同时尽快将成熟的经验上升为制度遥6.引导社会力量积极参与一是鼓励社会资本参与湿地资源收储和生态修复遥 将鼓励和支持社会资本参与湿地收储和生态修复纳入湿地资源运营机制创新实施方案袁明确制度流程袁畅通社会资本参与和获益渠道袁允许社会资本通过投资补助尧运营补贴尧资金注入等方式参与湿地资源收储和生态修复并获得合理回报遥 二是鼓励金融机构开展绿色金融创新遥 创新湿地生态资产融资授信方式袁鼓励金融机构开展湿地资源抵质押融资创新袁探索野湿地资产权益抵押+项目贷冶模式袁发展湿地基金尧湿地信贷尧湿地保险等金融创新产品遥 支持各试点地区发行湿地修复专项债券遥 三是鼓励村集体尧农户等社会大众积极参与遥 完善激励机制袁对于新建湿地并参与湿地占补平衡指标交易给予参与主体补助遥 加大宣传力度袁采取多种形式全方位宣传野湿地银行冶对生态文明建设的重要性袁形成社会公众支持创新试点的良好氛围遥7.创新生态产品价值实现新模式一是把野湿地银行冶制度创新与乡村振兴战略进行结合遥 大力发展湿地生态富民产业袁合理利用湿地生态资源袁发展特色养殖尧生态农业等生态产业发展袁建立可持续发展的绿色尧生态尧循环湿地农业体系袁实现湿地生态尧湿地生产尧湿地生活相融合遥 二是把野湿地银行冶制度创新与野双碳冶战略结合遥 一方面袁通过创新湿地生态保护修复模式袁增强湿地固碳潜力曰另一方面袁利用各地区湿地碳汇禀赋袁支持湿地产权主体开发湿地碳汇产品袁鼓励地方尧企业等在湿地项目开发和交易等方面先试先行袁积累经验袁提供试点示范遥 三是把野湿地银行冶制度创新与打造湿地文化旅游品牌相结合遥 加强湿地文化的挖掘与宣传袁讲好各地湿地故事遥 以野湿地银行冶制度创新为抓手袁利用好区域特色的山水尧湖尧河流等湿地资源和历史文化等人文资源袁将湿地保护修复与湿地生态文化旅游资源开发有效结合起来袁打造湿地生态文化品牌遥参考文献院1习近平.建设人与自然和谐共生的现代化 推进湿地保护事业高质量发展EB/OL.http:/ K C.Wetland and Stream Rapid Assessments:Florida Uniform Mitigation Assessment MethodM.Washington DC:AcademicPress,2018.3渊美冤Mitsch W J,Gosselink J G,著.吕铭志,译.湿地渊原书第五版冤M.北京院科学出版社,2022.4Fernandez L,Karp L.Restoring Wetlands Through Wetlands Mitigation BanksJ.Environmental&Resource Economics,1998,12(3):323-344.5Levrel H,Scemama P,AC Vaissi侉re.Should We Be Wary of Mitigation Banking?Evidence Regarding the Risks Associated111野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化with this Wetland Offset Arrangement in FloridaJ.Ecological Economics,2017,135(5):136-149.6Stein E D,Tabatabai F,Ambrose R F.PROFILE:Wetland Mitigation Banking:A Framework for Crediting and DebitingJ.Environmental Management,2000,26(3):233-250.7Bendor T,Brozovic N,Pallathucheril V G.The Social Impacts of Wetland Mitigation Policies in the United StatesJ.Journal ofPlanning