高质量发展背景下上海市节约集约建设用地标准研究.pdf

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2023.02.006高质量发展背景下上海市节约集约建设用地标准研究聂 琛1,2，范 华1,2（1上海市地质调查研究院，上海200072；2上海市国土资源调查研究院，上海200072）摘 要：为落实“上海 2035”总规提出的建设卓越的全球城市目标，需要在坚持“五量调控”策略基础上，持续完善节约集约用地标准，推进土地资源高质量利用。本文系统梳理了目前用地标准存在的与新技术工艺适配性不够、对项目节约集约用地约束性不强、对新增项目类型覆盖面不全以及更新不及时等问题，结合各类设施“十四五”规划和典型案例，以目标、问题和需求为导向，从土地利用方式、设施控制方式、设施控制值等方面提出标准修订和使用的相关建议，以便更好地服务上海高质量发展和高品质生活的城乡建设要求。关键词：土地资源；节约集约利用；用地标准；城乡建设；高质量发展中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2023)02-0036-04节约集约利用土地是落实节约资源基本国策的重要组成部分，“严格执行各行各业建设项目用地标准”作为节约集约用地的七项任务之一，正是从强化用地约束，提高用地效率上提出的明确要求。2007 年原上海市建设和交通委员会、上海市房屋土地资源管理局会同相关委办局发布实施的 上海市基础设施用地指标（试行）（沪建交联2007548 号），及 2008 年上海市发展和改革委员会、上海市房屋土地资源管理局会同相关委办局发布实施的上海市社会事业用地指南（试行）（沪房地资综2008394 号）（两个文件后文统一称为“原标准”），作为上海市城乡规划编制、项目用地审批的重要依据。近年来，上海市提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的基本策略，要求按照紧凑高效、符合卓越全球城市用地特点的目标，优化调整各类设施用地标准。本文在系统梳理原标准存在的土地混合和建筑复合利用引导不足、缺乏具体分类指导等问题的基础上，结合社会经济和城市建设发展的新形势、新要求，提出新标准修订的一些思考和建议。1 节约集约建设用地的内涵及其发展现状1.1 节约集约建设用地内涵自然资源部 2019 年修正发布的节约集约利用土地规定中明确提出“节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动”。节约集约建设用地具体指通过采用先进的技术或工艺，在满足工程建设需求和设计规范要求的前提下，通过优化项目方案设计得到的相对节约集约的设施用地。1.2 节约集约建设用地标准发展现状土地节约集约利用水平的提高离不开标准的规范和引导。节约集约用地标准有助于进一步规范土地利用行为，要求所有土地利用者和土地管理者必须执行标准规定的相关约束性条款，从而督促土地利用者和地方政府重视土地节约集约利用。“严格执行各行各业建设项目用地标准”作为节约集约用地七项任务之一，不仅是减少土地资源占用、优化用地结构、提高土地资源承载和利用效率的重要技术支撑，也是转变土地利用方式和经济发展方式的“加速器”。国家先后发布实施了限制用地项目目录禁止用地项目目录工业项目建设用地控制指标，公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油天然气、光伏发电站工程项目建设用地等用地指标，是建设项目可行性研究、收稿日期：2023-03-04修回日期：2023-05-10作者简介：聂琛，1981 年生，女，本科，工程师，主要从事土地绩效评价和用地标准研究。电子邮箱：基金项目：上海市建委标准规范编制项目上海国土资源 Shanghai Land&Resources36 2023Vol.44.2 初步设计、土地审批、土地供应、土地利用评价考核、供后监管和竣工验收等环节的重要政策依据和技术规范。各地应依据本地区资源条件、项目类型及建设要求，制定适合地方的用地标准。对于所有建设项目，有用地标准的，按标准审核；无标准和超标准的项目，实施节地评价。江苏省、山东省、天津市、北京市、江西省、宁夏回族自治区等多个省、市（区）发布实施了节约集约用地标准。2 新形势下原标准存在的不足原标准是上海市城乡规划编制、项目用地审批的重要依据，因发布时间较早，存在部分设施按照行业部门专项规划、建设和管理的现象，未充分考虑各类设施的紧凑布局、综合设置、开放共享，对土地混合和建筑复合利用引导不足，缺乏具体分类指导，难以与新形势和新要求相匹配。通过梳理分析，主要有以下几方面不足。2.1 新技术工艺涌现，原标准与新技术工艺适配性不够原标准部分专题涉及的行业设计规范已更新，或工艺流程已更新，设施指标难以满足项目实际需求。如环卫工程中湿垃圾处理设施，早期主要采用堆肥处理工艺，近年来采用了更为节地的厌氧处理工艺，原堆肥处理厂的用地标准难以满足项目建设的需求。又如 220kV 变电站，采用的设备进行了迭代，更趋于小型化，建筑物尺寸缩小，用地可优化调整。2.2 指标控制值单一，对项目节约集约用地约束力有限原标准指标控制值相对单一，主要以控制总用地面积或设施用地指标为主，对土地资源节约集约利用方面约束力有限。如综合医院用地，主要按照床均用地指标来测算综合医院用地规模，部分设置于郊区的综合医院按照床位数可满足用地指标的相关规定。但调研发现，部分综合医院项目设置了大量地面停车位，实际容积率仅为 0.6 左右，与本市土地高质量利用的要求存在差距。原标准主要以独立用地为主，对综合设置类项目缺少引导，也未覆盖综合设置的设施用地指标测算的依据或规则。在上海市土地资源“紧约束”背景下，土地立体综合利用已成为一种发展趋势，需要根据项目功能情况，探索引导部分设施综合设置，提高土地利用率。2.3 标准覆盖面不全，难以满足新增项目类型审批需求原标准覆盖面不全，难以满足以需求为导向的项目审批需求。结合建设项目用地预审情况，发现体育中心、博物馆、美术馆、疾病预防控制中心、清管站、地面沉降监测站、建筑垃圾处理设施、湿垃圾厌氧处理设施、公交停保场、轨道交通换乘车站、市域铁路、BRT 快速公交车站、有轨电车等多类项目无用地标准未覆盖，给项目审批带来不便。如新型冠状病毒肆虐期间，上海市发热门诊和疫病预防控制中心空间紧张，很多无法满足闭环管理的要求，需要按照“立体综合、平战结合”原则完善相关用地标准。2.4 标准更新不及时，难以满足安全、环保管理新要求原标准根据老的管理要求形成了设置控制值，进一步精细化管理后，难以适应现阶段的消防安全、环保的需求。如排水工程中类污水泵站，设计规模为 1 万 5 万 m3/d，消防通道设计尺寸和城市管理退界要求提高后，原设施用地面积难以满足要求，导致在项目审批时，95%的类泵站超过用地标准规定的上限值，亟须修订完善。3 标准修订的思考建议3.1 坚持目标导向，严格落实国土空间规划、审批制度改革和土地节约集约利用要求（1）贯彻落实国土空间规划和土地高质量利用要求“上海 2035”总规围绕建设卓越的全球城市总目标，提出了“底线约束、弹性适应、内涵发展”发展模式，对标国际最高标准、最高水平，要求建设“十五分钟”社区生活圈、提高土地利用绩效、鼓励建设用地功能复合优化等，对空间组织、功能配套和用地方式提出了新的方向。同时，上海市土地资源高质量利用政策中也提出“建立实施紧凑型高效型用地标准”列为提高土地资源经济密度的主要任务之一，要求构建覆盖城乡区域、各行业建设项目的节约集约用地标准体系，强化用地标准的实施，发挥用地标准在规划编制、用地许可和土地利用绩效评价等管理中的指导作用。因此，亟须在梳理分析国家及上海市相关用地标准的基础上，研究完善形成适用于超大城市紧凑高效利用的地方性用地标准。（2）服务“放管服”审批制度改革用地标准是项目建设阶段核定用地规模合理性的主要依据，按照上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案（沪府规201814 号）要求，用地规模核定前置到选址意见书阶段，贯穿专项规划、控制性详细规划编制、建设项目用地审批、批后用地绩效监管的全过程。因此用地标准需要围绕优化营商环境，按照行政审批改革和流程优化再造要求，切实满足规划编制、项目用地审批、用地绩效评估等全过程、精细化管理需要，促进行政审批流程优化和管理效率提升。上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 37（3）推进土地节约集约利用效率提升节约集约用地是我国一项基本国策，因此用地标准制定需贯彻落实节约集约与高质量利用要求，坚持“从严、适宜”原则，鼓励多类设施建设用地紧凑高效利用，并通过整体开发、集中设置和复合利用，提高城市空间组织的合理性和利用效率。近年来，新产业新业态融合发展、城市地上地下空间立体开发等土地复合利用趋势明显，对原有按照单一用途设施研究编制用地标准的技术路径带来新的突破，需按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，研究制定有助于各类设施集中布置、用途兼容、立体开发的用地指引，明确可兼容的设施类型、兼容方式以及用地规模，持续推进土地节约集约利用效率提升。3.2 坚持问题导向，增强用地标准的科学性、合理性、实用性和可操作性（1）开展现状评估和趋势预测，提高用地标准科学性和合理性分析上海市现状设施的建设情况，重点关注用地规模、设施类型、复合利用等方面，评估现行标准的适用性，初步判断设施控制方式的可行性和设施控制值的合理性。结合“上海 2035”总规、“十四五”行业规划及国土资源利用的发展需求，分析各类设施发展趋势，重点关注用地需求与用地导向，初步判断保留、增补、删除的设施专题类型，以及新型设施的用地需求。（2）总结借鉴国内外实践经验，提高用地标准实用性和可操作性梳理总结国内外在标准体系建设及具体设施用地标准设置方面的先进做法，结合管理实际提出适合本市的用地标准。如新加坡明确了“区-新镇-邻里中心”各级设施的服务范围，设施布局均等化。如镇一级公共设施配置内容包括医院、图书馆、体育中心、商业中心等设施，占地规模一般在10 hm2左右，作为一个相对平衡的独立功能区；在镇一级基础上，划分若干邻里单元，设置邻里中心，集中设置社区菜市场、社区商店、理发店、餐饮场所、诊所等设施，用地规模一般在 1 hm2左右，而文化活动室、体育活动场地分散设置，方便居民随时使用。如香港在推进社会公共服务设施建设中，在规划建设时，充分考虑到资源的共享和充分利用，积极推行“混合配对”的理念以促进公共服务设施的共享。以教育设施为例，在规划时，政府在可行范围内可配对或集中设置小学和中学，并明确设施所需的用地或楼面面积，可操作性更强。香港提出小学设施“就 30 间课室的学校而言，为每间学校预留的土地面积最少为 6200 m2，可接受的阔度最少为 65 m”。近期自然资源部对全国范围内现有的节地技术与模式进行了提炼和总结，从不同层面进行分类，积极推广城市立体空间开发节地模式，引导铁路、公路、水利等基础设施建设项目采取节地技术，鼓励产业用地多功能复合利用，并按照节地技术和节地模式的应用领域，发布实施了一系列节地技术和节地模式的案例目录。3.3 坚持需求导向，结合标准修订推动用地方式、管控要素、管控指标转变（1）用地方式由独立用地向综合设置引导建议根据具体设施类型、特征和实际建设管理需求，采取不同的供地管控措施。一是独立用地。对于安全、环保要求高或建筑体量较大的设施，“应独立用地”。如燃气工程用地综合医院、专科医院、高校等设施均应独立用地。鼓励与安全相关，或环保要求较高，或有一定建筑体量的设施，“宜独立用地”。如中小学、体育设施、养老院、净水厂、污水处理厂等。二是综合设置。部分功能相近的设施，或部分功能可兼容其他功能的设施，建议尽量综合设置或充分利用地下空间设置，鼓励引导地上地下空间整体开发。如急救中心，经统计分析，上海市现有 166 处急救中心，123 处分别与社区卫生服务中心、综合医院综合设置，43 处独立设置，近年来新增的项目以与社区卫生服务中心综合设置为主。因此，在用地标准中提出急救中心在条件允许的情况下，鼓励与社区卫生服务中心、综合医院综合设置。同时引导城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，鼓励“轨道+物业”一体化综合开发节地模式，带动沿轨道线区域的城市有机更新、产业聚集和城市品质提升。（2）管控要素由单一控制向多元控制转变管控要素按照区域、设施类型（如班级数量、处理规模、设计流量）或使用土地类型（新增、存量），采用单一或“双重”或多重控制方式，设置差异化控制值。由单一的用地面积控制向用地面积、“用地面积+容积率”、“用地面积+建筑面积+容积率”或“单项指标+总规模”等多种控制方式转变。如北京市基础教育用地控制方式采用“生均指标+容积率”双重指标，控制值采用“区域差异化+使用土地性质”分类设置，确保更节约集约用地。又如，公共图书馆可采用“总用地面积+容积率”双重管控方式。（3）管控指标由刚性控制向刚柔并济转变考虑到设施项目具体用地受设施功能阶段性变化、项目地块地形情况、技术工艺调整等影响，需要给予适当的弹性空间，允许控制指标在一定范围内调整。结合项目情况，可探索采取“基本指标+调整指标”的方式，赋予指标“调高、调低”空间。一方面针对服务能级提上海国土资源 Shanghai Land&Resources38 2023Vol.44.2 升或职能(功能)拓展，允许适当调高用地规模，一般不超过 20%。如消防救援站，适当考虑了拓展的救援功能在车辆配置、装备停放等方面的需求，增加了用地面积。另一方面针对工艺升级或设备改进，项目用地更节地了，可在满足设施功能布局的前提下适当调低设施控制指标。如 220 kV 全户内变电站，近年来随着设备的小型化发展，设备尺寸进一步优化，用地空间进一步缩小，结合典型案例验证可将原标准中的控制值缩减至原值 80%左右。4 标准使用的思考建议4.1 建立定期滚动修编机制结合用地预审工作定期梳理审批系统中项目类型和频率，对于长年未开展审批的设施类型，可以考虑剔除标准；针对高频审批设施项目，建议适时开展该类设施项目节地论证报告梳理，总结节地经验做法、提炼节地模式技术，分析其用地趋势，及时提出标准修订建议。对于申请用地频率较高的新增设施，可将其作为增补专题类型，加强相关案例梳理和研究，及时填补该类设施用地标准空白。4.2 加强标准使用培训与监管加强用地标准在市区两级自然资源管理部门的培训工作，全面贯彻落实节约集约用地要求，将用地标准落实到规划编制、规划选址、用地审批的各个环节，形成“一套标准，一把尺子，统一口径”的管理意识。同时，加强标准实施后的监管工作，坚决落实“批前、批中、批后”标准统一。4.3 建立部门协同管理机制推进土地资源高质量利用，不仅仅是自然资源部门的职责，也需要行业主管部门的支持。建议行业主管部门积极推进技术和工艺创新、探索激励性措施等,引导各类设施节约集约利用，并将设施项目用地问题和需求及时反馈至自然资源部门，多方协同共同做好项目用地保障工作。参考文献(References)1 庄少勤.“新常态”下的上海土地节约集约利用 J.上海国土资源,2015,36(3):1-8.ZHUANG S Q.Conservative and intensive land use in Shanghai under the“New Normal”J.Shanghai Land&Resources,2015,36(3):1-8.2 杨红,谭翠萍,张正峰.建设项目节约集约用地机理探究 J.中国土地,2018(10):29-31.YANG H,TAN C P,ZHANG Z F.Probe into the mechanism of economical and intensive land use in construction projectsJ.China Land,2018(10):29-31.3 许佳,何洪波.上海公交枢纽场站用地标准评估及修订建议 J.上海城市规划,2020(6):130-135.XU J,HE H B.Evaluation and amendment suggestion on land use standard for bus terminals and depotsJ.Shanghai Urban Planning Review,2020(6):130-135.4 陈 基 伟.国 内 外 土 地 使 用 标 准 体 系 借 鉴 J.科 学 发 展,2014(5):47-53.CHEN J W.Reference of domestic and international standards for land useJ.Scientific Development,2014(5):47-53.5 聂琛.高等院校建设用地定额标准研究 J.上海国土资源,2014,35(1):46-50.NIE C.The quota standard for construction land for colleges and universitiesJ.Shanghai Land&Resources,2014,35(1):46-50.6 吴沅箐.基于“五量用地法”的建设用地管控评估方法研究 J.上海国土资源,2017,38(1):21-24.WU Y Q.Evaluation construction land management and control based on the“land use five-quantity guidelines”J.Shanghai Land&Resources,2017,38(1):21-24.7 侯华丽,谭文兵,柳晓娟.我国节地技术与模式的类型、挑战及发展路径 J.中国土地,2022(6):13-16.HOU H L,TAN W B,LIU X J.Types,challenges and development paths of land-saving technologies and models in ChinaJ.China Land,2022(6):13-16.Research on the standard of economical and intensive construction land in Shanghai under the background of high-quality developmentNIE Chen1,2,FAN Hua1,2 (1.Shanghai Institute of Geological Survey,Shanghai 200072,China;2.Shanghai Institute of Land and Resources Survey,Shanghai 200072,China)Abstract:The“Shanghai 2035”master plan calls for building an outstanding global city,focusing on high-quality land use based on adhering to the basic strategy of“five-measure regulation and control”of land use.By sorting the current facilities in Shanghai,it was found that the original land use standard has some problems,such as incomplete coverage and a single control value,which need to be revised and perfected.At present,based on the situation of the 14th Five-Year Plan of facilities and the analysis of typical cases,the characteristics of project land use are summarized with respect to goal orientation,problem orientation,and demand orientation.Suggestions are put forward in terms of land use mode,facility control mode,and facility control value to better serve the requirements of high-quality development and high-quality life construction in Shanghai.Key words:land resources;economical and intensive use;standard for land use;urban and rural development;high-quality development上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 39