对河湖生态流量保障全过程管理的思考与展望.pdf

深度分析尚钊仪，李敏，李博韬，等：对河湖生态流量保障全过程管理的思考与展望J水利发展研究，2 0 2 3，2 3（6）：11-16.SHANG Zhaoyi,LI Min,LI Botao,et al.Thoughts and prospects on the whole process management of ecological flow guarantee inrivers and lakesJ.Water Resources Development Research,2023,23(6):11-16.对河湖生态流量保障全过程管理的思考与展望尚钊仪，李敏，李博韬，周宏伟（太湖流域管理局水利发展研究中心，上海2 0 0 2 41）摘要：保障河湖生态流量是复苏河湖生态环境、建设造福人民幸福河的重要内容和举措。文章在总结分析我国河湖生态流量管理探索、发展、规范三个发展阶段和现状情况的基础上，剖析了河湖生态流量保障全过程管理中方案制定、实施管理、考核复核三个关键环节中的重点工作内容，并结合统计和实例分析，从保障目标体系、预警阅值设置、达标考核方法三个方面探讨了全过程管理中的关键技术问题，提出了深化生态需水方法研究、持续完善保障方案措施、强化落实过程管理理念、提升智慧管理监督水平等对策措施，为进一步深化河湖生态流量保障管理提供参考，助力高质量发展。关键词：生态流量；全过程管理；预警；调度；考核doi:10.13928/ki.wrdr.2023.06.003中图分类号：TV213.4；X143Thoughts and prospects on the whole process management of ecological flow(Water Development and Reasearch Center of Taihu Basin Authority,Shanghai 200241,China)Abstract:Ensuring ecological flow of rivers and lakes is an important content and measure of river and lake ecological envi-ronment recovery.This article summarizes three development stages and present status of ecological flow management,andanalyzes three key tasks from whole process management aspect,including scheme formulation,implementation manage-ment as well as evaluation and validation.Based on statistical and case study,the article discusses key technological issuesin the whole process management from three aspect,guaranteeing target system,setting early warning threshold,and meth-ods for achieving the evaluation.Furthermore,this paper proposes measures such as deepening the research on ecologicalwater demand methods,continuously improving guarantee schemes,strengthening the implementation of process manage-ment concepts,and improving the level of smart management and supervision,providing references for further deepeningthe management of ecological flow guarantee in rivers and lakes,and promoting high-quality development.Keywords:ecological flow;whole process management;warning;regulation;evaluation收稿日期：2 0 2 3-0 3-16作者简介：尚钊仪（198 8 一），女，博士研究生，高级工程师。开放科学（资源服务）标识码（OSID）：文献标识码：B文章编号：16 7 1-140 8(2 0 2 3)0 6-0 0 11-0 6guarantee in rivers and lakesSHANG Zhaoyi,LI Min,LI Botao,ZHOU Hongwei11水利发展研究 第 2 3 卷 2 0 2 3 年第 6 期0引言保障河湖生态流量是复苏河湖生态功能的基础，随着经济的快速发展，水资源开发利用程度不断提高，人类对水生态系统的干扰不断增加，导致了一系列生态问题。国外自2 0 世纪40 年代起就开始注意到河湖生态需水问题，相继研究提出了多种生态需水计算方法。2 0 世纪7 0 一8 0 年代左右，我国开始在西北干旱地区建设中关注到了河流生态需水问题，9 0 年代国家“九五”科技攻关项目对西北地区内陆河流生态基流进行了系统研究，水利部针对黄河断流和水环境问题提出在水资源配置研究中应当考虑生态环境用水，2 1世纪初“中国分区域生态用水标准研究”建立了全国层面的生态需水理论，原环境部对水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价进行了技术规范-2 。2 0 10 年之后，水行政主管部门履行江河湖泊代言人职责，持续推进河湖生态流量保障管理，逐渐从见名录、见方案向见制度、见成效提升跃迁。但河湖生态流量保障管理是一项探索性工作，由于我国不同地区自然赋、经济社会、保护需求差异较大、问题复杂，在管理实践中可能出现顶层设计中难以统筹考虑的情况。本文分析了河湖生态流量保障管理的发展过程及现状，从全过程管理的角度探讨了管理工作中的关键环节和主要技术问题，并提出对策建议，为进一步推进河湖生态流量保障管理提供思路和借鉴。究建立江河湖泊尘态水量保障机制水污染防治行动计划：维持河湖基本生态川水需求，重点保障枯水期生态基流水资源保护规划编制规程(SL613-2013)行河湖生态环境需水计算规范（SLZ7132014)河湖生态修复与保护规划编制导则（SL7092015)1河湖生态流量保障管理的发展过程及现状水行政主管部门河湖生态流量保障管理经历探索、发展、规范三个阶段（见图1）。探索阶段为2 0 10 一2 0 15年期间，水利部连续发布 SL 6132013、SL Z 7 13 2 0 14、SL 7 0 9 2015等行业标准，指导水利工程建设、规划编制、河湖生态修复治理工程的设计，但尚未将河湖生态需水提升到行政管理层面。发展阶段为2 0 15一2 0 18 年，中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见要求“保护和修复自然生态系统，研究建立江河湖泊生态水量保障机制”，党的十九大报告重要改革举措工作分工要求水利部牵头制定重要江河湖泊生态水量保障方案，机构改革新“三定”方案明确水利部履行“指导河湖水生态保护与修复、河湖生态流量水量管理”的职责，在此背景下，水利部组织水规总院、各流域机构开展了重要河湖生态流量水量调查评估，为全面铺开河湖生态流量管控奠定基础。规范阶段为2 0 19 年至今，水利部履行“三定”职责，深入推进生态流量管控工作，从统一思想、统一方法、明确分工、强化考核等方面对管理工作进行全面部署，先后发布关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见关于复苏河湖生态环境的指导意见强化各级水行政主管部门生态流量管理意识，印发2 0 19 年重点河湖生态流量（水量）保障实施方案编制及实施有关技术要求的通知、关于做好河湖生态流虽确定和保障工作的指导意见统一（水资管2 0 2 0 6 7 号)认识关于复苏河湖生态环境的指导意见（水资管2 0 2 1393号）关印发2 0 19年重点河湖生态流量（水量）保障实施方案编制及实施有关技术要求的通知（水总研二方法2019328号)关于加快推进生态文明建设的意见：研指导河湖生态环境需水计算规范（SLT7122021）河湖牛态系统保护与修复工程技术导则（SLT8002020)关于印发全国重点河湖生态流量确定工作方案的通细化知（办资管【2 0 2 0】151号）党的十九大报告重要改革举措实施规划分工关于印发2 0 19年重点河湖生态流虽（水量）研究及明（2 0 18 2 0 2 2 年）：水利部牵头制定重要江河湖泊生态水量保障方案水利部2 0 18 年“一定”方案：指导河湖水生态保护与修复、河湖生态流量水量管理以及河湖水系连通工作。水利部部署开展全国重要河湖生态流虽保障方案编制工作保障工作方案的通知（办资管2 0 19】3 4号）及2020年、2 0 2 1年、2 0 2 2 年工作方案文件严格关丁开展2 0 19年度实行最严格水资源管理制度考核考核工作的通知（水资管函2 0 19 93 号）及2 0 2 0 年、2 0 2 1年考核文探阶段20102015年12发展阶段20152018年图1河湖生态流量管理发展阶段规范阶段2018年至个置、达标考核方法等方面仍深度分析SLT 8002020、SL T 7 12 2 0 2 1、T/C H ES 8 9 态，并根据河湖特征和资料情况明确考核断面和配2022等标准明确技术要求，印发全国重点河湖生合管理断面，确定保障目标类型（如生态基流）并态流量确定工作方案且自2 0 19 年起每年印发年采用适宜方法计算确定目标值；其次要明确管理分度工作方案明确任务分工，将生态流量纳人最严格工，提出影响断面生态流量目标的水工程名录和调水资源管理制度考核，引领河湖生态流量管理工作度措施，确定监测断面、指标、频次，并根据监测逐步进入规范化阶段。情况设定适宜的预警阈值和响应措施；最后要明确截至2 0 2 2 年底，我国已建立生态流量保障管管理责任，确定保障、调度、监测、监督、考核等理四级体系（见图2）：在国家层面，水利部已四各职能责任主体，提出健全机制、规范程序、强化批次确定了17 1条跨省河湖2 8 6 个断面的保障目研究、落实经费等保障措施3 标，由流域机构印发保障实施方案；在省级层面，实施管理是保障生态流量目标达标和生态效益各省级水利部门已制定印发415条重点河湖生态流发挥的核心，重点内容为“三常规两应急”：在日量保障目标和实施方案；在市级层面，部分地级行常管理方面，应根据流量是否达标进行逐日预警，政区如嘉兴市、遵义市、汕尾市、衡阳市等制定批判断是否启动预警响应；根据上月达标情况及下月复了市级河湖保障目标；在县级层面，四川省已对水雨情预测逐月进行会商，适时调整调度管理策县级重点河湖生态流量保障工作进行了全面部署，略；根据整编水文数据逐年评估，总结上年度管理向2 1个市（州）下达7 1条河流生态流量目标确定经验和问题，不断完善日常管理。在应急管理方工作任务。各级责任主体根据既定职责和方案要求面，在预警发布后保障责任主体应组织落实预警响持续推进保障工作。应措施，监督责任主体应视情况开展随机监督检查。考核复核是河湖生态流量保障闭环管理中的重2河湖生态流量保障全过程管理关键环节要环节，重点工作为达标考核、方案复核：通过达分析标考核，提高保障责任主体的责任意识，发现管理综合已有技术规范和管理要求，结合目前各级河问题漏洞，保障措施落实到位；通过方案复核，辨湖生态流量保障实施方案和具体管理工作实践，河湖识实践管理与理论层面的差异，不断修订完善形成生态流量保障全过程管理的关键环节主要包括方案制科学、合理、可操作的保障方案，提高管理效率和定、实施管理、考核复核三个方面（见图3）。生态保障效果。方案制定是实施河湖生态流量保障管理的重要3河湖生态流量保障全过程管理主要技术基础和根本依据，重点内容为“三明八定”：首先问题探析要明确管理目标，综合河湖功能定位、保护要求、干扰情况等因素确定河湖保护对象及其要维护的状图2 我国河湖生态流量管控层级体系经过多年探索实践，河湖生态流量保障已逐步形成全过程管理体系，但在四川部署开展县级重点河湖生态流量保障目标体系、预警阈值设县级层面日标确定和保障工作嘉兴市、遵义市、汕尾市、衡阳市等地市批复市级重点河湖生态流量市级层面(水位）保障日标各省批复415条重点河湖省级层面生态流（水位）保障目标截牟2 0 2 2 年水利部四批次印发17 1条国家层面跨省重点河湖2 8 6 个控制断生态流量（水位）保障H标有待进一步优化完善。3.1保障目标体系有待丰富以水利部已批复生态流量（水量、水位）目标为例，四批次目标已涵盖河流生态基流、基本生态水量、最小下泄流量、敏感生态流量以及湖泊最低生态水位5种目标（见表1），但其中生态基流或最低生态水位目标的断13水利发展研究第 2 3 卷2 0 2 3 年第 6 期方案制定明确管理目标明确管理分工定对象定调定监测面标度实施管理明确管理责任日常管理定损警定责任考核复核逐日逐月逐年预警总结评估应急会商响应定保障应急管理达标考核随机监督检查方案复核图3 生态流量保障全过程管理关键环节面占比8 6%，最小下泄流量目标的断面占比15%，基本生态水量目标的断面占比17%，敏感生态流量目标的断面占比4%。部分重要河湖实际存在重要生态区、特殊水生生物、河口压咸等生态敏感保护对象和目标，但已批复目标主要为维持生态环境功能“不丧失”的基本生态流量（水位、水量）目标，维护良好生态状况的目标生态流量（水位、水量）目标、维系河湖生态系统中某些组分或功能在特定时段需求的敏感生态流量（水位、水量）目标还有待进一步增加。已批复目标中，考虑了年内过程变化的断面占比16%，松辽区结合区域实际按照汛期、非汛期、冰冻期分别制定目标的比例较高，珠江区、长江区结合西江、长江干支流鱼类繁殖期生态调度提出敏感期起涨流量、持续涨水时间、涨水时段日均涨幅等目标指标4-5，其余目标主要为全年统一值，对水资源情势和水文节律变化体现不足。为维护良好水生态环境、复苏河湖健康，还需进一步增加体现特定时段、时长、变幅等水文节律过程的目标指标。批次河湖数第一批42第二批51第三批53第四批29合计174a占比一注：a因同一河湖分批次下达不同断面目标，因此河湖总数与四批次加和有所差别。b四批次中已批复敏感生态流量目标的断面分别为长江干流的宜昌、岷江-大渡河的硬梁包和瀑布沟、沅江-舞水的玉屏（崇滩）和芷江、沅江-酉水的高砌头、西江干流的桂粤（梧州）和高要、交溪的白塔、建溪的松溪浙闽省界（马蹄岙电站泄水口)10 个断面143.2预警阈值设置还需优化已批复生态流量保障实施方案对于预警层级的设置多根据已有技术文件建议采用蓝、橙、红三级，预警阈值分别按照生态基流（水位、水量）目标的110%12 0%、10 0%、8 0%等比例浮动设置，并在目标达标时撤销预警。由于生态基流（最低生态水位）是河湖生态需水保护的“底线”值，考虑到生态系统的涵养和耐受能力，触发预警和破坏常常与较长时期的降雨来水偏枯有关，在难以通过调度手段予以调节时频繁启动、提级和撤销预警对于切实恢复生态流量（水位、水量）并无实际助益，该种预警阈值设置可能导致在实际管理中出现预警频繁启动、频繁撤销的情况，不利于提高行政管理效率。因此，需要基于历史资料数据进行预警次数和时长的推演，优化触发和撤销预警的阈值条件，提高预警启动与预警响应措施的关联性，使预警具备灵敏性和可操作性。以太湖流域为例，太湖、交溪、建溪等生态流量（水位）保障实施方案中，根据近年管理实践，考虑生态流量（水位）目标对调度表1水利部已批复重要河湖生态流量（水量、水位）目标统计批复目标数量断面数河流生态基流最小下泄流量基本生态水量敏感生态流量 最低生态水位体现年内时间变化837683656965482128322780%湖库181242500022424815%17%河湖库1545540510h194%7%4146214516%深度分析表2 太湖流域跨省部分重要河湖断面生态流量（水位）预警阈值示例生态基流/河湖断面最低生态水位太湖2.65 m交溪0.14 m/s托溪浙闽省界建溪2.5m/s松溪浙闽省界的响应敏感性，分别采用了目标值上下浮动一定比例、连续小于目标值天数、连续天数累计降水量、管理断面保障情况等方法对预警阈值进行了优化（见表2）。3.3达标考核方法还需完善河湖生态流量保障情况已纳人水利部对省市最严格水资源管理制度考核，历次考核中探索采用了多种方法，不同方法考核结果存在较大差异，如以某省纳入水利部考核的12 个断面为例，达标率变幅在50%99.6%（见表3）。何种方法更科学合理、更能反映实际情况，目前还存在较大争议。虽然提高达标率是管理的核心目标，但达标率受天然来水影响强烈，在来水丰沛时不开展调度管理也可实现10 0%达标，属于“被动”达标，而在来水显著偏枯时即使充分开展调度管理也难以提高达标率，但其对生境维护和生态功能发挥具有相当重要的作用。因此“唯达标率”考核不能充分体现过程管理中各责任主体的职责落实情况，需要综合考虑来水情况和管理实际进行综合评判。4强化河湖生态流量保障全过程管理的对策建议河湖生态流量管理是建设造福人民的幸福河的序号1抗旱预警及工程检修期间不纳人考核，全部断面日均流量达标率均值作为区域达标率2全部断面日均流量达标率均值作为区域达标率每月中日均流量小于目标值天数多于3 d，该断面该月不达标；同一断面累计两个月及以上不达标，该断面年度不3达标；以考核断面中达标断面比例作为区域达标率日均流量达标率达到95%、有基流目标时段不断流，且年内最长连续不达标天数7 d作为断面年度达标；以考4核断面中达标断面比例作为区域达标率6 蓝色预警2.8 m岭头站连续15d累计岭头站连续3 0 d累计岭头站连续45d累计降水量7.5mm且管除降水量15mm且管理理断面横岭水电站八炉断面横岭水电站八炉溪溪引水堰及溪尾溪引水引水堰及溪尾溪引水堰堰连续2 d无下泄连续3 d无下泄连续2 d2.5m/s连续3 d2.5m/s重要内容，是推动高质量发展的重要工作，建议从以下四个方面系统性提升全过程管理水平，推动河湖生态环境复苏，促进人水和谐。4.1深化生态需水方法研究河湖生态流量管理的最终目标是维护河湖生物生境完整和生态功能发挥，因此，在生态基流等维系河湖基本功能的“底线”目标基础上，应针对不同类型河湖，分区分类、因地制宜开展水生动植物等关键保护物种、输沙压咸等特殊保护需求的识别，在此基础上深化水文变化与生态保护的响应机理研究，针对性提出敏感和特殊生态需水的确定方法，为持续完善生态流量保障目标体系提供技术基础。4.2持续完善保障方案措施首批重要河湖生态流量保障实施方案已经批复实施2 3 年，管理断面设置是否科学，工程调度要求是否充分，河道外用水管控是否对象明确、措施有效，监测信息共享是否畅通，预警响应是否阈值合理、措施可行，责任主体及其任务是否完整闭环等问题，均已在管理实践中得到验证和检验。应根据实际工作中遇到的问题和积累的经验，反馈优化河湖生态流量保障方案，不断完善生态流量保障管理工作机制。表3 同一地区不同评价方法达标考核差异评价方法橙色预警2.65 m红色预警2.55 m里降水量2 2.5mm且管理断面横岭水电站八炉溪引水堰及溪尾溪引水堰连续4d无下泄连续4d2.5m/s撤销预警当旱情得到有效缓解，太湖日均水位达到或预报将超过2.8 0 m岭头站连续15d累计降水量7.5mm且管理断面横岭水电站八炉溪引水堰及溪尾溪引水堰下泄流量连续2 d达到要求，同时浙江省庆元县不处于旱情预警连续4d2.5m/s且早情得到进一步缓解达标率/%99.695.666.750.015水利发展研究 第 2 3 卷 2 0 2 3 年第 6 期4.3强化落实过程管理理念生态流量达标属于“事后评价”，一旦目标长时间破坏，对生态系统的影响是不可逆的，因此必须加强日常过程管理，根据生态流量破坏情况即时启动预警响应，及时开展会商研判，适时实施水工程调度和限制取用水等应急管理措施，并建立相关抗旱预警、水雨情预测预报、会商分析材料台账档案。在监督、考核中，对于生态流量目标确有破坏的河湖，也应适当考虑过程管理对目标保障的作用，发挥考核指挥棒的方向引导作用。4.4提升智慧管理监督水平河湖生态流量全过程管理是一项系统性工作，涉及水文监测、预警、水工程调度、取用水户管控、气象预测预报等多个方面，水工程调度中还需协调防洪、用电、粮食生产、饮用水等多种民生需求。应参考预报、预警、预演、预案“四预”要求，整合相关资源建设一体化监控预警调度平台，实现监测信息完整畅通、破坏情况自动提醒、分析会商智慧集成，管控措施实时展示，不断提升智慧管理监督水平。5结语精细管理无法一而就，必须通过全过程管理实践的不断检验、调整、优化、迭代，才能实现管理水平的提升。本文基于近年水利行业河湖生态流量保障管理工作实际，回顾发展历程，总结关键环节，剖析技术问题，提出对策建议，为河湖生态流量保障管理提供参考和借鉴。未来应当继续坚持高质量发展、生态文明、系统治理的理念，不断完善河湖生态流量保障全过程管理，推动河湖生态环境复苏、人与自然和谐共生。参考文献：1走赵洪喜，黄荣小流域河湖生态环境需水量计算方法初探J.水利发展研究，2 0 2 0，2 0（1)：6 7-7 1.2王建平，李发鹏，孙嘉我国生态流量管理实践探索J人民黄河，2 0 18，40(11)：7 8-8 1+8 7.3中华人民共和国水利部.河湖生态环境需水计算规范：SLT7122021S北京：中国水利水电出版社，2 0 2 1.4 黄亮，许衡，王丽，等珠江流域河湖生态流量目标确定与管理实践J中国水利，2 0 2 2（7）：7 1-7 3.5 成波，杨梦斐，杨寅群，等，长江流域生态流量监督管理探索与实践J人民长江，2 0 2 0，51（9）：51-55+18 8.6 王浩，胡鹏基于二元视角的河湖生态环境复苏与生态流量保障路径J中国水利，2 0 2 2（7)：11-15.（责任编辑韩丽宇）16