高校章程、校规与学生权益保障研究.pdf

第 42 卷第 2 期河南教育学院学报(哲学社会科学版)Vol.42No.22023 年 4 月Journal of Henan Institute of Education(Philosophy and Social Sciences Edition)Apr.2023文章编号:1006-2920(2023)02-0042-04doi:10.13892/41-1093/i.2023.02.008高校章程、校规与学生权益保障研究魏海深,于成龙摘要:随着依法治教进程的推进,章程、校规在高校治理中的地位愈发凸显,但也引发了侵害学生权益问题。明确章程的法律性质、校规的内容范围及效力范围,为学生权利救济提供正当程序,落实比例原则,可以更好地发挥章程、校规的功能,保障学生的合法权益。关键词:高校章程;法律性质;正当程序原则;比例原则作者简介:魏海深,法学博士,讲师,郑州大学法学院;于成龙,郑州大学法学院硕士研究生。基金项目:国家社科基金一般项目“高等教育行政裁判规则研究”(21BFX173)。一、问题的提出随着依法治教进程的推进,高校以章程为核心的校规体系逐渐健全,高校以章程、校规管理教学活动、管理学生逐渐迈上法治化轨道。但是在依法治教的进程中,高校的管理行为也存在许多争议。例如,学生在校外实施某种行为,造成严重的舆情,对高校的声誉造成影响,高校是否可以依据章程、校规进行处分?如果学生实施的行为内容与学习、研究无关,高校能否依据校规予以纪律处分?高校为保障学术自由而享有一定的自治权限,然而,实务中高校颁布的校规经常限制学生的权利,甚至侵犯学生的合法权益。虽然学生可以申请司法救济,但对于受处分的学生来说,司法救济往往有缓不济急之憾。笔者认为应从章程、校规层面检讨其对学生的权益保障问题。高校制定的章程、校规既然具有拘束全体成员的效力,就必须考虑保障受其影响的成员的基本权利。因此,本文分析章程的法律性质、校规内容范围以及效力范围,提出通过明确章程性质、校规的法律效力,运用正当程序原则和比例原则保障学生合法权益的建议。二、高校章程的法律性质章程由高校与政府、社会及其他利益相关者共同协商制定1,是大学获得合法地位的基础,其在大学中的地位就如同法律之于国家。2章程既是高校依法开展治理活动的直接依据,也是规范和调整学生等有关主体行为的法律依据。正因为章程在高校建设和管理中的核心地位愈发突出,所以准确定性章程的性质和效力是依法治校的前提,也是维护学生合法权益的前提。关于章程的法律性质,大陆法系与英美法系存在不同观点。大陆法系倾向于认为章程属于自治法,英美法系倾向于认为章程属于契约法。关于章程的法律性质,我国理论界目前主要有以下三种观点。一是契约说。这种观点认为大学章程是学校办学各方以各自意思表示为基础,经共同协商后达成的关于权利义务的合意。3契约说又分为两种。一种观点认为章程是具有民事性质的契约。我国持此种观点的学者主要依据高等学校章程制定暂行办法第五条的规定,认为章程体现的是高校办学者的共同意志,是高校内部成员之间的协议。另一种观点认为章程是具有行政性质的契约,大学章程是举办者(政府、社会)和办学者(大学、大学成员)共同制定的契约。3二是自治说。这种观点认为章程是第 2 期魏海深,等:高校章程、校规与学生权益保障研究43 高校依法制定的规范和调整高校与其他社会主体之间法律关系的自治规则。大学章程作为一种行为规范,不是由国家立法机关按照法定程序制定的,而是由大学举办者在不违背法律规定的前提下依法自行制定的。1三是法律规则说。这种观点认为章程实质上是具有法律强制力的法律。大学章程具有适用对象的不特定性、效力的后及性与可反复适用性等典型特征。根据行政法学中关于行政行为分类的一般原理,大学章程应归属于抽象行政行为之列。4 章程的法律性质并非固定不变,从不同的角度分析,可以得出不同的结论。从外延角度考察,章程是大学对内实施管理的根本依据和对外交往的边界规则;从法律位阶角度考察,章程属行政规范性文件;从特征和价值的角度考察,章程的法律性质应定位于“软法”。3无论章程的法律性质为何,不可否认,章程都是高校调整其与其他社会主体之间法律关系的合法依据。三、校规的内容范围与效力范围依法治校离不开章程,更离不开校规。如果说章程间接影响学生权利保障的话,那么,校规则会直接影响学生的权利保障,因此,保护学生合法权利,必须进一步明确校规的内容范围与效力范围。章程和高等教育法律法规共同构成高校校规制定的依据。校规的内容应当在法律规定的范围内且受限于高校章程的相关规定。校规可以对章程内容予以细化,如为保障学术自由而制定对学生的奖惩管理条款。高等教育发展至今,现代大学形成了以大学章程为元制度,包括具体的教学、人事、科研、财务制度的制度体系。5高校管理包括学术自治的管理和一般的内部行政管理,前者是为了保障学生学习研究的权益,主要涉及学位论文撰写、考试等行为的管理;后者则涉及教师任免、学生遵纪守法等方面的管理。随着高校治理的复杂化,学生在校园内的基本权利与大学自治事务重叠日益增多,法律争议将不可避免且会越来越多。6章程、校规在高校治理过程中发挥何种作用,取决于章程、校规的法律效力。中华人民共和国高等教育法中华人民共和国民办教育促进法对章程、校规的效力未作明确规定。由于章程较为抽象,其作用更多地体现为校规的制定依据,因此本文从对人效力和地域效力两个方面阐释校规的效力范围。在对人效力方面,校规效力主要是指校规的适用主体范围。一般而言,校规对高校所有内部人员发生效力,学生自然在校规的效力范围内。在地域效力方面,对于学生在校内违反校规校纪的行为,校规当然要管。对学生的校外行为,高校是否能依据校规进行处理则存疑。笔者认为,关键是要看学生的行为是否与学校的教育教学管理有关。学生在校外实施的行为原则上由国家法律予以规定和管理,毕竟学生在校外和一般人并无区别,高校僭越国家权限进行管理,甚至以高校纪律处分代替法律处罚明显不合法。当然,对于学生的校外行为不可“一刀切”。如果学生在校外实施的行为与学习和研究等内容有关,如实习实训,高校可以通过校规予以合理限制;但对与学习和研究等无关的行为,高校并无正当理由加以限制,更无权作出纪律处分。例如,学生以学校学生身份发表文章存在抄袭时,校方有权对之加以调查处置,以维护学术自由的质量。然而,脱离大学的管理范围,如学生在校外偷窃、抢夺等,原则上不可以以大学规范之名,限制学生的基本权。7120-121高校在管理时需要注意和国家法律适用之间的顺序和衔接。对于已经受过刑法或者行政法处罚的学生,高校也可以依据校规规定进行补充性的处罚,以达到“依法治校,按章办学”的目的。学校的职责是教书育人,校规校纪的作用在于约束学生同时保证学生正常地接受教育。8普通高等学校学生管理规定第五十四条规定,要坚持惩戒与教育相结合。惩戒只是管理学生的手段,教育才是管理学生的目的。基于此,校规的制定和适用必须充分保障学生的合法权益。四、学生权益的保障如上所述,章程存在法律性质不明确的问题,高校制定的校规如果不合理则容易侵害学生合法权44 河南教育学院学报(哲学社会科学版)2023 年益。这就迫切需要我们采取措施对高校章程、校规的制定以及纪律处分予以合理限制,以保障学生的合法权益。(一)明确章程、校规的法律性质和效力 章程属于高校的法律规范,其法律地位直接关系章程的法律效力及其在日常管理中的实施效果。高校章程缺乏法律地位和效力必然影响其在高校治理中作用的发挥,高校自主管理和依法治校也就无从谈起,明确高校章程的法律地位和效力至关重要。9 目前学界关于章程法律性质的观点都有一定道理,又都比较片面。首先,根据高等学校章程制定暂行办法第二十三条的规定,高校制定的章程需要经过有关教育行政部门核准,这就决定了高校章程并非高校与教育行政部门之间的“契约”,而是行政许可的结果。其次,章程不仅是规定和调整高校内部成员关系的规定,也是高校内部活动免受外部主体侵害的“宣言性”规定。再次,章程虽然具有行政法律的一些典型特征,但并不具有国家强制力,因此不能当然认为章程是具有行政法性质的法律。在实务中,法院对于大学章程的态度也不明晰,更多的是将其认定为证据。10应当说,我国目前高校章程存在的问题与学界、司法实务界对高校章程看法的分歧不无关系。笔者认为,高校章程本质上属于自治规则,但经过行政许可的程序又使其具有了国家强制力的保障。章程、校规的效力问题也必须明确。高校并非封闭的空间,出于教学安排或者学生自身需求允许学生在校外从事相关活动是必要的,因此将章程的地域效力仅限于校内并不合理。学生校外活动的内容是其是否受章程、校规调控的关键。学生若在校外从事与学生身份相关的行为,例如撰写论文、进行实验等活动,则章程、校规效力必然及于学生。学生若在校外从事与学生身份无关的行为,例如聚众赌博、打架斗殴等行为,则章程效力并不直接及于学生。总之,与学生身份及教学事务密切相关的事项均属于高校纪律处分的大学情境。11高校在管理学生时应当注意校规与国家法律之间的适用顺序和衔接,以学生活动内容为基础,坚持“校内为原则,校外为例外”的模式。(二)正当程序原则:学生合法权益的程序保障 校规要达到合法有效,必须符合实体和程序两方面的要求。在实体方面,校规应当不违背法律法规、章程的规定,这是校规合法有效的基础。程序是实体内容得以实现的有效保障,科学、规范的程序机制既能防止高校权力的滥用,又能保证利益主体的权利以及主体行为的有序性和确定性。12普通高等学校学生管理规定规定了高校作出一些纪律处分的法定程序,例如决定前告知学生、听取学生的陈述申辩、送达处分告知书、材料归档以及申诉等程序。这些法定程序,可以保障学生免受高校滥用权力的不确定性。除了上述程序,听证制度对学生的权益保护也很重要。在高校全面建立和完善学生管理听证制度,不仅能起到优化决策过程、提高决策的科学性等作用,亦能实现充分保障学生权利、提高学校民主管理程度之目的。13通过听证程序,高校和学生可以充分表达自己的意见,使高校充分了解案件事实,从而保障高校处分决定的合法性和合理性。但高校管理的事务纷繁复杂,不可能和社会事务适用一样的程序。听证制度比较复杂,需要耗费相当多的时间和人力,这就导致各高校在校规上的规定与否以及适用上的选择性,进而导致学生合法权益保障的不全面性和不彻底性。因此,适用听证制度要明确其适用事项和范围。听证制度主要适用于开除学籍、不予授予学位等重大事项,对于警告、严重警告和记过等处分或决定一般不适用听证制度。对于留校察看处分是否适用听证制度目前仍然存在争议,笔者认为可以考虑赋予学生听证申请权。(三)比例原则:学生合法权益的实质性保障 高校学生管理权尤其是惩戒权具有公权力的属性且自由裁量空间较大,因而有必要运用比例原则对高校学生管理权进行适当限制,避免产生恣意妄为和显失公正的惩戒学生行为。14比例原则包括适第 2 期魏海深,等:高校章程、校规与学生权益保障研究45 当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。适当性原则,又称“妥当性原则”,指行政主体实施的行为能达到相应的管理目的即可。在高校管理中,基于适当性原则,高校应从维持正常的教学管理秩序、督促学生及时纠正其错误行为的角度出发,采取处分和教育结合的方式,依法依规对学生违规行为作出纪律处分。必要性原则,又称“最小损害原则”,是指行政主体在有多种行为方法均能达到管理目的情形下,应采取对相对人损害最小的方法。在学校管理中,遵从必要性原则,高校应采取对学生损害最小的方法,不能为了预设目的,而选择“择重处罚”和“顶格处罚”等,偏离保护公民自由权利的本位。15 狭义比例原则,又称“相称性原则”,是指行政主体实施的行为所造成的损害应当不高于其行为所产生的益处。在高校管理中,高校为达到教学管理目的所作出的决定对学生造成的损害应当不高于带来的益处。法益相称原则并不属于精准无误的科学法则,而是一种抽象而非具体性的概念16,适用时具有主观性和不确定性。这就要求高校在作出处分或者决定时综合考量,在合法的基础上尽可能地符合合理的要求。五、结论章程、校规是高等学校依法治校的重要工具。在高等教育法律法规不完善时,章程、校规在约束高校滥用自主权以及保障学生学术自由等合法权益方面发挥着不可替代的作用。针对实务中章程、校规存在的问题,我们必须采取有效措施,既发挥章程、校规的功能,又保护学生的合法权益。首先,应当明确章程的法律性质,明晰高校和学生以及其他社会主体的法律关系。其次,通过正当程序原则为高校管理行为提供程序保障,确保高校管理行为的程序正义。再次,运用比例原则,让高校的管理行为在合法的基础上更加合理。参考文献:1 黄厚明.法律关系视角下高校章程文本研究J.井冈山大学学报:社会科学版,2020(4):49-54.2 祁占勇.大学章程的法律性质及其完善路径J.高教探索,2015(1):5-9.3 陶好飞,徐雷.大学章程性质的法理透视J.北京联合大学学报:人文社会科学版,2018(3):109-115.4 湛中乐,徐靖.通过章程的现代大学治理J.法制与社会发展,2010(3):106-124.5 魏海深.管办评分离中高等教育协同治理的困境及其突破J.湖南科技大学学报:社会科学版,2016(6):165-169.6 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