公安机关执法办案管理中心提质增效研究.pdf

2023 年 7 月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 Jul.2023 第 4 期(总第 140 期)JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No.4(Ser.No.140)公安机关执法办案管理中心提质增效研究 吴思奇（1.中国人民公安大学 侦查学院，北京 100038；2.安徽省公安教育研究院 侦查系，安徽 合肥 230088）摘 要：摘 要：执法办案管理中心模式自推广以来提升了执法办案效率，促进了执法规范化进程。为进一步强化执法办案管理中心使用管理、健全完善落实各项配套制度机制，2022年公安部出台了关于加强公安机关执法办案管理中心建设的指导意见。结合A省执法办案管理中心的运行模式与实际建设情况，由于重视程度不足、相关职能部门参与度不高以及缺乏一支专业的管理团队等原因，导致当前执法办案管理中心普遍存在专业人员配备不到位、合成作战支撑度不够、场所设置单一、刚性制度与执法办案环境不匹配等现实问题，有针对性地提出了完善合成作战、合理规划分中心设置、优化工作流程、构建常态化全融合运行模式等对策建议，为实现执法办案管理中心的优化升级和提质增效提供建设思路和经验借鉴。关键词：关键词：执法办案管理中心；公安机关；提质增效 中图分类号：中图分类号：D631.1 文献标识码：文献标识码：A 文章编号：文章编号：2096-0727(2023)04-0007-06 收稿日期：2023-03-04 作者简介：吴思奇（1992），男，辽宁沈阳人，教研室副主任，讲师，中国人民公安大学博士研究生。研究方向：侦查学，侦查讯问，经济犯罪侦查。基金项目：安徽省高校人文社科研究项目“大数据警务预测的隐私权问题研究”（SK2020A0886）；安徽省公安教育研究院校级专项项目“执法办案中心运行情况调研报告”（2022gazx01）。执法公正是法治建设的生命线。党的二十大报告提出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”加强执法办案管理中心规范化建设，推行“一站式办案”的工作机制，有利于促进公安执法工作的规范化，实现公安执法的“提质增效”，满足人民群众对公平正义的价值追求。1在此前的研究中，马加民等相关学者将研究目光放在执法办案管理中心的运行模式上，2李华伟等检察工作者侧重于探索管理中心的检警合作模式，但这些文章鲜有针对中心实际使用情况的现实研究。3为充分掌握A省执法办案管理中心的运行模式与建设情况，笔者实地调研走访了当地多家执法办案管理中心，并对20 个县区的办案民警进行电话访谈。对照公安部出台的 关于加强公安机关执法办案管理中心建设的指导意见（以下简称指导意见）和关于进一步推动执法办案管理中心提质增效的意见（以下简称提质增效意见），就当前执法办案管理中心的建设与运行情况进行总结、提炼和剖析，有针对性地提出完善合成作战、合理规划分中心设置、优化工作流程、构建常态化全融合运行模式等对策建议。一、执法办案管理中心建设情况 2019 年公安部出台的指导意见提出“力争在 3 至 5 年时间内全面完成市、县两级执法办案管理中心建设任务”的相关要求。执法办案管7 辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 理中心建设类型分为一中心模式、分中心模式、集合型模式。4目前大多数执法办案管理中心采用一中心模式，已经基本完成硬件建设任务。其中省会市建设供市局办案部门使用的大型执法办案管理中心，各区县因地制宜，依托较大派出所增设若干功能区建设分中心。H为提升执法办案质量，实现“一站式办案”要求，各地都将执法办案的讯（询）问功能室作为重点建设目标。以 H 市公安局及所属分县局执法办案管理中心建设情况为例：全市已建成并投入使用执法办案管理中心 8 个，分中心 3 个，尚未建成单位 3 个，共计 145 间讯（询）问室；全市共有执法办案场所 154 个，讯（询）问室813 间。虽然执法办案管理中心的讯（询）问室数量有了大幅提升，但执法办案中心的讯（询）问室数量占当地执法办案场所的讯（询）问室总体数量比例仅为 18%。这样的建设情况显然不能满足将全部刑事案件纳入执法办案管理中心办理的相关要求。与过去相比，各属地公安局与派出所的执法办案场所的讯（询）问室智能化配置有了大幅度提升，已经实现实时数据与省公安厅联网并进行动态监督管理，但如果将办案流程放置于民警自身办公地点的执法办案场所，就会存在一定程度的监管盲区与安全隐患。二、执法办案管理中心的空间布局 执法办案管理中心建设包括执法办案区、案件管理区和涉案财物管理区。指导意见要求“新建和具备条件的地方，原则上应当集中建设办案区、案件管理区和涉案财物管理区，各地也可以立足实际，独立设置相应功能区”。从调研的情况来看，大多数执法办案管理中心已经将执法办案区、案件管理区和涉案财物管理区建在一起或者通过数据实现联通。5其中F县公安局建成公检法“一体化”涉案财物管理中心，得到检察院、法院的高度认可。该中心工作模式是将涉案财物统一集中保管，相关信息随案流转，公检法各单位无需将财物取出，直接通过网络办理移交手续，节约人力、物力。在空间布局中，执法办案管理中心通过定位与监控技术实现犯罪嫌疑人在中心活动的全流程监控，犯罪嫌疑人入场即佩戴手环，即使走到某一摄像头的监控盲区，其他位置摄像头也能够迅速捕捉到该嫌疑人，实现执法过程的全方位监督与可回溯管理。6 三、执法办案管理中心的运行模式 指导意见 没有明确规定执法办案管理中心应该采用何种运行模式，因此各地执法办案管理中心略有不同。主流做法是带案入驻的运行模式。所谓带案入驻模式，就是指刑事案件发生后，侦查人员把案件办理的全流程放在所属辖区的执法办案管理中心，完成相应的讯（询）问和证据采集的工作。带案入驻是一种集执法办案、监督管理、支撑服务于一体的综合模式。在“全流程、全要素”的执法活动中，这种模式改变了以往各职能部门独立作战的工作方式，既节约了办案成本，又将“镜头下讯（询）问”提升至“镜头下执法”。四、执法办案管理中心运行存在的主要问题（一）专业人员配备不到位，服务办案能力不足 执法办案管理中心与一般的执法办案区相比，其优势体现在由专职人员承担日常监督管理和事务性工作，民警进入办案中心可以专注于讯（询）问办案，以此提升执法效能。指导意见明确提出“事务性工作是指出入区登记、人身检查、信息采集、看管看押、入所体检、集中押解等业务”。在实践中受限于专业管理人员配备不足的情况，各地执法办案管理中心只能提供部分业务服务，承担入区登记、人身检查、嫌疑人信息采集和涉毒检测等事务性工作，但调研中仅有F 县公安局一家能够承担候问看管和入所体检的工作职能，与指导意见的要求相距甚远。在现有条件下，大多数执法办案管理中心提供场地，办案民警进入执法办案管理中心办案仍然是传统的“自助式”办案，即自行完成信息录入，将犯罪嫌疑人带到讯问室，送往看守所看押的事务性工作，无法充分发挥办案中心专业性辅助及减负增效功能。这种情况导致办案民警工作的实际内容没有减少，降低了民警进入执法办案 8 吴思奇：公安机关执法办案管理中心提质增效研究 管理中心办案的意愿。（二）合成作战支撑机制有待完善 合成作战对执法办案具有扛鼎作用，是提高办案效率的重要支撑点。多数执法办案管理中心合成作战机制仍处于雏形阶段，侦控查询手段不够丰富，在线索摸排、审讯深挖犯罪、串联比对等方面的能力仍显不足。执法办案管理中心对民警办案时的合成作战需求无法满足，民警仍需在中心外寻求支撑，这样既降低了民警的办案效率，也降低民警进入中心办案的体验感。（三）场所设置单一，缺乏统筹规划 指导意见出台前，公安机关办案部门均已建成执法办案区。指导意见出台后，各地采取一个中心建设的原则，很少地方能够因地制宜设置分中心。这种建设模式的优点是最大限度集中资源，形成聚合效应。但是在相关场所位置布局中没有考虑到案件的类别差异，没有考虑到办案单位的警力资源、距离和时间成本。对于办理一些犯罪情节简单、嫌疑人供述意愿较高的案件，不仅不能提质增效，反而增加办案成本。从该省的自然地理风貌角度来看，各县区地域跨度比较大，部分派出所距离最近的执法办案管理中心长达五六十公里。农村派出所警力有限，基本人员配置约 5 人，即使带 1 名嫌疑人到执法办案管理中心办案，也至少需要包含驾驶员在内的 3 名工作人员，且其中 2 人身份必须是民警。工作人员如果选择到执法办案管理中心办案，在此期间一旦发生警情，派出所将没有足够的警力可派，容易引发群众投诉。如果选在在本所办案区办案，办案民警可以同时兼顾部分其他工作，比如常态接处警、服务群众等。偏远的农村派出所更倾向于在本所办案区进行办案。（四）功能模块固化，缺乏人文关怀 在调研中笔者发现，很多执法办案管理中心功能设置上并没有将犯罪嫌疑人与证人进行物理空间上的分离，讯问与询问室距离很近，建设缺乏全方位的考量。从某种程度上来说，执法办案管理中心应为作证义务的证人提供一种良好的“用户体验”服务。如果不能将证人与嫌疑人进行有效分离，就易导致证人安全感丧失，降低作证热情。因此在讯问与询问室的设置上要保持一定距离，而且要避免证人与犯罪嫌疑人行进路线的交叉。与此同时，有些执法办案管理中心采用证人与嫌疑人身着不同颜色的马甲加以区分，这种区分方式过于简单粗暴，证人身着马甲难免会产生负面情绪，降低作证意愿。（五）刚性管理制度与执法办案实践不匹配 笔者对一线执法民警进行了电话访谈，了解到部分民警对执法办案管理中心的管理制度存在一些“矛盾”的情绪。一方面，执法办案管理中心本质上是办案场所，为了提升执法效能，管理部门强化对执法办案的监督管理，这一做法是无可挑剔的，对执法办案过程进行全流程监督，能够确保执法公正，能够提升执法公信力，对民警本身也是一种保护。这种监管模式通过省公安厅和各地市的执法监督管理平台、网上人工巡查等方式，对接处警情、案件办理过程是否存在超时违规等方面问题排查整治，真正实现了问题早发现早治疗。另一方面，过细过严的监督管理细节不利于执法办案实践的需求。执法办案管理中心工作的核心任务是讯（询）问嫌疑人，在这个过程中，执法者和被执法者双方是气势上的对抗与心理上较量。为了能让嫌疑人开口，在法律许可的范围内，办案人员会采取一些策略，如满足有抽烟习惯的嫌疑人抽烟的需求。这种讯问策略往往能促进嫌疑人交代问题，但执法办案管理中心的刚性规则不允许办案人员与犯罪嫌疑人在讯（询）问室抽烟，客观上造成了民警的讯问策略与执法规范化之间的价值冲突。公安民警期待监督管理的适当“宽松”，但中心应当对“宽松”的尺度进行精准把握。执法办案管理中心的管理者应制定执法办案管理中心使用细则，采用列举式的方法详细描述监管范围和执法办案人员行为规范。五、执法办案管理中心运行存在问题的原因（一）重视程度不足，职能部门参与度不高 执法办案管理中心建设及运行是一项系统工程，既需要公安机关内部的相互协调，也需要与检察院、法院相关工作的衔接。管理者的重视是执法办案管理中心建设及运行的重要保障。目 9 辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 前各地公安机关的管理者对执法办案管理中心的建设重视度很高，但对中心的实际运行状况却没有表现出足够的关注。事实上，执法办案管理中心的硬件建设只是一项基础工作，更重要的是后期的运营及优化，管理者应把“建好用好”作为考察指标。执法办案管理中心要真正做到提质增效，需要各相关部门、警种的协作配合。有的办案民警反映执法办案管理中心的设备使用时故障率较高，耗材得不到及时补充且无人维护，这些问题说明职能部门和警种对于执法办案管理中心的运行的参与度不高，没有对民警提供有效的办案支撑，难以满足民警的办案需求。（二）尚未建成独立的管理团队 目前A省各执法办案管理中心均由公安法制部门统一领导，全国大多数执法办案管理中心也都采用这种管理模式。7办案民警对这种模式的普遍反映是“监督管理有力度，服务办案跟不上”。就法制部门而言，它的主要工作职责是指导与监督执法办案。但执法办案管理中心的职能除了指导、监督执法办案之外，还要为办案民警提供服务保障，这在一定程度上超越了法制部门的工作范围。提质增效意见中明确指出：“公安机关应当根据执法办案管理中心办案任务量等工作实际，按合理比例配备专职管理民警和警务辅助人员，履行监督管理和辅助办案职能。”执法办案管理中心由法制部门统一领导，难免会存在协调力度不足、人员配备不够的情况，亟待建设一支独立的管理团队解决上述问题。六、执法办案管理中心提质增效的具体建议（一）加强组织领导，打造专业队伍 公安法制部门的工作职责是“组织、规划、协调、推动”辖区内公安法制建设。就执法办案而言，法制部门承担“根据法律的相关规定对案件进行法律审核”及“对重大、疑难案事件提出法律意见和建议”的工作内容。因此，法制部门被誉为公安机关执法办案的“大管家”和“监督员”。但在执法办案管理中心的建设中，利用原有法制与案管部门的力量难以满足当下工作需要，因此应考虑设置一个专门的机构来负责执法办案管理中心运行、维护与服务。公安机关可组建一支全新的执法办案管理中心团队，人员构成包括现有法制部门、案管部门并抽调其他相关职能部门的工作人员，打破各个功能区、各警种之间的数据壁垒，消除信息的不对称。团队中按照合理比例配备专职管理民警和警务辅助人员，切实履行监督管理和办案辅助职能，保障执法办案管理中心规范化运行。与此同时，为优化执法办案管理中心运行模式，应“以民警为中心”，充分考虑民警办案的实际诉求，让真正使用中心执法的民警参与到执法办案管理中心的建设中来。（二）完善合成作战功能 推行执法办案管理中心办案模式的本质是促进执法规范化建设，通过对案件办理过程的监督，实现案件办理的“提质”。与此同时，完善合成作战功能，建立以办案需求为导向的合成作战机制则是中心“增效”的根本保障。按照提质增效意见要求“要建立健全执法办案管理中心合成作战快速响应工作机制”，执法办案管理中心应强化与刑侦、情报、网安、图侦等部门之间的合作，通过建立系统对接，开通数据查询权限，设立席位或者远程在线支撑等方式，为中心民警提供实时合成作战保障。这样民警在讯（询）问及情报研判时就可以获得高质量的信息支撑，免去协调相关部门的后顾之忧。（三）理性规划分中心设置 提质增效意见要求“在市县两级公安机关开展执法办案管理中心建设”。考虑到县域分布、交通状况以及案件难易程度，在满足规范执法、保障安全的前提下，应理性规划执法办案分中心的设置。当前派出所主要办理一些案情比较简单、因果关系较为明确的案件，这类案件办理的核心要点在于快速处置。如果将此类案件全部放在执法办案管理中心办理，就要将嫌疑人传唤至办案管理中心，把嫌疑人交代的情况与证人证言、被害人的陈述进行相互印证，进而判断供述的真实性。为此办案人员势必要在办案中心和证人、被害人所在地之间多次往返，导致真正的办案时间不足。中华人民共和国刑事诉讼法第一百二十四条规定：“侦查人员询问证人，可以 10 吴思奇：公安机关执法办案管理中心提质增效研究 在现场进行，也可以到证人所在单位、住处或者证人提出的地点进行，在必要的时候，可以通知证人到人民检察院或者公安机关提供证言。询问被害人也适用此项规定。”在访谈中办案人员也表示：“大多数证人、被害人能够积极配合公安机关调查取证，出于种种考虑，他们很少愿意到公安机关的执法办案管理中心提供证言。更重要的是，即使证人、被害人愿意去，派出所也没有足够的人力、车辆来保障。”因此，在满足规范执法、保障安全的前提下，可以考虑“中心+分中心”的建设模式，即在分县局建设一个执法办案管理中心，在偏远地区设置数个办案分中心，通过数据将分中心与执法办案管理中心连接，实现对分中心办案过程的监督，以减轻偏远派出所民警到执法办案管理中心办案的时间成本。（四）工作流程合理化 嫌疑人到案后，讯问前需对嫌疑人进行人身检查、信息采集、涉毒检测、候问看管，讯问后如对嫌疑人采取拘留措施，则需带嫌疑人到医院进行入所体检，然后送到看守所。经过长期的实践检验，该流程已能满足大多数情况下的执法办案需求，但这种串联式的作业模式，在非常规问题的处置上显示出了很大的缺陷。在处置醉酒状态下嫌疑人时，由于嫌疑人意识模糊或情绪激动，办案人员无法顺利开展信息登记与人身的安全检查工作。受限于执法办案管理中心工作模式，嫌疑人在入区前必须先进行基本信息登记，否则便无法进入,办案民警便无法把醉酒状态的嫌疑人送至功能区的醒酒室，最终导致工作流程受阻。7因此，有必要制定好特殊情况下的工作预案，满足不同条件下的复杂执法环境。（五）做好长远的建设规划 要用可持续的眼光来规划执法办案管理中心的未来发展方向，当前技术的更新迭代愈发迅猛，人工智能技术将逐步参与到警务活动中来，辅助一些尚需人工完成的犯罪嫌疑人、证人的基础信息录入的相关工作。然而在设备采购方面，一些执法办案管理中心在设备采购时没有进行长远规划，功能建设只满足当下需求。比如，当前许多中心仍使用的较为陈旧的指纹采集系统（NEC），它与执法办案管理系统不能完全兼容。执法办案管理中心如果在前期资金投入量过大，就易导致后期系统运维及升级压力较大，不能匹配可持续发展的需求。从长远的建设规划上来看，尚未建成的执法办案管理中心讯（询）问室数量的合理配置是关键。笔者认为讯（询）问室的数量主要取决于一定周期内执法办案管理中心的最大承载人数和违法犯罪嫌疑人个体需要讯问的时间，应当充分考虑这两个变量，优化算法模型，通过事前精准计算某一地区的办案需求，进而确定执法办案管理中心讯（询）问室的数量。（六）构建常态化全融合模式 常态全融合模式是将执法办案管理中心和侦查中心融合一体化建设的一种运营模式。目前H市公安局已经将执法办案管理中心与刑侦、治安、禁毒和经侦等传统办案部门的办公驻地建设在一起，实现了执法办案管理中心的效能最大化，但这一模式只适合在市公安局这一级的层面上建设。如何构建常态化全融合模式是未来的一个发展方向。在硬件不足的前提下，执法办案管理中心可先设置侦查业务岗位，当启动专案时，侦查部门直接进驻，为办案提供有力支撑。在建设中应考虑检察机关派驻公安机关执法办案管理中心的工作模式，作为构建全融合模式外部监督环节的一个重要载体。8 综上所述，推动执法办案管理中心优化升级是贯彻落实党中央全面深化依法治国实践部署，推动公安化建设的一项重要举措，也是当前深化公安执法规范化建设的重点工程，对于提升公安机关的执法公信力具有重要意义和深远影响。从当地的实践情况来看，执法办案管理中心提质增效应因地制宜地探索并构建执法办案管理中心的建设及运行新模式，将执法办案平台与其他诸如 110 接报警等信息平台的进行资源共享整合，改进和完善执法办案管理中心服务实战水平，切实将其打造成为民警易用好用愿用的执法办案场所，不断提升执法规范化水平。参考文献：1华列兵.从执法办案管理中心建设到执法办案管理中心工作机制:谈谈公安执法规范化建设的抓手问 11 辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 12 题J.公安教育,2023(2):4-8,85.2马加民,匡宇清.公安机关一体化智能化刑事执法办案管理中心运行模式研究J.中国刑警学院学报,2019(6):81-87.DOI:10.14060/j.issn.2095-7939.2019.06.010.3李华伟.派驻公安执法办案管理中心检察机制研究:侦查监督的中国路径探索J.国家检察官学院学报,2020,28(2):71-87.4郑明波,孔大为,赵家新.“一站式”执法办案 江苏公安机关执法办案管理中心建设应用初探J.人民公安,2021(10):7-12.5李娜,董旭超.公安机关“分局执法办案管理中心+基层案管组”两级执法管理网络的构建与运行机制完善研究J.警学研究,2019(4):65-70.6张所成,金石,张海军.室内定位技术在公安执法办案中心的创新应用J.信息与电脑(理论版),2022,34(6):36-38,46.7许东濠.智慧警务背景下公安机关执法规范化建设研究D.北京:中国人民公安大学,2021.DOI:10.27 634/ki.gzrgu.2021.000206.8李永航,梁选点.派驻公安机关执法办案管理中心检察 职能研 究J.江 苏警官学 院学报,2022,37(4):100-107.（责任编辑：刘常亮）Study on Improving the Quality and Efficiency of Law Enforcement and Case Management Center of Public Security Organs WU Siqi(1.School of Investigation,Peoples Public Security University of China,Beijing 100038,China;2.Department of Investigation,Anhui Public Security Education Research Institute,Hefei Anhui 230088,China)Abstract:Since its popularization,the Law Enforcement and Case Handling Management Center model has improved the efficiency and the standardization of law enforcement.In order to further strengthen the use and management of law enforcement case handling management centers and improve and implement supporting systems and mechanisms,the Ministry of Public Security issued the Guiding Opinions on Strengthening the Construction of Law Enforcement Case Handling Management Centers of Public Security Organs in 2022.Combined with the operation mode and actual construction of Law Enforcement and Case Handling Management Center in A province,due to the lack of attention,low participation of relevant functional departments and the lack of a professional management team,and as a result,the current Law Enforcement and Case Handling Management Center generally has practical problems such as inadequate professional staffing,insufficient support degree of synthetic operations,single place setting,mismatch between rigid system and law enforcement case handling environment,etc.Targeted countermeasures and suggestions are put forward to improve synthetic operations,rationally plan the setting of sub-centers,optimize work flow,and construct normal fully integrated operation mode.In order to realize the optimization and upgrading of Law Enforcement and Case Handling Management Center and improve the quality and efficiency of the construction of ideas and experience reference.Key Words:Law Enforcement and Case Handling Management Center;public security organ;improve quality and increase efficiency