国家治理现代化视域下构建新型政商关系路径选择.pdf

辽宁行政学院学报专题优化营商环境国家治理现代化视域下构建新型政商关系路径选择宫秀芬1 孙愈2（1.中共辽宁省委党校，辽宁沈阳1 1 0 0 0 4；2.辽宁省大数据管理中心，辽宁沈阳1 1 0 0 0 2)【摘要 政商关系是中国特色社会主义建设中必须关注和解决的问题，它不仅仅是政府与企业、政府工作人员与商人之间的关系，还涉及政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，构建新型政商关系，需要政府治理、市场治理、企业治理和社会治理协同联动。从政府治理方面，深化行政管理体制改革，打造服务型政府；从市场治理方面，完善市场监管体制，增强监管执法效能；从企业治理方面，规范企业经营活动，弘扬企业家精神；从社会治理方面，加强典论监督，提高行业组织自治能力。【关键词 国家治理现代化；政商关系；新型政商关系中图分类号 D630文献标识码 A文章编号 1 0 0 8-4 0 5 3(2 0 2 3)0 4-0 0 1 1-0 5如何妥善处理政商关系是现代国家治理面临的共同难题，也是中国特色社会主义建设中必须关注和解决的问题。政商关系是国家治理的重要方面，它不仅仅是政府与企业、政府工作人员与商人之间的关系，还涉及政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系，也是一个国家政治、经济、文化、社会等领域工作的集中体现。因此，构建新型政商关系需要政府治理、市场治理、企业治理和社会治理协同联动，从而推进国家治理现代化。一、问题的提出2016年3 月4 日，习近平总书记在看望出席全国政协十二届四次会议的民建、工商联界委员并参加联组讨论时，首次提出亲清新型政商关系概念。自此，从中央到地方，各级政府都将构建新型政商关系提上议事日程，并出台各项法律法规和政策文件等，积极推动构建新型政商关系。2017年，“构建亲清新型政商关系”2 被写进党的十九大报告，并成为国家治理的关键词汇。同年，中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见出台，该文件重点提出要尊重企业家、弘扬企业家精神，营造企业家健康成长的外部环境，如法治环境、市场环境、社会氛围等，其亮点是在规范性文件中首次提出各级党政机关干部要“同企业家建立真诚互信、清白纯洁、良性互动的工作关系 3 。2018年1 1 月1 日，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中强调，“各级党委和政府要把构建亲清新型政商关系的要求落到实处”4 ,从提高政府治理能力方面对各级党委和政府提出更高的要求。同时,我国政府持续推进“放管服”改革，并制定具体政策措施,取得显著成效。2019年，党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定提出要“完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度”5 ,从推进国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，明【作者简介 宫秀芬（1 9 6 3 一），女，中共辽宁省委党校党政干部学刊编辑部教授。孙愈(1 9 7 2 一),女,辽宁省大数据管理中心副高级工程师。【基金项目 辽宁省社会科学规划基金一般项目“新型政商关系的构建与发展研究”(L21BJL012)。11辽宁行政学院学报确政府要完善政策体系等具体措施，为民营经济发展营造良好的营商环境。同年，中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见出台，进一步强调构建亲清政商关系“地方各级党政主要负责同志要采取多种方式经常听取民营企业意见和诉求，畅通企业家提出意见诉求通道 6,对地方党政主要负责人提出明确要求，该文件的最大亮点是第七部分关于“构建亲清政商关系”的规定较之前出台的政策、规定更加具体，更具有可操作性。2020年7 月，习近平总书记在与企业家座谈时强调，“构建亲清政商关系。各级领导干部要光明磊落同企业交往，了解企业家所思所想、所困所惑，涉企政策制定要多听企业家意见和建议，同时要坚决防止权钱交易、商业贿赂等问题损害政商关系和营商环境 7。同年1 0 月，党的十九届五中全会再次强调，要“优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”8 。同年1 2 月，“推动构建亲清政商关系”9 被写入新修订的中国共产党统一战线工作条例，进一步强调要发挥统一战线优势以构建新型政商关系。2022年，党的二十大进一步强调，“全面构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长 1 0 。由此可见，推进国家治理体系和治理能力现代化，构建新型政商关系既是目标也是抓手,更是现代国家治理的战略选择，对我国经济高质量发展意义重大。二、政商关系异化的表现改革开放以来，我国政商关系呈现出法治化、规范化、市场化的特征。当前，我国政治生态风清气正、经济持续快速发展，然而，政商关系在一定程度上仍然存在“亲而不清”“清而不亲”“不亲不清”等异化现象，阻碍了国家治理体系和治理能力现代化的进程。(一)亲而不清在市场经济条件下,政商关系被逐利逻辑和有偿逻辑支配与引导，官商勾结、官商失序时有发生。由于利益驱动，有的企业争先恐后追逐政12专题优化营商环境府工作人员手中的权力，“围猎”政府工作人员的现象时有发生，不法商人利用“潜规则”、利益链条等进行权钱交易。有的地方政府基于政绩及获取相关利益考虑,在项目获取、土地征用、税收优惠，甚至招投标、行政许可、行政审批等方面违法违规操作，企业则为了得到回报而进行利益输送，由此导致个别地方政府寻租空间扩大、企业套利机会增加，造成公共资源极大浪费、政府公信力降低。有的政府工作人员权力观扭曲，往往以手中的权力作为筹码与不法商人进行权钱交易，获取各种不当利益，助长社会不良风气蔓延，导致百姓对政府的信任感降低。(二)清而不亲随着行政管理体制改革不断深人，特别是“放管服”改革持续推进，政府服务意识日益增强，政府工作人员服务态度也明显改善，为企业服务的效率明显提高。然而，面对反腐倡廉高压态势，有的地方政府部门难以适应，为了规避风险,撇清与企业的关系，将过去的“管、卡、压”转变为“拖、推、绕”懒政、怠政、庸政等不作为现象明显增多，突出表现为对企业的合法权益、合理要求消极无为，甚至设置障碍久拖不决，政策没有真正落实到位，导致政府行政效率不高、企业经济效益低下。有的领导干部为了不出事则少干事或不干事，在政商交往中产生“避商”“惧商”“躲商”“冷商”等避责心理，对企业敬而远之，不担当也不作为；抱着“不求有功但求无过”的消极心态，被动回应企业的正当需求，对企业的合理诉求漠不关心，甚至不履行基本的职责，导致企业遇到困难时不敢也不会向政府相关部门寻求帮助，这种清而不亲的政商关系破坏了营商环境，影响了地区经济发展。与此同时,有的民营企业在与政府部门或政府工作人员交往中心存疑虑、没有信心，与政府工作人员打交道有抵触情绪，不愿建立更多联系，也不欢迎政府工作人员到企业考察调研，使新型政商关系难以建立，企业发展也受到影响。(三)不亲不清从治理主体素质来看，由于我国传统文化“士农工商”等级思想依然存在，有的领导干部在支配资源及配置资源过程中信奉官本位，导致以权谋私的腐败行为，把本应为人民服务的权力当成谋辽宁行政学院学报专题优化营商环境取私利、获得个人政治资本的手段；有的领导干部思维方式落后，主动服务企业的意识淡薄，在回应企业正当诉求时，往往根据获取利益的多少决定为企业服务的态度和效率，突出表现为“不给好处不办事、给了好处乱办事、好处给少了拖着办事”的歪风邪气，导致整个社会效率低下，影响政府公信力。从治理边界界定来看,政府与市场、社会的边界及市场与社会的边界还存在不清晰的现象，阻碍了打造有为政府、有效市场、有机社会的现代化进程,影响了新型政商关系的构建。政府与市场的边界不清，突出表现为政府职能错位、越位、缺位，如有的地方政府部门利用权力的模糊边界越位干预市场，企业经营自主权可能受到侵害，为了规避竞争风险，企业只能通过向政府提供更多的经济利益，或被动接受政府安排来降低交易成本。政府与社会的边界不清，突出表现为政府给社会组织的授权不够，社会组织自治机制不完善，社会组织对政府的行政依附依然存在，导致社会治理流程不畅、外部监督制度执行不力、决策机制形式化等；由于社会组织联系政府与企业的作用发挥得不够,对构建新型政商关系形成障碍。市场与社会边界不清，突出表现为政府、社会、组织机构等借公共利益或社会责任的名义，突破法律法规的界限，过渡干预市场或企业的经营行为，增加企业的社会成本；这不利于企业竞争力的提升，影响了企业可持续发展。三、构建新型政商关系的路径选择党的十八大以来，针对我国政商关系存在的问题及其实践需求，习近平总书记以“亲”“清”两个字概括新型政商关系，指出“对领导干部而言，所谓亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展。所谓清，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓亲，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建净言，满腔热情支持地方发展。所谓清，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。这一概括既精准又系统，具有重要的理论价值、实践价值和社会价值，为国家治理现代化视域下构建新型政商关系提供了基本遵循。亲清新型政商关系是推进国家治理体系现代化在政商关系层面的反映，建立与国家治理现代化所要求的法治、民主、廉洁、高效、公平、透明等相符合的治理体系，成为破解政商关系异化问题的重要举措。构建新型政商关系,要紧紧围绕“亲”“清”的基本内涵，做到“亲而有度”,即亲和、亲近、亲善；“清而不疏”，即清廉、清楚、清白；“清而有为”,即有为、作为。因此,要加强政府治理、市场治理、企业治理和社会治理 1 2 。（一)政府治理：深化行政管理体制改革，打造服务型政府1.树立法治意识，明确政府权力边界。政府权力过大，会导致政府过多干预市场，容易产生官商勾结行为。全面依法治国、建设法治政府首先要依法治吏、依法治官，约束政府工作人员的行为。一是政府工作人员要树立法治意识，自觉运用法治思维思考问题，用法治方式行使权力，强化“法无授权不可为、法定职责必须为”的思维方式，做到“有法可依、执法必严、有法必依、违法必究”，提供高效优质服务。二是完善相关法律法规，明晰公权力运行边界，将公权力关进制度的笼子里，遏制权力寻租、权力创租等违法违规行为，从源头上防控政商关系异化，使政商关系不越界、不疏远。三是推进依法行政，加强权力清单制度建设，明确政府应该做什么、不应该做什么，以权力清单厘清政府行政界线，以责任清单明确政府职责，以负面清单划出政商交往底线。2.深入推进“放管服”改革，强化政府服务功能。党的十八大提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”1 3 ,党的十九大重申要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”1 4 ,党的二十大进一步强调“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”1 5 。从某种角度讲，“放管服 改革是构建新型政商关系的关键，有利于削弱政府公权力对市场的过度干预，减少政府与企业暗箱操作、谋13辽宁行政学院学报取私利的行为,加快推进服务型政府建设步伐。一是简政放权，减少审批环节。加快“放管服”改革步伐，要撤销过时和不需要的行政许可、行政审批和行政权限，释放不必要的行政权力，收缩政府职能，减少政府越位干涉企业经营活动的行为，挤压政府寻租空间，使政府与市场的边界更加清晰,从而实现约束寻租行为的目的。二是完善法律法规,加强监督管理。在“放管服”改革中,政府退出机制不是“放任不管”，而是“放管并重、放管结合”,加强监管制度的变革,对政府行政自由裁量权进行严格监督，对违反法律法规的政府工作人员加大惩处力度，追责、问责永远在路上。三是发挥“互联网+”的技术优势，提高服务质量。深化“放管服”改革，积极推进“互联网+政务服务”，利用技术手段提升政务处置水平，提高政府办事效率，挤压政商关系人格化交往空间，实现政商关系的“亲”与“清”。(二)市场治理：完善市场监管体制,增强监管执法效能1.加强市场监管，推动监管执法制度化、规范化。党的十九大报告明确提出，要“打破行政性垄断，防止市场垄断，完善市场监管体制”1 6 。政商关系能够反映一个地区市场环境建设水平，也会影响地区经济发展走向。而市场监管与地区经济社会发展密切相关，监管质量好坏会影响市场体系的运行，完善的市场监管体制可以消除市场垄断、市场分割和市场壁垒，使市场主体在良好的市场环境中参与公平竞争。一是推动监管执法制度化。健全监管执法制度，落实监管执法责任追究制度，用制度规范监管执法行为、加大监管执法力度，真正做到“依法用权、秉公用权、规范用权”。二是推动监管执法规范化。健全监管执法制度，依法厘清执法责任、执法程序和执法依据，对违法违规执法的失范行为严肃查处、追责问责,增强执法的规范性和权威性。2.加强市场监管,增强监管执法效能。营造公开透明、公平有序、公正合理的市场环境，就要规避由于任性执法、选择性执法、违规执法等带来的不正当或不公平竞争风险。一是完善市场监管机制。建立健全执法信息公开、执法全方位覆盖、执法全过程留痕、执法可回溯的监管机制，进一步加强事前、事中、事后监管,破除行政垄断和市场14专题优化营商环境断。二是增强监管执法效能。市场监管涉及面广且复杂，要加强监管执法部门之间的沟通与协调，减少监管执法主体及执法层级，发挥监管执法部门联动协作执法的优势，增强监管执法效能。（三）企业治理：规范企业经营活动，弘扬企业家精神1.加强企业经营管理，摒弃寻租思维。实现高质量发展，企业要严格执行法律法规和市场规则，建立和完善现代企业制度，加强经营管理，提升核心竞争力。一是建立和完善现代企业制度，提高经营管理水平。现代企业制度具有完备有效的决策、监督、制约机制，按照现代企业制度要求完善企业法人治理结构，其董事会、股东大会、监事会及经理层要各司其职、协调运作、有效制衡，促使决策公开透明、监督独立权威，防止“内部人控制”衍生的违法违规交易行为。二是企业要转变观念，摒弃寻租思维。一些缺乏现代管理制度的企业内部管理不规范、不科学，往往愿意编织以权钱交易、利益捆绑为目的的不健康政商关系。对此，企业要依法经营，摒弃寻租思维，在经营中抛弃“走后门”“走暗门”“走偏门”的投机思想，通过加强管理、提高经营水平,增强企业核心竞争力。2.弘扬企业家精神，增强社会责任感。一是弘扬企业家精神，提高企业信誉度。企业家是市场经济发展的生力军、社会财富的重要创造者，弘扬企业家精神与构建新型政商关系是相辅相成、相互促进的，弘扬企业家精神就是弘扬“爱国敬业遵纪守法艰苦奋斗”“创新发展专注品质追求卓越”“履行责任敢于担当服务社会”1 7 精神，促使企业为社会提供优质产品和服务，确保企业既获得经济效益，又遵守法律法规,还要履行社会责任。二是树立正确利益观，积极履行社会责任。企业要坚持诚信经营，规避资本逐利对社会的危害，积极承担对投资者、消费者的责任，特别要承担社会公益事业、改善职工待遇、保护生态环境等责任。（四）社会治理：加强舆论监督，提高行业组织自治能力1.健全舆论监督体系，加强廉洁文化建设。官商勾结、官商失序等政商关系异化现象均为文化偏离的外在表现。舆论监督是政商关系良好运行的重要保障，可以遏制政府工作人员滥用职辽宁行政学院学报专题优化营商环境权，使政商之间“清廉、清楚、清白”。一是加强新闻媒体舆论监督。要依法保障新闻媒体独立报道权，促使政商关系“在阳光下运行”，可以通过电视、广播、报刊、互联网、新媒体等媒介，宣传廉洁奉公、敢于担当、遵纪守法的优秀政府工作人员，树立诚实守信、守法经营、创新管理的优秀企业家典型，在全社会营造亲清新型政商关系的良好氛围。二是加强廉洁文化建设，打造良好的营商环境。构建新型政商关系必须加强廉洁文化建设，以社会主义核心价值观为引领，将政商关系置于法律与道德双重价值目标范畴 1 8 ,宣传积极健康的政商文化，在全社会营造尊商、敬商、爱商、亲商、护商、惠商的文化围，促进政商关系“亲而有度”“清而不疏”“清而有为”，为企业发展打造良好的营商环境。2.积极培育行业组织，提高行业组织自治能力。在市场经济条件下，商会、协会等行业组织在市场机制良性运行和行业共同利益实现中发挥积极作用。因此，可以通过培育商会、协会等行业组织，发挥行业组织促进行业自律、维护会员权益、承接政府转移职能等作用，降低政商关系维护成本。一是培育行业组织,提高服务水平。随着社会主义市场经济体制不断完善、政府职能快速转变，要加快商会、协会等行业组织与政府脱钩分离的步伐，引导商会、协会成为公共服务供给的重要主体；增加企业话语权，使企业可以通过参加商会、协会，利用行业组织的力量，降低政商关系维护成本。二是提高行业组织自治能力，促进行业自律。行业组织要健全行业职业道德准则、行业经营自律公约，完善行业自律约束机制，依法开展行业内会员企业信用等级评价活动，完善企业“红黑榜”发布制度，对违法失信的企业及从业人员给予严厉的行业制裁，促使行业内会员企业诚实守信、合法经营，促进行业自律，增强企业竞争力。参考文献：1习近平看望出席全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员并参加联组讨论 EB/OL.（2 0 1 6-0 3-0 4)2 0 2 3-05-05 J.http:/ 0 1 7 年1 0 月1 8 日）N.人民日报,2 0 1 7-1 0-2 8(1).317中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见（2 0 1 7 年9 月8 日）N.人民日报，2 0 1 7-0 9-2 6（1).4习近平.在民营企业座谈会上的讲话(2 0 1 8 年1 1 月1日)N.人民日报,2 0 1 8-1 1-0 2(2).5本书编写组.党的十九届四中全会决定学习辅导百问 M.北京：党建读物出版社，2 0 1 9：1 5.6中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见EB/0L.（2 0 1 9-1 2-2 2）2 0 2 3-0 5-05 J.http:/ EB/0L.(2020-07-21)2023-05-05 J.http:/ 0 2 0-1 1-0 4(1).9中共中央印发中国共产党统一战线工作条例 N.人民日报,2 0 2 1-0 1-0 6(1).1015习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2 0 2 2 年1 0月1 6 日)N.人民日报,2 0 2 2-1 0-2 6(1).11习近平.毫不动摇坚持我国基本经济制度推动各种所有制经济健康发展（2 0 1 6 年3 月4 日）N.人民日报，2016-03-09(2).12言浩杰.中国新型政商关系研究热点及展望一基于CiteSpace的文献计量分析 J.江苏省社会主义学院学报,2 0 2 1(3):7 2-7 9.13胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗一一在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（2 0 1 2 年1 1 月8 日）N.人民日报,2 0 1 2-1 1-1 8(1)18张彩云，康杰.国家治理现代化视域下构建新型政商关系机制研究 J.创造，2 0 2 1（9）：5 7-6 5.【责任编辑：战晓华15