关于上海地面公交行业成本规制的若干思考.pdf

55 客运交通|PASSENGER TRANSPORT作者简介谢莹（1989），女，硕士，工程师，从事交通政策、规 划 等 研 究 工 作。Email:摘要：近年来，上海地面公交行业受到多重因素影响，呈现出新的发展特点，客流下滑、成本增长以及政府补贴压力与日俱增，都要求公交运营企业不断提高成本管控的力度和能力，也需要更好地发挥公交成本规制在敦促企业控本增效、合规合法进行账务处理方面的作用。因此，在实际操作过程中不断发现问题、剖析原因，再结合国内典型城市的管理经验持续优化完善上海的公交成本规制体系具有积极意义。关键词：公交行业；成本规制；收入规制；账务处理Abstract:Abstract:In recent years,Shanghai bus transit system is affected by multiple factors,new features are emerging,such as passenger traffic volume is declining,costs are increasing and pressure on government subsidies is growing.All these circumstances require bus companies to continuously improve the intensity and ability of cost control,at the meantime,it is also important to play the role of cost regulation in urging bus companies to control cost and improve efficiency,and in compliance and legal accounting treatment.Therefore,it is of positive significance to continuously find problems and analyze reasons in the process of practical operation,and to continuously optimize and improve Shanghais bus transit cost regulation system based on the management experience of typical domestic cities.Keywords:Keywords:Bus transit industry;Cost regulation;Income regulation;Accounting treatment0上海地面公交行业发展特点由于私家车保有量增加、轨道交通成网运营、新型出行方式发展迅速，同时又叠加新冠疫情的冲击，上海地面公交行业呈现新的变化趋势，主要体现在客流量断崖式下降、企业成本刚性增长、政府补贴压力增大。具体来看：客流上，全市公交日均客流从2015年的近700万人次降至2018年的576万人次，2019年下滑趋势得到遏制，为571万人次；但受新冠疫情的间歇性影响，尤其是2022年45月份整个城市的运营几乎停滞，造成交通客流量断崖式下跌；同年6月份，疫情逐步好转，企业开始复工复产，客流也缓慢恢复，但市民出行仍然倾向于选择相对安全可靠的个体机动化方式，截至今年6月底，地面公交客流仅恢复至疫情前（2019年，下同）的30.6%1。图1 上海20192022年6月地面公交客流走势 数据来源：上海市交通委员会交通统计月报。成本上，以全市国有公交企业为统计口径，2021年公交运营总成本同比增长了8%，以人工成本、车辆费用为主要增长极，两项费用分别较疫情前增长了8.6%和关于上海地面公交行业成本规制的若干思考谢莹上海市交通发展研究中心Some thoughts on Cost regulation of Shanghai Bus Transit System 1 数据来源：上海市交通委员会交通统计月报。56 客运交通|PASSENGER TRANSPORT17%2；与此同时，疫情的常态化防控，促使公交企业在车辆清洁、消毒通风、乘客测温等方面投入了大量的人力物力，也是成本增长的主要因素。补贴上，上海除了票款收入、广告等少量资源性收益以外，其余均来自政府购买服务。将公交运营成本按照实际客流进行分摊，那么粗略估算，2021年地面公交行业单位人次成本达到近12元/人次，较疫情前增长了近50%，而政府扶持资金目前已占到总成本支出的70%以上3，由此可见政府承担的补贴压力正在不断增加。当前国内乃至上海的经济受到新冠疫情的影响持续波动，政府财政资金也面临紧缩的困境，整个地面公交行业的票款收入也较疫情前大幅下滑了25%，在当前背景下，公交行业行政主管部门依托公交成本规制的充分发挥，对公交运营企业的成本支出进行约束和管控具有现实意义。1上海地面公交成本规制的管理现状公交成本规制是指通过建立公交运营单位成本标准，合理界定公交企业成本范围，审核评价公交企业经营状况，促进企业成本控制1。公交行业承担市民的基本公共出行，具有公益属性，需要政府提供财政资金予以扶持，但相应的资金使用也需要接受政府管理部门的监督与考核。公交成本规制的编制主要在于厘清公交运营企业政策性亏损和经营性亏损的边界，政府与企业需算清“明白账”2。全市层面来看，2008年上海市交通行政主管部门印发了地面公交行业的公交运营企业成本规制管理办法，后续分别在2017年和2021年，上海又连续两轮对公交行业成本规制管理体系进行了更新和完善。与此同时，结合市级行业主管部门的要求，各行政区域也纷纷制定并发布了符合区域公交发展实际的成本规制标准体系。公交成本规制实施以来，促使公交运营企业通过全面预算控制，确保实际发生的成本控制在规制成本之内，同时投入更多精力专注于安全、运营和服务水平的提升3。此外，为了进一步的规范公交运营企业在收入、成本方面的会计核算口径，管理部门在结合国家会计方面相关的法律法规基础上，出台和实施了上海市公交行业会计核算办法，极大敦促了企业合规合法合理地进行账务处理，增强了企业的内部管理能力。以上海嘉定、松江、青浦三区为例，20182019年，嘉定、松江、青浦三区的交通行政主管部门结合市级管理部门要求，先后因地制宜地构建了区级公交成本规制管理体系。其中嘉定、松江两区将公交成本规制作为考核制度，并在有关规定中明确了考核结果与公交运营企业管理层薪酬绩效相挂钩的管理要求，增强了行业主管部门的管理抓手；青浦则是结合区内4家公交运营企业在规模、属性、功能、经营模式上的差异，精细化、差异化地制定了分别针对国营企业和民营企业的公交成本规制体系，并将其作为来年补贴测算和补贴清算的管理依据。各区的公交成本规制作为文件出台后，20182021年间，行业主管部门依托社会第三方的力量，对各自区域内公交运营企业的成本管控能力和管控效果都进行了一年一度的评估考核。而各家公交运营企业按照公交成本规制的约束，在保持自身公交服务质量基本稳定的前提下，严格控制了人工、燃料、安保、新能源车运营费用等刚性成本的增长幅度。目前，嘉定、松江、青浦三区的公交运营企业人工成本增幅均下降了610个百分点，松江能耗成本较疫情前缩减了13%。图2 某公交企业人工成本增幅走势 2,3 数据来源：上海市交通发展研究中心编制的深化本市公交行业改革工作方案。57 客运交通|PASSENGER TRANSPORT2影响公交成本规制作用发挥的因素公交成本规制对于促使运营企业实现控本增效具有现实意义，但在具体的操作过程当中，也存在个别因素限制了公交成本规制作用的更好发挥。一是缺乏对在岗人员劳动强度的监管。目前全市公交企业的直接运营费用中，人工成本占比均已超过50%，部分企业达到60%，且随着人力成本的刚性增长，占比有扩大趋势；考虑到全行业明确的工资增幅向一线驾驶员倾斜的原则，驾驶员人工成本也将在人工成本总额中占据主体。在既有的规制体系内，和人工费用相关的控制指标主要有人员工资、人车比、年均工资增幅、工资附加费占比4项。得益于全行业人车结构的不断优化精简，驾驶员等一线人员占比逐年增加，但在相关人员的人工成本控制上仍存在不足。员工收入通常由基本工资与奖金构成，而驾驶员、售票员等一线人员的奖金多来源于加班工资，但受制于企业工作班制的差异（做一休一或做二休一），管理部门获取的人车比和人员工资数据多由企业提供，管理部门难以依靠员工劳动强度（劳动工时）这一指标对企业提供的人车比和工资标准进行合理性复核，即当前还缺乏用更加科学严谨的手段对从业人员的劳动强度进行监管。因此，可以考虑将驾驶员、售票员签卡率指标接入行业管理平台，并配合以车载视频数据，对驾驶员等一线人员的劳动工时做抽检式的校核，以此验证企业上报数据中人车比、人员工资的合理性。二是缺乏对运营里程中空驶里程的监管。运营企业支出的成本中30%左右为车辆使用成本（个别企业达到40%），包括车辆折旧、能耗支出、车辆维修费、行车事故损失费、新能源车的充电服务费等。其中除车辆折旧需要按照国家会计准则按年进行计提外，其余费用均与营运车辆的运营里程息息相关，且里程越高，相关成本支出就越大。按照行业经验来看，车辆在进出公交首末站或停保场时会不可避免地产生一些空驶里程，这属于正常现象，尤其是对于公交站点分布较为分散的远郊地区。但据调研，当前还是存在个别企业为增加行驶里程，不按客流需求增加班次的情况，导致车辆空驶率过高，总成本虚高。图3 某公交企业成本结构图三是缺乏收入规制。政府补贴资金总额往往是通过计算成本收入之差得到，其中成本、收入应均为经审计、且经行业行政主管部门认定的数字。但目前上海的公交成本规制体系中还缺乏收入规制内容，仅在相应的行业会计核算办法中对收入核算口径进行约定，各行政区域在对区属公交运营企业收入构成的认定上目前也缺乏统一标准，从而在确定补贴金额时无法发现运营企业账务处理中存在的问题，导致部分收入游离在管控之外，如个别企业在会计处理上，存在直接由其他应收款结转其他收益的分录个别收入账面完全未入利润表，导致核算收入的数字偏低。四是考核结果挂钩机制落地较为困难。部分行政区域将区级的公交成本规制作为考核公交运营企业成本管控能力的抓手，并将考核结果与补贴资金或者管理层的绩效奖金相挂钩，但由于个别区域还实行托底补贴模式，公交运营企业管理层绩效奖金的审核与发放属区国资委的职责范畴，都导致挂钩机制在最终落地上有困难。3国内典型城市公交成本管理经验杭州。2015年杭州市颁布了针对地面公58 客运交通|PASSENGER TRANSPORT交行业的营运服务成本规制实施办法，该办法建立了规范的成本费用审计、评价制度和政策性亏损评估制度，形成了科学合理的成本约束和补偿机制4。杭州在明确了公交运营企业规制收入的基础上，约束的对象为具有公益属性的运营线路在实际运行过程中所发生的主营业务及直接运营支出，即在确定的范围内按照固定的线路、站点、车次和时间运行，按照价格主管部门核定的收费标准收费，为社会公众提供基本出行服务且具有社会公益性质的客运活动4。杭州的成本规制实施办法中将直接运营成本、期间费用、营业税金及附加等费用作为约束公交运营企业成本支出的规制项目。其中直接运营成本包括了人工、燃料、车辆、维修等与公交线路运营息息相关的刚性支出，期间费用则主要包括企业为辅助运营所支付的管理费和财务费等。深圳。2008、2014、2019年，深圳市交通运输管理部门依次制定、修订、完善了其公交行业的成本规制操作方案，分别着力于解决政府财政负担加重、企业经营活力不佳、运营效率偏低等问题。其中2019年版的深圳市成本规制办法中，管理部门明确了规制对象为规制成本和规制收入两个部分。规制成本的囊括范围与杭州市基本一致，规制收入则主要包括票款收入、刷卡优惠补贴、广告及其他类型的资源性收益。深圳交通运输主管部门每年会委托社会第三方机构对公交运营企业的收入、成本开展专项的审计工作，从而确定公交企业各项成本、收入及相关数据的监审值，并据此开展企业成本规制实施情况的评估。福州。2019年，福州市出台了适用于地面公交行业的成本规制管理办法，并经过两年试行后在2021年印发了修订版。由于国内公交运营企业的业务范围、经营内容、功能属性大体相同，企业在成本、收入上的科目差别也大同小异，因此福州针对公交运营企业的规制对象也与深圳、杭州类似，其中规制成本当中涵盖了人工、能耗、折旧、保养修理、轮胎消耗、场站租赁、车辆保险、安全生产以及其他5等内容。此外，福州在成本规制的相关政策设计中还加入了奖惩机制，对于企业管控能力强、控制效果好的指标给予一定比例补贴资金的奖励，对于达标情况差的指标则做出相应补贴资金的扣减。4推动公交成本规制发挥作用的若干建议公交成本规制体系中涉及的内容较为综合，除了规制公交运营企业的运营成本之外，还对企业在成本核算、账务处理等方面的合规性、精细化提出了要求。结合目前行业管理以及公交运营企业在成本管控、账务处理上存在的问题，参考国内部分城市的管理经验，提出以下相关思考。一是在公交成本规制体系中纳入收入规制内容。深圳、杭州、福州三个城市都在公交成本规制中考虑了规制收入，并且各自界定了规制收入的范围，皆由公交运营企业的票款收入和包含广告、场站租赁、资产处置收益在内的投资性收益构成。上海可以在目前对收入核算口径进行约定的基础上，增加收入规制，从而有助于行业主管部门更好地厘清公交运营企业的真实收入，更全面地掌握企业经营情况，也能更加科学合理地确定成本规制体系中的各项指标取值。二是推广成本规制考核结果挂钩机制。国内公交成本管控经验较为丰富的城市基本上都制定了挂钩机制，杭州在其成本规制实施办法中加入公交运营企业与政府部门各自的工作绩效评价内容；福州以及上海嘉定、松江两区在相应的管理办法中明确，公交成本规制考核结果纳入公交运营企业负责人的绩效考核体系当中，与管理层薪酬体系与晋升体系挂钩，即通过对人和财的强化管理来提升企业的活力；深圳将公交成本规制、财政补贴资金和公交服务质量考核三项机制相结合，明确4 数据来源：杭州市公共汽车客运管理条例杭州市城市公共汽（电）车营运服务成本规制实施办法。（下转65页）65 客运交通|PASSENGER TRANSPORT降的态势、助力了“国家公交都市建设示范城市”称号的获批。然而，受制于多种因素，重构方案并未全部落地，因此还未达到预期的效果。参考文献 1 2016中心城市交通发展报告M.北京:人民交通出版社股份有限公司,2017.2 Arbex R O,Cunha C.Efficient Transit Network Design and Frequencies Setting Multi-objective Optimization by Alternating Objective Genetic AlgorithmJ.Transportation Research Part B:Methodological,2015,81(02):355-376.3 Hong K,Kun K.Two-phase Stochastic Program for Transit Network Design under Demand UncertaintyJ.Transportation Research Part B:Methodological,2016,84:157-181.4 俞洁,邹难.公交专用道选址与公交线网组合优化模型J.交通运输工程学报,2016,16(80):136-146.5 卢小林,俞洁,邹难.公交专用道选址与公交线网组合优化模型J.交通运输工程学报,2016,16(80):136-146.6 俞礼军,梁明苹.基于整数非线性规划的城市常规公交线网优化设计J.中国公路学报,2016,29(150):112-119.7 Dib O,Moalic L,Manier M A,et al.An Advanced GA-VNS Combination for Multicriteria Route Planning in Public Transit NetworksJ.Expert Systems with Applications,2017,72:67-82.8 Daganzo C F.Structure of Competitive Transit Networks J.Transportation Research Part B:Methodological,2010,44(04):434-446.9 Badia H,Argotecabanero J,Daganzo C F.Network Effects in Bus Transit:Evidence from Barcelonas Nova Xarxa in SpainC/Transportation Research Board 96th Annual Meeting,2017.了在以成本规制为依据估算来年补贴资金后、补贴的30%只有在运营企业服务质量考核结果达标时，才全额发放。其中深圳经验中，考核结果与补贴资金挂钩的方式对于采取非“托底补贴”模式的城市或区域有借鉴意义。经济手段的应用，有助于行业主管部门更深层次地监管政府财政资金的使用，并敦促企业不断提升管理水平。三是加强公交成本管控中的信息化应用。目前公交运营企业的成本收入信息多依赖于人工填报和计算，可能引发人为疏漏导致的费用分摊不科学、录入科目不合理、费用跨期等问题，导致成本虚高或虚低，而信息化实现了财务与业务的高度集成性，成本核算准确性也会得到显着提高6。因此可以结合目前公交运营企业在账务处理上存在的问题，以及管理中对驾驶员等一线员工劳动强度、空驶里程监管上的不完善，合理空驶里程还无法界定等内容，建议不断通过更新信息化设备、提升设施功能、完善企业上报数据目录、加强数据挖掘分析等举措加以完善与提高公交成本管控。参考文献 1 何茂亮.试论公交企业的成本规制管理J.人民公交,2019(04):60-62.2 秦思.国内主要城市公交行业成本规制研究C/中国土木工程学会城市公共交通分会第十届五次理事会暨2019中国城市公共交通学术年会,辽宁大连,2019-10-16.3 陈凌.浅谈成本规制对公交企业的重要性以常州公交成本规制为例J.人民公交,2018(08):41-42.4 罗序旗.杭州公交财政补贴政策分析C/中国土木工程学会城市公共交通分会十届三次会员大会暨2017中国城市公共交通学术年会,广西南宁,2017-11-19.5 刘昌安.公交运营企业成本规制改革优化研究以F市为例J.中国总会计师,2021(10):46-48.6 杜大鹏.提升信息化在成本运营监控中应用 J.科学与技术,2021(01).（上接58页）