发展中国家主权债务困境的现状、成因与应对思考.pdf

海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS132023年 第3期摘 要：在新冠疫情冲击下，发展中国家的财政负担和债务问题进一步恶化，主权债务危机再度成为国际经济社会的焦点问题。本文总结后疫情时代发展中国家主权债务困境的现状及其根源，结合国际多边及双边减债治理机制的动向，展望发展中国家债务困境的前景，并提出中国的应对之策。关键词：发展中国家主权债务危机债务治理巴黎俱乐部万志宏史鹏燕发展中国家主权债务困境的现状、成因与应对思考近年来，在新冠疫情全球蔓延和美联储连续加息等冲击下，部分发展中国家深陷债务困境，此起彼伏的债务危机成为全球经济复苏道路上的巨大障碍。根据世界银行集团（WB）和国际货币基金组织（IMF）的债务可持续性评估，截至2022年12月末，全球69个低收入发展中国家中，已有9个国家陷入债务困境，28个国家处于债务高风险状态，发展中国家的债务处置和危机救助再度成为全球治理的重点议题。与此同时，中国海外债权规模的日益增长引发了国际社会对中国参与国际债务治理关注度的不断提升，一些国家利用发展中国家债务问题大做文章，甚至炒作“债务陷阱”。妥善应对发展中国家债务处理难题，全力维护中国海外债权权益，切实提高中国参与国际债务治理的能力，是后疫情时代中国在国际债务处置领域面临的重大挑战之一。一、发展中国家主权债务困境的现状20202022年，在新冠疫情、货币紧缩、乌克兰危机等接连冲击下，不少发展中国家财政支出大幅增长，政府财政赤字和债务水平持续上升，主权债务融资成本高企，债务违约事件频现。（一）政府债务特别是主权债务负担显著增加政府债务负担大幅上升。据IMF财政监测报告数据，2020年，受疫情冲击影响，新兴市场和发展中经济体政府收入下降，支出大幅增长，年末财政赤字/GDP为8.6%，较2019年上升4.1个百分点；政府债务余额/GDP由2019年的55.1%上升至64.8%；随着疫情的相对缓和，2022年末新兴市场和发展中经济体的财政赤字/GDP和政府债务余额/GDP分别回落到5.2%和64.6%，但仍高于疫情前水平。主权债务规模居历史高位。据WB2022国际债务报告，2021年末全球发展中国家外债总额已达到创历史新高的 9万亿美元，是十年前的2倍多。对于低收入发展中国家，其外债与国民总收入之比已从2010年的18%大幅上升到2021年的收稿日期：2023-4-10作者简介：万志宏，南开大学跨国公司研究中心、国际经济研究所副教授；史鹏燕，南开大学国际经济研究所硕士研究生。本文所指的发展中国家，包括IMF国家分类中除发达经济体之外的其他经济体，具体包含新兴市场和中等收入经济体类别及低收入发展中国家类别。https:/www.worldbank.org/en/programs/debt-toolkit/dsa.14 海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS国际债务Global Debt51.4%。而符合国际开发协会（IDA）贷款条件的最贫困国家的情况更为糟糕，其主权债务总额高达1万亿美元，几乎是十年前的3倍；2021年末到期需偿还的债务额为462亿美元，相当于其出口收入的10.3%和国民收入的1.8%，达到2000年以来的最高值；2022年到期需偿还的债务额预计将同比增长35%，到620亿美元。（二）主权债务违约事件频发主权债务违约国家数量和金额显著增加。2020年，全球共102个国家（含发达经济体）发生主权债务违约，仅次于1994年墨西哥金融危机（115个）和2013年欧债危机（105个），总金额高达4476.55亿美元，其中发展中国家主权债务违约金额约占87.2%。2021年，全球和发展中国家的主权债务违约金额均有所回落，但发展中国家占比仍居于83.9%的高位（见表1）。WB2022国际债务报告显示，约60%的最贫困国家已处于债务高风险状态或处于债务困境。主权债务违约高度集中且连续发生。20172021年，主权债务违约金额排名前十位的发展中国家，其违约金额占所有发展中国家之比超过50%，其中，2020年达到75.3%的近年来峰值，委内瑞拉、苏丹、伊拉克、朝鲜、古巴、乌克兰等国主权债务违约情况严重。20172021年，80个经济体持续处于违约状态，显示出一些发展中国家的主权债务违约问题积重难返。商业债权人遭遇的违约风险增大。从违约金额看，2021年官方与商业债权人面临的发展中国家主权债务违约比例约为3:2，后者占全部违约金额的比重较2010年上升约1倍，达40.7%。官方债权人中，IMF和WB涉及的债务违约金额较少，巴黎俱乐部成员国涉及金额占比14.6%，违约主要涉及其他官方债权人的债权。商业债权人中外币债券明显增加，金额从2010年的158亿美元增加到2021年的858亿美元，占比也从7.5%上升到27.3%，商业银行信贷则降低至4.7%。外币债券持有人通常较为分散，导致国际债务重组谈判难度和压力加大。以委内瑞拉为例，2017年以前其主要涉及对国际组织和商业银行的贷款违约，而2021年838.7亿美元违约外债中，439亿美元为外币债券，约占52.3%。WorldBankGroup,Debt-ServicePaymentsPutBiggestSqueezeonPoorCountriesSince2000，https:/www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/12/06/debt-service-payments-put-biggest-squeeze-on-poor-countries-since-2000.本部分若无特别说明，数据均来自BoC-BoESovereignDefaultDatabase（2022年8月）。表 1 20182021 年全球主权债务违约情况违约情况2018 年2019 年2020 年2021 年全球主权债务违约金额（亿美元）3953.852999.224476.553753.54发展中国家主权债务违约金额（亿美元）2340.052461.153904.803148.37发展中国家主权债务违约金额占比（%）59.282.187.283.9主权债务违约国家数量（个）979510289发展中国家主权债务违约数量（个）949310087发展中国家对官方债权人主权债务违约金额占比（%）66.951.438.849.9资料来源：BoC-BoESovereignDefaultDatabase，2022 年 8 月更新。海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS152023年 第3期（三）主权债务融资成本持续上升在债务违约事件频发的同时，很多发展中国家的主权债务融资成本也在持续上升，这意味着未来主权债务借新还旧的难度进一步加大。IMF财政监测报告显示，发达经济体主权信用利差在2020年达到高点后持续走低，而新兴市场和发展中经济体主权信用利差则自2021年始再度攀升，目前已上升到1990年以来的新高，信用风险溢价远超1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机（见图1）。大幅增长，经济贸易不振导致的财政收入下降进一步恶化了政府财务状况，使其难以偿还到期外债。典型如斯里兰卡、尼泊尔、斐济等，这些国家因疫情导致旅游业收入大幅萎缩，出现了严重的财政赤字和国际收支逆差。2022年，乌克兰危机直接导致乌克兰的偿债能力急剧减弱，继而出现债务违约，而俄罗斯因为海外资产遭到冻结，在有偿还能力的前提下出现外债违约。与此同时，油价上涨、农产品供给受限以及各国货币扩张等多因素助推了全球通胀上行，叠加美联储自2022年3月开始连续快速加息，导致部分发展中国家遭受通货膨胀、利率上升的双重打击，出现资金外流和货币贬值，外汇储备减少，进一步降低对外偿债能力。（二）政治经济脆弱性是连续违约的内在根源从历史上看，出现连续违约的发展中国家普遍存在经济基础薄弱、经济结构单一、政治动荡等内在脆弱性，缺乏对外偿付能力，且更容易遭受市场情绪和流动性环境变化的冲击。例如，非洲的一些低收入发展中国家，交通电力供水等基础设施落后，卫生、教育等公共产品缺失，本国生产和出口能力不足，主要依赖矿产资源和农业畜牧产品出口，缺乏偿债能力，深陷债务困境。据测算，加纳已连续处于主权债务违约状态长达为57年，坦桑尼亚为51年，津巴布韦为37年。此外，政局动荡阻碍了苏丹、索马里等国的长期发展，使其多年来深陷主权债务违约；伊朗以石油为主要经济支柱，但美国长期制裁导致其收入难以满足进口所需；委内瑞拉则是国内长期政治纷争激烈，导致私人资本撤出、通货膨胀高企、外汇和财政收入连年赤字。面临上述问题的国家还有很多，其债务困境背后往往二、发展中国家主权债务困境的成因本轮发展中国家主权债务违约潮的发生既有历史渊源，又受现实冲击；既体现国内政治经济的结构性难题，又折射国际治理的制度性缺陷。（一）疫情、战争和政策冲击等是危机爆发的导火索三年多来，疫情冲击使发展中国家财政开支?新兴市场与发展中经济体主权信用利差使用新兴市场债券指数（EMBI）利差，如不可得，则使用10年期政府债券与美国或德国债券的利差计算，按各经济体美元GDP进行加权平均。根据IMF世界经济展望数据，全球通货膨胀率从2021年的4.7%大幅上升至2022年的8.7%。根据BoC-BoESovereignDefaultDatabase数据测算。16 海外投资与出口信贷OVERSEAS INVESTMENT&EXPORT CREDITS国际债务Global Debt牵涉政治经济社会等诸多复杂因素。（三）全球治理体系缺陷是债务困境持续的制度根源从国际货币视角看，发展中国家债务危机在很大程度上是以美元主导的资本全球化与主权货币之间的矛盾，历次危机均与美国货币政策转向密切相关（王金强等，2021）。从债务治理视角看，违约债务处置的时间周期通常较长，此前发生过主权债务违约的国家在国际金融市场上将处于更加不利的地位，呈现出“债务不耐”特征（莱茵哈特和罗格夫，2020），即相较发达国家，在债务负担比例的阈值上更低，更加脆弱，更容易陷入“主权信用评级下降再融资渠道受限短期债务难以偿还进一步调低主权债务评级”的恶性循环，借新还旧难以维系。典型如刚果（布）、加纳等国家，即使已从重债穷国计划中获得了资金援助和债务减免，但仍不断发生新的债务违约。三、近年来国际主权债务治理的进展与关键议题（一）发展中国家主权债务困境纾缓的多方进展以IMF和WB为代表的多边组织迅速行动。2021年，IMF提供了创纪录的紧急贷款，批准了史上最大规模的6500亿美元特别提款权分配方案，新兴市场和发展中经济体获得约2750亿美元。2021年，IMF在“重债穷国减债倡议”下，联合WB、巴黎俱乐部等债权国以及商业债权人对苏丹实施总计约500亿美元的债务免除。2022年，IMF和WB宣布建立主权风险和债务可持续性框架（SRDSF），发起总规模达290亿特别提款权（约合370亿美元）的韧性和可持续基金（RST）。二十国集团（G20）逐步发挥作用。2020年，G20与商业债权人共同达成了“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”（DSSI），在其有效期间暂停了参与国所欠主权债务的总偿还额约129亿美元；随后，G20与巴黎俱乐部核准了缓债倡议后续债务处理共同框架（以下简称共同框架），进一步推动减债。巴黎俱乐部推动双边债务减免。除了积极推动共同框架的实施，发达国家主导的债权人联盟巴黎俱乐部还通过“重债穷国减债倡议”向低收入国家提供支持，其于2021年7月取消了苏丹的141亿美元欠款并重新安排了剩余94亿美元的宽限期，科威特、沙特阿拉伯、阿布扎比发展基金和捷克共和国等非俱乐部成员也表示将按照与巴黎俱乐部商定的条件为苏丹提供债务减免。中国积极推动双边债务减免。截至2021年底，中国全面落实符合DSSI要求的缓债申请，成为G20成员中落实缓债金额最多的国家。自2020年DSSI和共同框架启动以来，中国承担了超过60%的缓债规模，为全球主权债务安全贡献了重要力量。2021年中国宣布减免17个非洲国家的主权债务，并继续积极寻求债务治理合作。（二）有关国际债务治理的关键议题一是修正债务可持续性评估框架（DSA）以兼顾发展可持续性。WB和IMF提出的DSA已成为IMF、IDA、巴黎俱乐部成员国等众多债权方的贷款决策参考，但仍存在一些基本缺陷。例如，DSA要求债务国保证债务负担水平不超过经验性阈值，即只关注借款国是否具备偿付能力，而未考虑贷款是否服务于债务国的长期发展战略；DSA也没有考虑债务国面临的气候或其他可持续性风险，没有考虑低收入国家在适应气候变化或实现可持续发展目标等方面所需的关键投资，没有区分不同用途 WorldBankGroup，DebtServiceSuspensionInitiative，https:/www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative.资料来源：中新社、外交部，中方全面落实G20暂缓最贫困国家债务偿付倡议，https:/ INVESTMENT&EXPORT CREDITS172023年 第3期的贷款（如基础建设投资、公共教育医疗建设、借新还旧等）的宏观经济影响差异等。因此，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）可持续发展融资评估框架提出，应该在一国长期发展背景下探讨债务可持续性问题，即将关注重点从短期的流动性转向长期偿付能力。此外，债务减免应着眼于使债务国政府能够通过可持续能源和气候韧性基础设施等战略领域的投资，为绿色和可持续发展奠定基础。二是建立更具包容性的国际债务处置机制。当前G20与巴黎俱乐部的合作机制还有待巩固；有关主权债务重组方式、债务减免比重以及豁免的条件、债权人对等性等问题短期内仍难以达成共识。近年来，随着外币债券发行的增加，商业债权人构成日趋复杂，协调多方利益进行债务重组谈判的难度日益增加。四、启示与思考当前全球经济增长乏力，IMF在最新发布的世界经济展望中将2023年全球经济增长预测下调至2.8%。在世界经济高利率、高通胀、低增长的发展态势下，发展中国家债务可持续性明显承压。美联储和欧洲央行等发达经济体的货币政策收紧也增加了金融市场动荡，经济金融脆弱性的加剧将冲击更多发展中国家的外部融资能力，目前的债务困境可能持续。作为全球第二大经济体，中国在发展中国家主权债务处理上发挥了巨大的作用，未来应积极参与全球债务处置国际合作，助力完善全球债务治理机制。第一，加强国内协调，优化风险评估，探索建立跨部门的主权债权协调机制。从历史来看，主权债务危机不可避免，也不会消失。展望未来，全球经济增长前景并不乐观，可能进入全球主权债务违约的高峰期。宜未雨绸缪，建立外交、财政、央行、金融机构、国资系统参与的跨部门统筹协调机制，密切关注相关国家的宏观经济形势，评估债务风险，并通过审慎投资和对外援助推动债务国经济发展和内生增长，提升发展中国家的债务可持续性。第二，加强方案设计，寻求互利共赢，探索债务处置手段创新。针对已经违约的债务，建议结合资金投向、期限和国别风险评估情况，区分流动性不足的短期违约事件和清偿性不足的中长期违约事件，根据底层资产债权债务关系，设置不同的债务处置方案。例如，针对短期冲击导致流动性不足的违约，可以提供流动性支持和暂缓债务偿还为主，采用双边债务协商方式进行债务处置。针对长期清偿力不足的债务国，积极寻求在多边框架下与国际组织和其他债权人合作，创新债务处置方式。对于以基础设施与生产设施作为底层资产的债务债权关系，可采取债务展期、贷款资产证券化、债转股等非减债应对方式，或以自然资源、碳减排和碳中和效益等非金融方式偿还。第三，秉持共同体理念，关注长期经济发展，推动债务可持续性框架修订。债务可持续性框架对于评估发展中国家主权债务风险和债务处置至关重要，鉴于DSA只关注借款国是否具备偿付能力而忽视了债务危机的复杂性，应积极推动对DSA的修订，使其能充分反映债务融资对于推动一国公共基础设施建设、可持续能源和应对气候变化等的作用。参考文献：1 何伟文世界经济风险和债务困境形势及对我国的启示J中国经济评论，2022（11）：20-25.2 卡门M.莱因哈特，肯尼斯S.罗格夫这次不一样：八百年金融危机史M北京：机械工业出版社，2020.3 王金强，黄梅波，崔文星新冠肺炎疫情下全球主权债务治理困境及其应对分析J国际经济评论，2021（4）：32-50.4 熊婉婷，赵海疫情冲击下的国际债务处置问题研究J开发性金融研究，2022（2）：74-80.5 InternationalMonetaryFund.FiscalMonitor:OnthePathtoPolicyNormalizationR.Washington,D.C.:IMF,2023.6 InternationalMonetaryFund.WorldEconomicOutlook:ARockyRecoveryR.Washington,D.C.:IMF,2023.7 WorldBank.InternationalDebtReport2022:UpdatedInternationalDebtStatisticsR.Washington,D.C.:WorldBank,2022.