地方政府管理模式的创新迭代何以实现——基于“组织化关键行动者”的秩序建构.pdf

在政府创新持续的过程中，带有强利益相关的项目在存续状态上表现出较大差异，有的项目陷 入低效锁定甚至停滞，有的项目则迭代升级不断深化。学界多从“制度依赖论”和“个体缔造论”视角展开 研究。本文从政府创新实践与旧制度规范的摩擦出发，通过案例研究法，以S合作区飞地管理模式的创 新迭代实践为例，探究地方政府为克服创新项目在实践中遇到的阻力，推动管理模式创新迭代的过程与 作用机制。研究发现，创新迭代能否实现与规则对行动者的整合度、合作要素的完备程度以及迭代方案 与政策环境导向的一致性密切相关。组织化的关键行动者在其中起了重要作用，主要表现在能否以共同 目标、信息纽带和开放网络为基础，形成具有向心力、协同场域和资源渠道支持的“组织化”行动团体，在 不改变原定创新主张与目标的前提下，把握与政策环境“正向耦合”的契机，因势利导推动管理模式的迭 代与优化。【关键词】管理模式;创新摩擦;创新迭代;组织化的关键行动者；飞地合作区【中图分类号D63 0【文献标识码】A【文章编号1009-4 997(2022)06-0086-12近年来，国家致力于推进治理体系与治理能 力现代化,地方政府创新在重大改革中的探索先 试功能更加凸显。创新行政管理体制与社会治理 机制较好地回应了经济社会发展的现实需求，为 中央推进重大改革工作提供了诸多可复制推广的 经验。鉴于有些创新项目因难以产生持续绩效，导致其扩散性日益衰减,地方政府对待创新的态 度开始回归理性，特别是带有较强的经济内涵的 创新，关注重点从“盆景式创新”向“务实性创新”转变。与此同时，理论界也更加关注政府创新持 续的问题。例如,俞可平认为，政府创新以绩效和 民众支持为合法性基础，上级领导支持是项目持 续的关键，法律和制度是项目持续的保障叫魏姝 等认为，可持续性是一个动态过程,表现为政策创 新能根据外部生态变化适时自我强化，呈现良好 发展态势叫有关创新持续性的研究为本文提供了必要的 知识积累，但在理论上较少涉及政府创新与既有 制度规范之间的张力。政府创新是指政府部门以 有效解决政治、经济、社会等问题，完善自身运行,收稿日期：2022-10-29作者简介:安园园，深圳大学城市治理研究院博士后，南开大学中国政府与政策发展联合研究中心客座研究员，研究 方向：中国政府与政治、干部行为；张翔，厦门大学公共事务学院教授，研究方向：中国政府与政治；陈家喜，深圳大学城市治理研究院教授、博士生导师，深圳改革开放干部学院副院长,研究方向：干部行为。基金项目：研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目新时代完善干部担当作为的激励机制研究”(20ZDA024);中国博士后科学基金第71批面上资助项目财政紧平衡压力下地方基本公共服务支出保 障机制及其优化研究(2022M712177)。-86-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论提高治理能力为目的的创造性活动叫主要包括管 理模式创新、政策创新、技术创新和组织创新等叫 事实上，创新实践大多不是畅通无阻的,尤其是带 有强利益相关性的政府创新，即便有上级支持并 且能够产生实际效果，仍可能会引起部分利益受 损群体的不满和抵触叫在实践中,有的项目在迭 代升级中不断深化，有的项目发生低效率锁定，有 的项目陷于停滞甚至名存实亡。这种存续状态的 差异广泛存在于带有强利益相关性的政府创新 中，利益相关方的反对、上级部门的不支持和公众 误解是主要影响因素问。在创新实践受阻的情况 下,地方政府创新的存续状态为何出现差异？地 方政府创新如何实现迭代升级？本文聚焦政府的 管理模式创新，以S合作区的优化升级为例,探究 管理模式创新迭代的实现过程与作用机制。、文献回顾从动态经验来看，具有显著持续性的地方政 府创新大多源于其在弥合摩擦中实现了创新迭 代。创新迭代指政府在创新过程中为克服观念分 歧、利益冲突等带来的阻力,在不改变原定创新主 张与目标的前提下,通过改良相关体制、机制等不 断提升项目绩效,推动创新项目的优化与发展叫 目前,学界对政府创新存续与迭代影响因素的研 究，主要集中于政府创新的结构要素和行为者两 个视角。第一,基于结构要素的“制度依赖论”。创新 项目的绩效成果、上级领导和社会各界的支持是 创新持续的有利因素叫同时，在中国特色的政治 体制下，政府创新持续蕴含深刻的制度逻辑叫创 新是积极的冒险，往往因为挑战既有的制度结构 而带来政绩风险，激发行为者的风险规避倾向并 阻抑创新的顺利推进因此，政府创新的持续要 以扫清制度障碍为前提，通过创新空间的再结构 化积极地化解政绩风险问。此外，政策制度化是 判断政府创新是否稳定的重要指标，也是保障政 府创新持续的重要工具阿。内部相关方对有效性 的质疑和目标群体的反对都会成为政府创新的阻 力问,使创新方案陷入低效率锁定而难以为继。因此，以持续性的制度供给保障创新方案顺利落 地，是避免其被搁置或颠覆的重要工具问。第二，基于行为者视角的“个体缔造论”。在 领导责任制背景下，地方领导的“精英作用”是推 动地方政府创新的重要主体力量网，领导的个人 价值观念閃、领导风格叭能力和组织职能给政府 创新带来重要影响。领导更替呵与上级领导的支 持程度闪是影响创新持续的关键因素，领导者赋能 是影响政府创新深化,促使其从单点创新到迭代 创新、从单一创新变为系统创新的基础条件阿。在实践过程中，“制度企业家”以利益共享、资源动 员和情感动员为基础，双向动员建构行动者联盟，实现政府创新过程中“个体”与“组织”互动四。创新迭代是政府创新持续并走向深化的一种 状态。实践表明，创新迭代并不是一个“黑箱”，其 动态过程是清晰可见的。此外，创新迭代的过 程不是单个个体能够推动的阿。如果是个别权力 拥有者推动的变迁，那么在个体有限理性、知识分 散化以及信息不对称前提下，就难以对迭代升级 的动力来源做出回答冋。事实上，创新迭代是靠 个体间、组织间、个体与组织间的合作互动才能实 现的目标。那么,在这一过程中，行动者是通过怎 样的互动推进管理模式迭代？本文尝试从新制度 主义组织学中挖掘理论资源，通过观察S合作区飞 地管理体制机制的变迁过程，以具体行动体系的 视角观察政府创新，提炼“组织化的关键行动者”概念，分析管理模式创新迭代的过程与实现机制。二、理论基础与研究方法从实践发展的角度看，创新迭代是政府创新 项目在时间上的持续、内容上的深化，是随外部需 求变化调整以保持长久、历时性效果的动态过 程闯。政府创新是回应行政任务、治理环境与公 众需求的创造性改革,以改善公共服务、公共利益 为目的,其形成、深化与迭代和行政个体、公共部 门密不可分冋。（一）理论基础：介于行动者网络与科层组织 之间的类组织共同体创新迭代既是政府创新持续的一种状态，也 是主体行为互动的产物。西方学者对于社会行动 的解构主要有行动者网络理论和科层组织理论。-87-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论1行动者网络理论20世纪80年代后期,科学社会学转向社会建 构并催生了以布鲁诺拉图尔、米歇尔卡隆为代 表的巴黎学派，立足个体提出行动者网络理论（Actor-Network Theory,ANT）0 这一理论认为，社 会变迁与演进是个体行动者彼此联系、相互建构 形成的网络动态过程列。行动者网络理论涉及行 动者、转译和网络三个核心概念。在这一过程中，关键行动者负责引导建立网络,通过问题表达、利 益相关化、征召动员等环节,链接多元行动主体并 赋予其特定的利益、角色、功能和地位。所有行动 者作为一个个节点,平等地存在于合作网络关系 中。他们以利益统合为基础，以自身占有的资源 和行动能力为依托,组成相对稳定的动态网络利 益联盟閃。所有行动者以平等的地位进入合作过 程是行动者网络理论的核心主张閃。2科层组织理论19世纪末20世纪初,政府和社会组织呈现现 代化趋势，工业社会发展呼唤一种能适应并解决 组织内部与组织之间冲突的理论范式。在此背景 下，科层组织理论应运而生。这一理论从权威关 系出发，研究如何建立一种稳定、紧密、有效的组 织模式以适应现代社会的复杂需要旳。代表人物 马克斯韦伯认为，科层制是最符合理性原则、效 率最高的组织模式，具有等级化、专门化、非人格 化、规则化等特征。他特别强调遵守非人格化的 要求,避免影响层级化组织的运行效率。中国作 为单一制国家，各级政府权力分层清晰，形成了层 层授权、自上而下传达指令、自下而上反馈信息的 纵向领导体制，呈现整体性的科层制结构悶。行动者网络与科层制组织理论为进一步观察 创新迭代中的互动行为奠定了必要的知识基础。然而,从中国的政治实践看,无论是个体行动者组 成的动态网络还是科层制下的组织部门，似乎都 难以充分诠释当前中国政府创新迭代的实现机 制。在静息状态下，网络中的个体分散于科层组 织内部;在迭代行动时，网络中的行动者拥有一套 组织化的行动方案,他们因利益相关化的共同目 标凝聚,以有序的信息交互为纽带,建构开放网络 并组织资源，实现类组织的有效合作。组织化的 方案是多元行动者有效合作的结构性基础画。因 此,本文突破单纯从个体网络或组织部门层面对 政府创新中行动者互动进行研究的局限,从行动 主义出发，建构介于个体行动网络与科层组织之 间的类组织共同体组织化的关键行动者。（二）分析切入点：具体行动体系创新迭代是集体行动实践的结果。行动者分 散在多个组织中、具有多重身份、可调动多种资 源，他们以共同目标为凝聚力，态度、行为受体系 规则限制，在实践中形成不局限于正式组织的“具 体行动体系”的。在这一体系中，行动者根据各自 所具有的禀赋和现实资源进行协商性交换冋,地 位、角色和功能的有机性与互补性,决定了彼此之 间的高度依存关系鸣，他们为解决共同问题而探 索创新体制机制，也会为弥合摩擦而优化,成为创 新迭代的主导力量閃气具体行动体系是存在于 具体环境与具体规则中的类组织列，具体规则是 行动者自主权力领域的约束和保护力量与开展协 作的重要依据阿，具体环境是影响创新迭代进程 的重要外在因素。在组织社会学法国学派看来，具体行动体系、规则、环境都是创新的必要条件，“解决问题”是开展行动的动力基础叭组织社会学法国学派有关“具体行动体系”的 研究,一方面平衡了集体与个体的关系,既认可集 体的共同利益目标,也允许行动者有自己的利益 考量;另一方面为宏观环境和微观行动者提供了 一种理论链接,既承认宏观环境对行动者的影响，也看到行动者自主选择、自由行动的权力。该理 论指出了具体行动体系的灵活性,为从过程角度 分析管理模式的创新迭代提供切入点O（三）分析框架：创新迭代中的组织化关键行 动者组织社会学法国学派认为，行动者是既具有 相对自主性又处于科层组织特定位置中的主体，既有个人的利益诉求，又有共同目标酣。在创新 迭代过程中，具体行动体系既受科层组织结构约 束，同时也具有一定的自主行动空间冋。多个处 于科层组织特定位置的行动者，从相对分散的状-88-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论态向紧密协作的行动体系转化,形成具有开放性 的组织化行动体系,并在创新迭代中发挥关键性 的作用，我们称之为“组织化的关键行动者”。其 中，所有行动者面临共同的政策环境，具有共同目 标;行动者内部基于层级关系形成的信息交互规 则，使其能够实现组织化的有效运转，围绕各类目 标完成有序互动与合作行动。管理模式创新迭代的过程因实践摩擦而启 动，受政策环境影响，存在“迭代升级”和“低效锁 定”阿两种可能，因此，组织化的关键行动者能否 察觉创新摩擦、理解政策环境,成为决定政府创新 能否深化的重要条件。由此，建立管理模式创新 迭代的逻辑导向分析框架（见图1）。首先,创新摩 擦与组织化关键行动者之间的互动反馈,是启动 创新迭代的前提。诚如社会学家所言，冲突和矛 盾具有功能性，会产生新的规范和制度跑，但这一 过程并非自然实现。管理模式改变引起的利益冲 突和观念分歧是创新迭代的前因，而行动者发现 问题、分析问题、解决问题的功能更是不可或缺。如果关键行动者对冲突和摩擦采取消极听任的态 度,那么管理模式的创新迭代也将无从谈起。其 次,改革方案与政策环境的耦合关系是影响创新 迭代进程的关键。如果说“创新摩擦”是启动迭代 的“发动机”，那么“政策环境”就是影响创新迭代 进程的“控制阀”。具体而言,政策环境包括宏观、中观和微观三个层次。宏观战略定位是立足国家 的发展阶段和发展需求，从大局视角在政治、经 济、社会领域设定总体目标，同时也划定了政府活 动的范围界限，奠定了创新的总基调。中观工作 重心是以服务宏观战略定位为目标，立足特定的 经济社会发展实际，从经济发展、公共服务、社会 治理、区域协调发展等中观层面，提出一定时期内 的政府工作重点与工作思路,划定创新的总体方 向。微观具体政策是为了实现战略定位和工作重 心而采取的一系列具体政策，是对经济社会发展 要求的直接回应，指出了政府创新的具象领域。宏观、中观、微观的政策环境共同决定了创新深化 的可行空间与方向。改革方案是否与政策导向相 符，直接决定了政府创新是在摩擦中陷入低效锁 定，还是通过改良相关体制、机制实现迭代升级。关键行动者包括倡议者、决策者与执行者三 种角色，其“组织化”的过程是将拥有克服政府创 新阻力诉求的个体，从科层制不同层级、不同部门 调动起来,使他们遵照特定的行动规则、基于自主 权力领域改良相关体制、机制，推动创新项目优化 迭代的过程。其中每一个参与合作的成员都可以 是关键行动者,通过各种手段吸引其他行动者参 与网络跑，同时处于不可或缺的位置，是其他行动 者赖以实现利益的主体跑。创新迭代中关键行动 者“组织化”的规则表现在三个方面:首先,关键行 动者以共同目标为基础，凝聚合作向心力。由于 缺少外在的制度规定和机构边界的约束,“组织 化”的行动者不可避免地存在某种离心趋势，而共 同目标是行动者“组织化”的关键向心力。具体而 言，化解阻力、弥合摩擦的共同目标是凝聚关键行 动者的重要因素，为创新迭代提供了现实可能。其次,关键行动者以信息为纽带,塑造合作场域O 关键行动者借助信息技术和社会网络，通过向上 图1管理模式创新迭代的逻辑导向分析框架-89-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论级行动者报告、向下级行动者发送指令，塑造由信 息流调配的合作场域跑，以主动沟通和互动还原 现实条件的全貌,缩小行动的不确定性,强化彼此 间的依赖、影响和协同。最后，关键行动者以开放 网络为依托，调配行动资源。为适应复杂和不确 定的环境，行动者还要以开放的意识吸纳新成员，调动所需的自然资源、社会资源，以推动共同目标 实现跑。（四）研究方法与背景描述为了深入地阐释“组织化的关键行动者”的概 念，本文采用案例分析的方法，以S合作区跨越10 余年的管理模式创新过程为研究对象。S合作区 原隶属G省W市，是由Z市与W市（后文简称“两 市”）合作共建的国内首个飞地合作区。该地区从 最初的G省与Z、W两市“三方共管”到Z、W“两市 合作”再到Z市的“全面主导”跑，共经历了三次管 理模式的调整。这一过程表现出很强的“创新一 摩擦一迭代一再摩擦一再迭代”特征,为观察 管理模式的迭代创新提供了较好例证。本文以此 为案例，以“组织化关键行动者”推动管理模式创 新迭代的互动机制与实现过程为调査对象。该案 例的选取基于以下两点考虑:一是案例具有较强 的创新性。S合作区是全国首个由“飞出地”全面 主导的飞地合作区,起步较早且管理模式在合作 共建领域具有首创意义，符合政府创新的要求。二是制度变迁过程跨度长且形态丰富。S合作区 经过10余年的改革探索，历经3种管理模式变迁，案例本身的丰富性和复杂性特征有助于深入观察 创新迭代的实现过程和作用机制。研究团队于2019-2021年对S合作区进行了 为期两年的跟踪调研，期间搜集了 10余万字的相 关资料，所有内容均经过被访者同意以数码的形 式记录。这些内容在很大程度上确保了对管理模 式迭代过程的还原，同时保证了调查资料的真实 性和可信度。三、组织化关键行动者推动管理模式创新迭 代的过程S合作区的前身是Z市与W市合作共建的产 业转移工业园。但是，由于发展定位未明确，管理 体制机制不明晰，园区建设、发展速度缓慢。2010 年8月27日，G省委、省政府决定创新合作方式，将S产业转移工业园升级为Z、W两市的特别“合 作区”。此后10余年间，该合作区的管理模式经历 了 3次迭代。在此过程中，关键行动者随着任务和 环境的变化而变化,省、市以及合作区的行动者共 同组成“组织化”的行动团体，肩负不同角色与功 能,推动管理模式的迭代优化。（一）飞地合作区管理模式1.0：从“产业园”到“三方共管”的合作区园区的重大问题由谁来决策责任归属？财税 收益如何划分？这两个问题一直困扰着S产业转 移园。在成立之初,未明确Z、W两市的权、责、利。在决策权归属上，一方认为W市政府享有决策、指 导园区管委会的权力，一方认为两市共建联席会 议是决策机构，负责指导、协调重大问题。对决策 领导机构的意见分歧，使管委会的隶属关系始终 没有明确，园区的规划、建设难以开展。此外，开 发责任归属和财税分配方案不明晰,导致双方合 作共建的动力不足，园区基础设施建设和产业转 移进展缓慢。S产业转移园的管理制度缺陷，引发 合作双方在决策权归属、职责履行和利益分配上 的分歧，这给园区的建设开发工作带来不小的阻 力。20082010年产业转移园在某种程度上进入“挂空挡”的状态。自2010年起,G省的“双转移”政策遇到执行 困境。一是受企业自身意愿和地区政策的影响，产业转移困难;二是产业转移难以匹配当地的要 素禀赋,无法挖掘转入地的经济发展潜力,从根本 上解决欠发达地区的发展问题。在中央大力支持 区域协调发展的宏观战略导向下，G省作为区域 发展最不平衡的省份，需要创新发达地区与欠发 达地区合作发展的体制机制,突破“双转移”瓶颈。这为S产业转移园升级为特别合作区提供了良好 的政策环境支持。如何解决“企业不想转”“政府不让转”以及落 后地区发展后劲不足的问题？2010年8月6日冲 共G省委政研室结合S产业转移园的建设进度、产 业生产数据，分析当时合作管理模式存在的问题,-90-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论呼应“推动区域协调发展”的政策背景，撰写区域 经济协调发展与Z、W两市合作的政研专报，上报 给省委领导供决策参考。省委领导高度重视专报 中提出的“超越产业转移思路、探索异地空间拓展 战略”“将Z、W两市从对口帮扶上升为互利互惠、互动发展”建议,当即召集本省各地级市党政负责 人前往S园区调研。在认真研究后，决定以产业转 移工业园为基础设立S特别合作区，由G省、Z市 与W市“三方共管”。对于“两市”而言，建设S合 作区是G省委、省政府为了促进全省区域协调发 展、深化改革而进行的新探索。在这一过程中，省 委政研室扮演“倡议者”的角色，其制定的改良方 案与“区域协调发展”的政策环境发生正向耦合，是S产业转移园顺利实现管理模式迭代的关键。2011年,G省委、省政府出台S特别合作区基 本框架方案。方案吸取了产业转移园隶属关系 不明、权责利不清的教训，对飞地合作区的行政框 架和利益分配格局进行明确。在行政架构上，设 立受省委、省政府委托，两市高层领导组成的“Z、W两市高层决策领导小组”（以下简称“两市领导 小组”）作为决策机构，成立合作区党工委、管委会 作为日常管理机构;在利益分配上，改变由欠发达 地区享有收益的分成模式，采取总量分成法，建立 利益共享机制;在合作管理上,充分发挥Z、W两市 的禀赋优势，双方分别推荐经济管理部门、社会管 理部门的正职任职，实现管理上的交叉融合。在 这一过程中，G省委、省政府是“决策者”，Z、W两 市以及S合作区是“执行者”，决策专报与框架方 案是这一阶段问题“信息化”的产瓠信息在倡 议者与决策者之间“自下而上”报告一反馈、在决 策者与执行者之间“自上而下”命令一服从，塑造 由省委领导、省委政研室与Z、W两市以及S合作 区共同构成的合作场域，成为联系关键行动者的 纽带。（二）飞地合作区管理模式2.0：从“三方共管”向“两市合作”迭代合作与分工，归根结底是飞地合作过程中的 权责分配和主体间关系问题。在2011年出台的S 特别合作区基本框架方案指导下建立的管理模 式，对决策管理机构和利益分配格局做出了安排,但尚未对各方的角色、权责范围和主体间关系进 行明确。一是多头管理权限不清。框架方案对 两市领导小组和管委会做出决策、管理角色的划 分，但未规定具体的权力运行机制。合作区的经 济社会事务既可以由两市领导小组决策,也可以 宜接报省上审批，还可以自主决定。导致经济社 会管理重复、多元主体职责交叉、决策过程繁复冗 杂。二是经济、社会管理职责不明。经济社会事 务属于两市领导小组与管委会共同涉及的内容，相关文件以“重大事项”为标准对二者的事权范围 做了原则上的划分。但由于缺少职权清单，加上“重大事项”的标准模糊不清,管委会无论大小事 宜都要向领导小组报告请示，影响了工作效率和 工作进度。经济建设和社会管理的各项事务被安 排由S合作区和“两市”共同完成，这种“只合作、不 分工”的方式容易导致“三不管”的局面。因此，切 实推进合作区的建设发展成为这一阶段G省、Z与 W两市以及S合作区的共同目标，为进一步细化合 作共建方案、优化管理模式奠定了共识性基础。Z、W两市作为合作共建方,一致认为需要进 一步明确分工，以最大限度降低合作成本，增加双 方推进合作的动力。2012年下半年，两市开始积 极寻求更加优化的制度安排,拟订G省S特别合 作区管理服务规定，并提交省委、省政府审议。2013年8月，为尽快解决双方在开发建设中遇到 的问题,G省在对方案开展研究沟通、咨询论证的 同时，组织Z、W两市召开专题会议,明确双方在经 济、社会管理上的事务分工,并对开发建设的方向 做出指引。2015年5月，S特别合作区管理服务 规定经省级层面审议通过并予以公布，合作区的 管理模式从“三方共管”调整为“两市合作”，飞地 合作的管理模式实现再次优化升级。在这一过程 中,Z、W两市以加快合作共建为目标，作为倡议者 提出了优化方案。在决策者G省委、省政府 的协助和支持下，共同推动实现管理模式的迭代 升级。管理服务规定是将这一阶段问题“信息 化”的产物，通过“自下而上”报告一反馈，在“两 市”和省委、省政府之间有序流动，为关键行动者-91-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论推动“两市合作”管理模式的诞生塑造合作场域。在延续“三方共管”的合作理念与利益分配格 局的基础上，“两市合作”的管理模式进一步厘清 了省、两市以及合作区的管理隶属关系。首先，在 三级架构基础上，按照“纵向管理分级”的原则，明 确提出了省委、省政府，两市以及合作区管委会的 权限和权力运行方式。其次，明确Z市与W市的 具体职责分工，前者负责经济管理和开发建设，后 者负责社会管理和征地拆迁。这一改良方案，吸 取了“只合作、不分工”的教训，为双方更好地履行 合作共建职责、深入推进S合作区开发建设奠定了 制度基础，但是也带来了“有分工、难合作”的 问题。（三）飞地合作区管理模式3.0：从“两市合作”向“Z市全面主导”迭代分工是合作的基础,但彼此交叉的分工安排 会带来责任主体相互推诿，不利于工作推进。2015年公布的S特别合作区管理服务规定明确 提出“Z市负责开发建设和经济管理,W市负责社 会管理和征地拆迁”。然而,在现实的开发建设活 动中,经济建设与社会管理、项目建设与土地征收 并非彼此独立的，而是彼此交叉、相互推动。因 此,“两市合作”带来“有分工、难合作”的问题，例 如，由于土地征收难度大、土地补偿不到位，已经 签订合作意向的企业无法开展项目建设、难以进 驻；由于社会条件落后,难以满足企业生产和职工 生活需要，影响企业投资意愿；由于经济管理与社 会管理职能分开无形中增加了企业办事成本，降 低了项目建设效率。这些问题制约了产业项目的 入驻建设和落地投产，也阻碍了 S合作区的建设发 展步伐。在这一时期,S合作区的领导班子与建设 者们有一个共同目标尽快摆脱“有分工、难合 作”的局面,这为进一步调整管理模式,破解土地 征收与项目落地脱节、经济建设与社会管理脱节 的难题奠定基础。如何塑造合作场域、调动资源？这是一个关 键问题。S合作区的解决方案是请求省委的支持。在2017年4月省委牵头组织的一次调研中，合作 区的领导班子向省委领导汇报了工作进展和建设 成果,提出了现存的难点问题并请求调整管理模 式。这次汇报消弭了省上与合作区之前的信息不 对称,也给合作区的制度变迁带来重要突破,管理 模式从“两市合作”调整为“Z市全面主导、W市积 极配合”。S合作区按照一个功能区的标准，由Z 市进行规划建设和管理运营，于2018年3月举行 挂牌仪式,并按照新的体制、机制要求履行职能。在这其中，S合作区的主政者扮演了倡议者的角 色，以建设进展和“有分工、难合作”的信息为纽 带，争取省委对调整管理模式的支持，塑造由省 委、省政府和S合作区组成的合作场域，也为划归“Z市全面主导”提供了政治资源保障。2017年8月，中央八部委联合印发关于支持“飞地经济”发展的指导意见，明确要创新“飞地 经济”合作机制。这为S合作区的管理模式调整创 造了有利的政策环境。但是，管理模式调整的进 程却与另一宏观环境发生逆向耦合。2018年3 月，党的十九届三中全会通过的中共中央关于深 化党和国家机构改革的决定提出“根据坚持党中 央集中统一领导的要求,科学设定党和国家机构,准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职 能重复、工作重合”。这就意味着合作区的机构设 置、职责配置、人员编制暂时不能确定。待上级政 府完成机构调整之后,推动管理模式变迁的关键 行动者依据中央“完善合作机制、创新合作模式”的政策要求，建议拟定“三定方案”组建管理班子,推动重启管理模式调整进程。2018年12月16日，S合作区党工委管委会正式挂牌，成为Z市委、市 政府的派出机构，成为全国首个由“飞出地”全面 主导的飞地合作区。这表明，在推动管理模式创 新迭代的过程中，政策环境有至关重要的作用。关键行动者能否洞察政策环境,把握契机顺势而 为，是确保行动目标顺利实现的关键。四、“组织化关键行动者”推动创新迭代的运 作机制与影响因素分析S合作区管理模式创新迭代的实践表明，在不 同时间与不同环境下,政府创新存续的状态有明 显差异,这是关键行动者按照一定规则整合多元 行动主体，为实现积极、高效的协同提供要素准-92-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论备，进而与政策环境互动的结果。在这一过程中，组织化关键行动者发挥了重要作用，主要表现为 将分散在多个组织中的行动者组织调动起来,组 成包括倡议者、决策者、执行者在内，凝聚力强、网 络开放的组织化行动团体,从而促成创新迭代。本文依循“规则一要素/环境一结果啲分析路径,通过对S合作区管理模式变迁的过程进行分析，解 释关键行动者的“组织化”机制与创新迭代的影响 因素（见图2）。（一）管理模式创新迭代中关键行动者的“组 织化”建构组织化关键行动者并不是对科层机构的复 制，而是围绕行动目标调动不同层级、不同部门、赋有一定资源的行动主体按照一定的规则集合。这种规则为体系中的行动者共同遵守,是保障关 键行动者积极、高效、协同行动的条件,包括共同 目标、信息纽带和开放网络。由于“组织化”机制 的存在，关键行动者形成了类组织的向心力，避免 合作网络变得松散无力;塑造了合作场域,解决空 间分散带来的信息封闭;调配行动资源，解决任务 变化带来的资源缺乏问题。S合作区管理模式创 新迭代的过程表明，“组织化”不是静态的网络建 构,而是关键行动者在缺少科层组织边界约束的 情况下，通过目标、信息和网络，行动者之间形成 更强的向心力、更密切的互动联系、更有针对性的 资源支持,从而形成一种开放、紧密、有效的类组 织共同体，推进管理模式的创新迭代。1.确定共同目标，凝聚合作的向心力无论是政府部门、机构还是非正式组织或群 体，都是有边界的。正式组织的边界会反映在组 织结构上，而非正式组织的边界则取决于群体认 同的状况,这种认同可能来源于目标、文化或情 感。在集体行动的逻辑体系中,认同先于行动,只 有当群体认同度较高时团体中的个体才会以更积 极的姿态参与团体行动昭。在创新迭代初期，关 键行动者在实践中遇到利益冲突、观念分歧问题,也对创新实践受阻、绩效不彰有所感知，但是他们 相对孤立、分散。拥有相对更多的信息来源、具备 群体认同、能够对决策者产生影响的行动者，演化 为发起倡议者。倡议者基于对各阶段发展问题和 政策环境的分析,提出了能够囊括省、市、区各方 利益诉求的共同目标，使得G省、Z与W两市、S合 作区都能够成为管理模式改革的受益者,实现多 方共赢的目标。其关键在于，运用集体的力量解 决大家所面对的共同难题国隣。共同目标的实现 不仅能实现管理模式的创新迭代,还能让关键行 动者获得实现自身价值的宝贵机遇和有利条件。这样一来，在关键行动者中形成了一种组织化的 向心力，大大降低了个体利益带来的离心倾向，为 实现共同目标增强凝聚力。2.缔结信息纽带,塑造合作场域与正式组织不同，类组织群体的合作较少受 科层制的约束和保障，在聚散离合的过程中信息 流发挥了调配作用阳。关键行动者所处空间范围 的分散性决定了信息的差异化分布，而信息的传 递、交换则需要借助信息技术和社会网络,为实现“组织化”的合作行动提供基础性支持，建构积极、协同、高效的合作互动体系在S合作区管理模 规则|要素/环境；结杲图2 组织化关键行动者”推动创新迭代的作用机制与影响因索分析-93-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论式创新迭代的实践中，通过“自下而上”的报告一 反馈体系和“自上而下”的命令一服从体系，实现 信息在G省委、省政府，两市以及S合作区之间传 递,减少信息不对称,增强和促进协作各方的彼此 信任与合作互动，以构成真正意义上的交往行动 网络。关键行动者通过主动提供知识和信息支 持，既能深化彼此的相互影响、相互依赖、相互协 调,还能在一定程度上弥补对现实片面性认知的 缺陷,推动合作场域有效运转,为“组织化”的合作 行动提供基础性支持。3.建构开放网络,调配资源支持集体行动的结构和安排必须使其能够调动所 需资源、实现行动目标跑，但是在任务未出现时，人们既不知道需要什么样的资源,也不知道什么 样的人会参与行动冋。这就决定了行动体系需要 具有开放性,即关键行动者要具有开放性意识,以 便在有需要的时候得到支持。在飞地合作管理模 式的创新迭代实践中，当出现新的资源需求时，已 经存在于网络中的关键行动者会自动转化为节 点，主动发掘、吸纳拥有相关资源的主体。在1.0 模式阶段征求Z、W两市意见,2.0模式阶段省委、省政府同意，3.0模式阶段获得省委领导额外支 持，新的合作者基于信息加入行动中并投入其所 拥有的自然资源、社会资源,助力共同目标实现。（二）因势利导：“组织化关键行动者”与政策 环境的互动机制在管理模式创新迭代的过程中，组织化的关 键行动者既具有自主空间又受科层组织约束，通 过共赢目标、信息流和开放性意识等要素,确立共 同目标、缔结信息纽带、建构开放网络，故而行动 者有了主动性和自觉性的变化，能够围绕共同目 标发现自己的任务在相对分散的行动者之间，建 构类组织化的向心力、协同场域和资源网络，从而 发展成为一种跨越组织边界的共同体形式。“组织 化”不仅仅是关键行动者打破科层组织的场域界 限以凝聚、协同的过程，更是把握有利的政策环境 以加快推进创新迭代的过程。发出倡议的关键行 动者在推动创新迭代的行动中能够发挥极其重要 的作用，主要表现为能否因势利导即推动改革方 案与政策环境发生正向耦合。在创新迭代中，政策环境发挥“控制阀”的作 用，其自身并不具备动力机制,只有在外力触动下 才会启动跑。在我国，地方政府创新是破除体制 机制障碍的重要途径。而地方的创新行为也有意 识地顺应政策环境。倡议者在酝酿改革方案时，既要了解现存的冲突、摩擦，也要分析外部的政策 环境导向。当改革方向与政策导向一致时，改革 倡议就容易得到决策者支持，促使管理模式的迭 代顺利实现，例如S合作区在1.0阶段与区域协调 发展战略的“正向耦合”;反之，如果与政策环境相 悖,那么制度变迁可能会阻滞,创新项目陷入低效 锁定甚至被迫终止,例如在3.0阶段S合作区的管 理模式调整因与党和国家机构改革发生“逆向耦 合”而暂停。以上的分析帮助我们进一步理解了“组织化 的关键行动者”弥合摩擦、推动创新迭代的过程,以及行动者、创新摩擦与政策环境三要素之间的 互动关系。本文从新制度主义组织学的视角出 发，提出政府创新并不天然具备弥合摩擦的机能,而是需要通过“组织化的关键行动者”推动创新迭 代来实现。五、结论与讨论政府创新具有挑战旧制度规范的意涵。实践 表明，管理模式的创新实践可能遇到观念分歧、利 益冲突阻力，使得创新绩效不明显，因此需要优化 创新项目，推动管理模式的迭代升级。创新迭代 能否实现与行动者链接的紧密度、行动者对资源 的支配度，以及改革方向与政策环境导向的一致 性紧密相关。组织化的关键行动者在其中起了重 要作用，主要表现在能否以共同目标、信息纽带、开放网络为基础，形成具有向心力、协同场域和资 源渠道支持的“组织化”行动团体，在不改变原定 创新主张与目标的前提下，把握与政策环境“正向 耦合”的时机，因势利导推动管理模式的优化与发 展。在S合作区管理模式变迁这一创新迭代实践 中，以推动区域协调发展为出发点，在G省委、省 政府和Z、W两市以及S合作区之间建构多方共赢 的共同目标、畅通信息交互渠道、编织开放的资源-94-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论网络,从而逐步摆脱行动者较为分散的状态，形成 类组织化的向心力、协同场域和资源网络,发展成 为一种超越组织边界的共同体形式,推动管理模 式的创新迭代。本文在解构关键行动者“组织化”机理的基础 上，建立了一个由创新摩擦、组织化的关键行动 者、政策环境共同组成的，实现创新迭代的逻辑导 向框架。其中，阻力和摩擦是创新迭代的起点，管 理模式改革与政策环境的耦合会影响创新迭代的 顺利实现。这一发现，首先丰富了政府创新研究 的观察视角，直面地方政府创新的阻力，探讨地方 政府创新持续过程中可能面临的摩擦与挑战;其 次,跳出了地方政府创新“消亡一持续”的二元逻 辑,从过程的视角探讨影响“持续性创新”的外在 条件和内在机理，从结构与过程的维度细化了政 府创新研究的颗粒度。除此之外,本案例还有两个值得讨论的现象:第一，在“组织化的关键行动者”的分析框架下，“政策环境”是容易被忽视的变量。这一变量自身 并不具备动力机制，只有在改革的触动下才会发 挥作用。在本案例中,省委政研室的提案与“区域 协调发展”的宏观战略发生正向耦合,S区域才能 够从“产业园”升级为“合作区”;在改革发展阶段,“区域协调发展”的政策环境依然在发挥作用，所 以尽管与相关省直部门存在意见分歧，但改革方 案仍然得到了支持;在创新深化阶段，管理模式的 突破性调整与宏观政策环境发生了逆向耦合，全 面接管工作被迫延迟。在S合作区管理模式创新 的过程中,宏观政策环境的正向“积极推进”、逆向“阻滞延缓”和中性“未被触发”的状态均得到了充 分展现。从理论界的研究来看，前两种状态已被 学者们提出，而中性的“未被触发”状态则是理论 分析中的一个盲区。第二，在自上而下的政府创新中，“倡议者”呈 现层级下移的趋势。在本案例中，发起创新迭代 的主体呈现从“省”到“市”再到“区”逐级下移的趋 势。在雏形生成时期，省委政研室提出合作升级 的建议使S区域从“产业园”变为“合作区”;在改革 发展阶段,Z、W两市提出管理模式的细化方案，推 动管理模式从“三方共管”变为“两市合作”;在创 新深化阶段,s合作区成为具有相对独立意志的行 为主体，从自身发展的角度提出Z市“全面主导”的制度变