地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”——基于价值导向视角的分析.pdf

71 2023年第4期地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”*基于价值导向视角的分析林上洪 叶绿格摘 要：绩效管理目标定位是地方高校绩效管理的核心问题，对高校贯彻落实“立德树人”根本任务有重要影响。基于价值导向视角分析，地方高校绩效管理目标定位存在“排名导向”功利性、“量化导向”片面性、“亮点导向”表象性等“失焦”问题。绩效管理价值目标不清晰、绩效评价主体缺位、内外部绩效评价制度不完善是绩效管理价值目标“失焦”的主要原因。开展绩效评价元评价、鼓励第三方评价、健全绩效管理制度是地方高校绩效管理目标“聚焦”的可探索路径。关键词：地方高校；绩效管理；绩效目标；价值导向一、问题提出我国高校绩效管理兴起于新世纪之初，绩效评价与绩效工资改革成为深化高校内部治理的关键词，对高等教育事业发展产生重大影响。2018 年 9 月，中共中央国务院印发 关于全面实施预算绩效管理的意见，明确指出绩效管理是落实国家治理体系和治理能力建设的重要举措。十九届四中全会报告强调，要健全国家发展规划的战略导向，强调把战略管理作为提高治理能力的重要手段。党的二十大报告进一步提出“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”1，标志着我国高等教育服务国家战略和区域发展战略全面深化。绩效管理既是推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是促进高等教育内涵发展、保障高等教育质量、建设高等教育强国的重要手段。绩效目标是绩效管理的核心，在绩效评价指标体系的设计和确立方面发挥根本性引领作用，对高校办学行为产生重要影响。以“立德树人”为第一价值目标是实施高等教育绩效管理过程中应当坚守和持有的基本价值立场、价值态度和价值倾向。地方高校绩效管理与学校的办学定位、战略目标和绩效评价密切相关，如何在服务地方经济社会发展和加强内涵质量建设两个维度确定绩效管理目标，如何通过绩效评价驱动高校完善治理机制，探索实现地方高校战略目标的路径，具有重要理论和实践意义。林上洪 叶绿格：地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”作者简介：林上洪，男，江西上饶人，宁波大学教育管理与政策研究中心副教授，教育学博士，主要研究方向为高教管理与公共教育政策（宁波 315211）；叶绿格，宁波大学法学院公共管理硕士研究生，主要研究方向为教育管理与教育政策（宁波 315211）*基金项目：本文系宁波市社会科学研究基地项目“地方高校绩效管理的目标和实现途径”（项目编号：JD5-ZD42）；国家社会科学基金教育学一般项目“绩效驱动下的高等教育治理机制研究”（项目编号：BIA200212）的研究成果林上洪 叶绿格：地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”72 按高校分类标准，地方高校尤其是地方本科高校，不同于教育部直属或国家重点建设高校，其办学定位有“地方性”和“应用性”特征。“地方性”决定了地方高校要为区域经济社会发展提供高质量人才并能通过科学研究提供直接的社会服务；“应用性”决定了所培养人才应满足区域经济社会生产、管理、服务等各领域需求。但是，受中国传统社会“重学轻术”和等级观念思想影响，地方高校出现“规模求大、学科求全、层次求高”的“同质化”发展趋势2，在绩效管理目标上迷失“焦点”。在价值导向视角下，地方高校绩效管理目标缘何“失焦”、如何“聚焦”，是本文意图探析的问题。二、绩效管理目标内涵及其价值导向高校绩效管理的内在目的是促进高校资源配置优化，引导高校关注绩效，重视教育教学投入的产出成果3。绩效管理有利于高校内部进行目标管理，保证组织目标有效实现。高等教育是承载公共价值的准公共产品，地方高校作为价值主体，绩效管理目标需要满足政府、社会、家长和学生等多元利益相关主体的价值诉求。（一）高校绩效管理目标的内涵公共管理理论认为，绩效管理建基于公共部门的使命、核心价值观、愿景、战略，是由绩效计划、绩效监控、绩效评价和绩效反馈四环节组成的循环系统4。绩效管理是全体管理者的职责，组织内的各类管理工作都围绕绩效开展，组织的每一个决策和行动都处于绩效管理的范畴内；绩效管理是手段也是过程，不仅强调绩效结果，而且重视绩效目标的达成过程；绩效管理目标应当服务于组织战略，绩效管理不是简单的任务管理，任务管理目标仅仅是实现当期的某个任务，而绩效管理则是对组织不同层面的绩效进行有效管理，最终为了实现体现组织战略的中长期目标。地方高校属于准公共部门，理论上地方高校绩效管理目标是在办学使命和核心价值观的指引下，对远景目标和战略规划目标进行的分解与细化，具体表现为绩效主体在绩效周期内需要完成的工作任务。如地方高校一般每隔五年都会制定事业发展规划，明确未来五年的发展目标和具体举措，通过对学校整体发展战略的分解细化，引导职能部门、学科性学院和广大师生按照学校要求方向去努力，确保学校战略目标顺利实现。（二）高校绩效管理目标的价值导向价值导向是高校绩效管理的灵魂，通过绩效评价传递组织的期望和内隐价值观，稳定和变革绩效评价体系，引导和调整绩效评价行为5。高等教育活动都是基于一定的价值选择而展开，高等教育公共产品具有高度的公共价值属性，公共利益是判断高等教育公共价值的内在依据。对于为什么要建立公共教育服务体制、政府在其中承担什么样的责任等根本性问题，中国与西方国家在理解上存在着差异，其核心缘由在于中国与西方对于提供公共服务的基础理论不一样，西方是“社会契约论”，而中国是“为人民服务论”。表面上，社会契约论者强调社会决定国家，认为“主权在民”，国家是人们缔结契约的结果，任何国家权力都是“一种受委托的权力”，目的是增进社会公共利益6。但是，在公共价值界定方面，西方资本主义制度与中国特色社会主义制度，具有天然的不确定性与确定性的区别。按照穆尔的观点，西方国家公民对社会利益有不同定义，公共机构的行为不仅要让其直接服务对象满意，也要让其他公民以及授权予该机构的代议机构满意，因此，公共部门管理者在考虑公共价值管理战略时，需要同时注意到实质、政治和组织执行三个因素。“他们还必须看到，事物是变化的，新的政治要求会不断出现，新的技术也会不断涌现”，“这些变化会改变组织需要生产的价值，管理者必须时刻做好调整的准备”7。西方政府这种通过市场信号来确立政府管理事务、通过回应顾客要求来确定政府行为重点以及通过市场竞争来实现公共利益的运作模式，造成了公共价值选择困境8。与之不同，社会主义国家遵循“人民当家作主”基本原则，实行民主集中制，中国共产党和政府全心全意为人民服务的宗旨始终如一，为广大人民提供优质高效的公共服务，是新时期党和政府执政为民、全心全意为人民服务的最集中体现。以办好人民满意的教育为根本目标，以“立德树人”为根本任务，是我国高等教育的公共价值本质内涵，也是地方高校绩效管理目标设定的应然价值导向。三、地方高校绩效管理目标“失焦”问题“立德树人”价值导向是地方高校绩效管理目标 73 2023年第4期定位的聚焦点，但地方高校办学实践中常常出现绩效管理管理目标偏离价值目标的情况，引发绩效管理的褒贬争议。绩效管理一方面为地方高校带来显而易见的外延发展为特征的事业发展成效，另一方面，绩效管理助长“五唯”忽视内涵质量建设，导致价值目标“失焦”而广受诟病。绩效管理的目标“失焦”问题，核心表现在绩效评价的功利性、片面性和表象性三方面。（一）绩效评价“排名导向”的功利性广义上的高等教育绩效评价，包括外部评价和内部评价，而外部评价包括政府主导绩效评价和社会第三方评价。排名是外部绩效评价的主要形式，在所有的高等教育绩效评价活动中，大学排名所产生的影响最为广泛。虽然大学排名一直受到社会各界争议，但各种排名不仅客观存在并蓬勃发展，衍生出学科、专业、师资、获奖、项目、论文、论文被引等诸多排名，国际上有影响的排名机构在中国大地上也日趋活跃，对地方高校及其利益相关各方产生广泛影响。对中国高等教育的健康发展而言，外部绩效评价特别是第三方评价，是一把“双刃剑”，既有积极的一面，也有消极的一面。事实上，由于大学排名对高考考生志愿填报、对毕业生就业、对地方高校获取办学资源存在直接的功利作用，高校办学者不可能视而不见，其内部绩效评价随外部大学排名指标而变动，外部绩效评价的排名指标俨然成为地方高校办学的导向标。如国内高校的境外留学生数量，在 QS、THE 等大学排名指标的引导下一度大幅上升，但是留学生规模化需求增加与高校实际国际吸引力不强存在矛盾，高校竞相降低入学标准9，导致生源质量和培养质量等一系列问题。（二）绩效评价“量化导向”的片面性绩效评价指标设定一般要依据SMART原则，即具体（Specific）、可衡量（Measurable）、可达到（Attainable）、有相关性（Relevant）、有明确期限（Time-based），量化评价是绩效评价的通用形式。但是由于评价理念、方法和技术手段等原因，量化指标往往存在重视数量、忽视质量，重视结果、忽视过程的问题，导致绩效评价重视可量化的部分，忽视不可量化部分。可能的结果是数量增加了，指标好看了，排名靠前了，但是整体办学质量未必提升、未必靠前，甚至可能出现质量下降。有研究者分析地方高校教师评价指标体系，发现指标化管理隐藏着“唯指标”的功利化价值陷阱、指标设计片面化的技术陷阱以及人为的投机陷阱等诸多问题10。对于地方高校内涵质量建设而言，罔顾教育中不可量化的部分而进行绩效评价是危险的，因为当量化指标成为高校绩效评价外部导向标的时候，当地方高校内部绩效评价也图省力、求简便地追随外部量化指标的时候，当教师个体也以虚实难辨的量化材料“投其所好”，为凑数量而写论文，为发论文而发论文，片面的绩效评价已偏离价值目标。如外部绩效评价以本科生学科竞赛获奖项目数为人才培养质量指标的时候，部分高校则以创新班的形式，仅仅关注能够获奖的少数学生而漠视更大群体学生的培养质量问题。（三）绩效评价“亮点导向”的表象性绩效评价的“亮点导向”与“量化导向”相关，“亮点导向”在实践中表现为在绩效评价中只见树木不见森林、只重视宏观标志性成果不考察微观基础性细节。亮点导向的绩效评价，表现在绩效评价的考察行为上往往来去匆匆、走马观花，留下印象的通常是权威论文数量、国字号人才数量，重大项目、重大工程等表面化、形式化的东西。很多教学型的地方高校把研究型大学的“一流”科研指标当作“亮点”绩效目标，试图“用一流飞机的标准来评价一只一流的小船”11，殊不知偏离价值航向的小船永远不可能达到一流。“亮点导向”的绩效评价，典型表现在地方高校网站高调宣传报道论文、项目数量，似乎新增几篇 SCI、SSCI 论文或几个国家课题就能给学校带来“高水平”光晕。地方高校倾斜有限办学资源维系的“唯论文”“唯帽子”的“亮点导向”绩效评价，奉行“管理主义”，客观上贬低教师教书育人的岗位工作价值，促生教学科研人员急功近利、虚假浮躁的心态，既破坏学术生态，也使得人才培养工作很难真正落到实处。四、地方高校绩效管理目标“失焦”原因价值冲突是地方高校绩效管理目标偏离的主要归因。我国高等教育是一个复杂的、多样化的体系，高校由不同层级和类型的学校构成，纵向有专科、高职、本科、研究生教育等不同层级之分，横向有应用型和研究型、职业教育和普通教育等不同类型之别，地方高校办学目标定位模糊是现实定位和发展定位的冲突林上洪 叶绿格：地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”74 结果。（一）绩效评价价值目标不清晰地方高校绩效评价的价值目标不清晰，一方面表现为外部绩效评估价值多元和混乱，另一方面表现为高校自身发展定位模糊和发展目标不明确。高校绩效评价目标，理论上是依据高等教育发展方向和高校的办学目标来设定的，通常按照传统高等教育的人才培养、科学研究和社会服务三大功能作为价值目标维度，但是在实际高等教育绩效评价实践中，科学研究和社会服务的相关评价指标被放置于更加显著的位置，人才培养没有得到应有的重视。党的十八大、十九大和二十大报告都提出要把“立德树人”作为教育的根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。“立德树人”是新时代背景下教育事业发展的根本指针，也是我国一切教育工作的出发点和落脚点。地方高校应当以服务区域经济社会发展、培养应用型人才为首要任务，地方高校绩效评价应当明确把“立德树人”作为第一价值目标。（二）绩效评价“主体”缺位管办评分离是新时代高等教育管理体制深化综合改革的核心部署12，推进管办评分离是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要路径，目的之一是要解决政府“管评双肩挑”的难题，明确政府的教育管理权，将教育评价权释放出来，赋予政府监管的第三方评价机构、社会组织及团体评价主体地位。没有政府的主动放权，就没有高校的自主办学和社会的依法评价，作为高等教育“管理”角色的政府越位扮演“评价”的角色，就导致高校绩效评价“主体”的模糊和事实缺位。高校外部绩效评价的责任主体是各级政府，地方高校需要同时应对教育部、教育厅和所做区域教育局三级政府行政管理部门的绩效评价。绩效评价主体不明确，常常导致政出多门，各方评价主体制定的绩效评价指标在价值目标传导过程中各有侧重，高校作为办学主体，往往基于办学资源获得的利益最大化进行理性选择，造成内部绩效评价的价值目标偏离。但是，国内以大学排行榜为代表的第三方评价，仅利用公开的二手数据实施简化评价，未能深入高校绩效评价实质，算不上是真正有效的评价主体。（三）绩效评价制度不完善从利益相关者与行动主体的角度来看，政府主导的高校外部绩效评价是行政部门回应中央政府、用人市场、社会公众对问责的要求；社会第三方主导的外部绩效评价主要是回应用人市场对人力资源、社会公众对教育资源选择的信息需求。地方高校内部绩效评价受外部绩效评价影响较大，外部绩效评价指标相当程度上决定地方高校办学的价值目标选择，高校绩效评价体系化的顶层制度设计的重要性不言而喻。目前，高校绩效评价主要由项目驱动、部门或部门领导人驱动，呈现短期而非长期、重结果而非重过程的特征。高等教育绩效评价缺乏纵向各层级管理部门的协同统筹，绩效评价理念和技术落后于国际先进水平，没有建立统一的绩效管理和绩效评价数据库，冗杂且重复的报表式填报广受教师诟病；而地方高校内部绩效管理信息封闭，缺少过程性的绩效监控、绩效沟通、绩效辅导和绩效反馈，使得教师既缺乏绩效目标认同也缺乏组织价值认同。高校内外部绩效管理和评价制度不完善，缺乏稳定的绩效评价政策，难以形成有效的价值目标传导机制，导致高校绩效管理目标“失焦”、绩效评价行为混乱。五、地方高校绩效管理目标“聚焦”策略地方高校绩效管理目标定位从“失焦”到“聚焦”，一方面需要高校办学者的战略定位、发展格局和价值自觉，另一方面也需要教育行政部门完善外部绩效评价制度，协同社会各方力量，实现自上而下的绩效管理和绩效评价的价值引领。（一）开展绩效管理“元评价”和“元评价研究”“元评价”是对评价进行评价13。绩效评价的“元评价”是对高等教育绩效评价的一种监管和引导行为，坚持中国特色社会主义“四个服务”办学方向，坚守高等教育“立德树人”价值目标，以解决高等教育绩效评价的价值目标不清晰问题。政府是开展高等教育绩效评价“元评价”的当然主体，应设置专门机构，组建专门的监管和评估委员会，从评估目标、评估对象、评估指标体系与评估方法和评估运行机制等维度对各级政府的高等教育绩效评价、社会第三方绩效评价进行监管或认证，对其可能产生的偏差进行分析，运用不同的纠偏方法和控制策略加以处理，进一步优化高等教育 75 2023年第4期绩效评价机制。鼓励专家学者开展高等教育绩效评价的评价研究和“元评价”研究，学习借鉴发达国家的绩效评价先进理念、方法和技术手段，发展中国特色的高等教育绩效管理和绩效评价理论，指导绩效管理和绩效评价实践。地方高校应积极培育学校内部质量文化和评价文化，定期组织由地方政府、专家学者、师生代表组成的绩效管理听证会，形成多元参与的治理机制，避免高校绩效管理目标受到外部绩效评价的负面影响。（二）培育扶持高校绩效评价第三方机构目前我国高校绩效评价第三方机构培育尚在起步阶段，现存较有代表性的评价机构如武书连排名、邱均平排名、校友会排名等都带有鲜明的个体户经营特征，规模小、营利性，缺乏公益性、有规模、有国际影响力的评估组织和机构。中国教育现代化 2035 提出，引导行业企业和其他社会力量积极参与教育质量监测评估，培育和扶持一批具有独立性、专业性、权威性的第三方评估机构，形成若干具有国际知名度的教育质量监测评估组织与机构；国家发展改革委、教育部和人力资源社会保障部三部门联合印发的 “十四五”时期教育强国推进工程实施方案 进一步提出，“探索构建行业企业参与学校治理、专业建设、课程设置、人才培养和绩效评价制度”14。鉴于中国高等教育发展基础和特殊国情，培育绩效评价机构应当充分发挥高等教育学会、教学指导委员会等专家智库的基础作用，依托专家团队，构建政府、高校、社会多元参与的绩效评价共同体，以价值目标引领高等教育绩效评价活动。把高等教育绩效评价提升到战略高度，软硬兼施，真正引领高等教育发展方向，引领地方高校聚焦“立德树人”根本任务，分类发展、卓越发展。（三）健全“价值目标导向”的绩效管理制度政府主导的高等教育外部绩效评价对地方高校绩效管理具有强烈的导向功能，科学合理的绩效评价指标可以充分激发地方高校内生动力和发展活力，引导地方高等学校加强内涵质量建设、不断提升办学水平。如果外部绩效评价指标偏离价值目标或指标设计不完善，则有可能危及国家“建设高质量教育体系”战略目标的达成。“建设高质量教育体系”，需要构建科学合理的高校绩效评价制度，引导地方高校真正将办学重心转向“立德树人”，提升高校人才培养质量。健全“价值目标导向”的绩效评价制度，一方面要在绩效评价信息公开方面下功夫，避免高校对绩效评价目标可能出现的策略性解读或误读；另一方面要通过评价政策主动构建“绩效目标价值链”，最大限度避免价值目标在绩效指标设置环节的稀释，在层级政策传导过程中出现价值目标的递减性消解。综合运用整体性评价和局部性评价、长期性评价和短期性评价、结果性评价和过程性评价，统合刚性评价政策和柔性评价文化的作用，确保地方高校绩效管理目标的正确价值方向。六、结语学校绩效管理目标是在办学“使命”和“核心价值观”指引下，对学校发展“愿景”和“战略”进行分解，在绩效周期内应当完成的指标化工作任务。绩效评价是地方高校绩效管理的关键环节，事关地方高校发展方向，有什么样的绩效评价指挥棒，作为绩效主体的教师就会有什么样的绩效行为。地方高校绩效管理中存在的工具理性和目标“失焦”问题在西方发达国家的高校中也同样存在，因为西方高校一般实行董事会制度，学校之间具体绩效管理制度存在差异，其绩效管理问题是资本主义社会制度环境下市场竞争的产物，是价值多元和价值不确定的外在表现，而中国高校实行统一管理，内部管理制度存在同质化特征，所以中国高校绩效管理问题更为突出。地方高校绩效管理目标“失焦”问题，是中国高等教育从大众化到普及化跨越式发展进程中的阶段性问题，在地方高校合并、升格、扩张等外延发展中凸显，必将随着高校内涵质量建设的推进而得到纠正。“坚持立德树人，牢记为党育人、为国育才使命，充分发挥教育评价的指挥棒作用，引导确立科学的育人目标，确保教育正确发展方向”15，是深化新时代教育评价改革的基本原则，也是地方高校改进绩效管理的行动指南。从绩效管理理念更新到绩效管理工具运用，地方高校需要进行体系化反思，秉持价值理性，跳出工具理性，在中国式教育现代化的新时代语境中，回答好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题。林上洪 叶绿格：地方高校绩效管理目标的“失焦”与“聚焦”76 参考文献：1 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 EB/OL.（2022-10-25）2023-03-20.http：/ 穆厚琴.地方本科高校办学定位转型的理性思考 J.黑龙江高教研究，2016（05）：42-45.3 马丹，等.分类发展视阈下高校绩效评价研究 M.北京：中国水利水电出版社，2020：122.4 方振邦，唐健.公共部门绩效管理 M.北京：中国人民大学出版社，2019：26.5 姜农娟，刘娜.高校绩效评价取向对科研人才创新行为的影响 J.科技管理研究，2018，38（06）：118-123.6 朱光磊，等.政府职能转变研究论纲 M.北京：中国社会科学出版社，2018：161.7 马克 H 穆尔.创造公共价值：政府战略管理 M.伍满桂，译.陈振明，校.北京：商务印书馆，2016：102.8 范炜烽.论当代西方政府管理改革价值选择的困境J.世界经济与政治论坛，2008，271（06）：93-100.9 李秀珍，宋善英.来华留学生选拔制度的现状、问题及改善策略 J.教育学术月刊，2019（03）：75-81.10 杨琪琪，蔡文伯.绩效问责制导向下高校教师评价指标体系的陷阱及优化策略 J.复旦教育论坛，2021，19（04）：85-91.11 比尔雷丁斯.废墟中的大学 M.郭军，等，译.北京：北京大学出版社，2008：23.12 李明磊.公共治理理论视野的高等教育管办评分离模型与框架 J.中国高教研究，2021（11）：49-56.13 周丽琴，陆剑.基于元评价的高校科研绩效量化考核评价 J.科技管理研究，2016，36（11）：101-105+115.14 关于印发 “十四五”时期教育强国推进工程实施方案 的通知 EB/OL.（2021-05-20）2023-03-28.http：/ 中共中央国务院印发 深化新时代教育评价改革总体方案 EB/OL.（2020-10-13）2023-03-28.http：/