从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对.pdf

从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对 宫倩刘雪莲内容提要新世纪人类社会面临着更为复杂多样的灾害风险。在公共卫生合作领域，多重复合致因的卫生安全风险考验着羸弱不堪的全球公共卫生治理体系。当前全球公共卫生合作治理凸显脆弱性风险，表现为治理共识的“离心性”、治理主体的“分散性”、治理体系的“粗放性”以及治理举措的“被动性”。跳出以西方为中心的治理所带来的理念、体系和技术等羁绊，克服传统“碎片化”治理的短板，构建全球公共卫生合作韧性治理体制机制，是有效应对全球公共卫生合作治理风险的内在要求。为此需要融贯共商、共建、共享的全球治理观、筑牢与多元主体合作、健全国内国际双循环机制、提升国家治理能力，为纾解困境、提升全球公共卫生合作能力提供切实可行的路径。关键词全球公共卫生合作脆弱性韧性治理 中图分类号 ；文献标识码 文章编号 （）一、问题的提出习近平总书记指出，“卫生问题是全球性挑战。推进全球卫生事业，是落实联合国二三年可持续发展议程的重要组成部分”。在全球化背景下公共卫生危机早已跨越生物医学领域而逐渐成为全球瞩目的核心议题，特别是 年末新冠肺炎病毒的蔓延使得包括公共卫生体系成熟的发达国家在内的世界诸多国家和地区不堪一击，给全球公共卫生安全和国际社会的稳定发展带来严重威胁，导致全球经济衰退，民粹主义、排外情绪等甚嚣尘上。这场全球性卫生危机不仅直接考验着全球公共卫生合作体系的应对能力和治理效能，而且引发人们对全球公共卫生合作机制体系运行面临困境的省思。全球公共卫生合作是指国家、政府间组织和非国家行为者使用正式和非正式机构、规则和程序应对需要跨境集体行动来有效解决的卫生挑战。关于全球公共卫生合作治理的既有研究主要涉及以下几基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国丝绸之路经济带建设的地缘政治环境与地缘战略研究”（）；长春师范大学社会科学基金项目“全球治理进程中的东北亚区域治理路径研究”（长师大社科合字 号）中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：习近平外交思想学习纲要，人民出版社、学习出版社，年，第 页。，：，从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对 个方面：（）关于全球公共卫生合作治理理念的研究。有学者基于国家主义的局限性将全球公共卫生治理看作一种超越国家主权的治理模式；有学者分析新冠肺炎疫情带来的国际挑战，提出“从概念上重新构想全球卫生治理的应对方向”，倡导基于人类安全理念促进全球卫生治理升级；还有学者提出应着眼于人类命运共同体高远视角推进全球公共卫生合作治理理念的革新。（）关于全球公共卫生合作治理主体的研究。大多数学者认为全球卫生治理主体包括国家、国际组织、非国家行为体等，“国家拥有治理权威，一直是全球公共卫生治理的主要行为体，国际组织在构建协商对话平台、完善国际机制、推动治理民主化等方面发挥重要作用”；也有学者指出以世界卫生组织为领导核心的全球卫生传统治理结构面临挑战，多元行为体的出现将促进卫生治理格局多元化。（）关于全球公共卫生合作失序因由的研究。有学者认为世界政治经济的多元化给全球公共卫生合作带来冲击，造成卫生治理的低效；“国家间政治、国际贸易、医学认知的竞争和偏好，限制了全球卫生防疫的表达方式和实践模式，桎梏了全球卫生治理体系和治理能力的现代化”。还有学者分别从各国发展程度差异导致的资源差距、公共产品工具化和制度重叠瑏瑠等方面探讨全球公共卫生治理失序的因由。（）关于全球公共卫生合作治理策略的研究。有学者指出“世界需要负责任的政治领导、循证决策以及协调一致的全球卫生行动，从而维护全球治理体系整体运作”，瑏瑡“既要重新审视现存的国际经济秩序在处理全球外部事件中的制度缺陷，更应改变以往国际经济协调的利得观念，以期实现全球反危机协调的共赢”；瑏瑢还有学者提出“应对大流行必须建立在战略性的卫生外交、疫苗外交和科技外交之上，弥合政治分歧，增进国际合作”，瑏瑣特别是卫生治理薄弱的发展中国家“更应在物资开发、信息共享和科研能力发展方面进行合作”，瑏瑤注重“社会沟通、风险防范、收益成本、高可靠性组织建设”，瑏瑥提升国际卫生合作能力。学者们的相关研究拓展了全球公共卫生合作治理的内容，但大多数研究倾向于从单一视角或从历史和实践的经验层面进行阐述，系统性的整合研究尚有不足，更鲜有研究基于现代复合型卫生风险背景下对卫生合作脆弱性风险的考量和韧性治理角度探讨全球公共卫生合作的深度、弹性和调适能力。全瑏瑠瑏瑡瑏瑢瑏瑣瑏瑤瑏瑥 ，：，“，”，李佳、赵艺林、李媛：基于人类安全理念的全球卫生治理升级，国际展望 年第 期。高立伟、何苗：人类命运共同体视阈下全球公共卫生治理谫论，厦门大学学报（哲学社会科学版）年第 期。肖、高美晗、刘坤烨：全球公共卫生治理：历程、困境与发展趋势，社会科学战线 年第 期。刘铁娃：世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位及其面临的挑战分析，太平洋学报 年第 期。，“，”，张勇安：从以邻为壑到跨国行动：国际组织与全球卫生防疫体系的建立，探索与争鸣 年第 期。田旭、徐秀军：全球公共产品赤字及中国应对实践，世界经济与政治 年第 期。王明国：全球公共卫生治理的制度重叠及其应对之策，东北亚论坛 年第 期。，“，：，”，雷达、武京闽：疫情叠加衰退：呼唤多边反危机协调新模式，探索与争鸣 年第 期。，“，”，“：，”，：，：，年第 期 球公共卫生合作的脆弱性风险情形为韧性治理提供了契机。韧性治理是将特殊时期的应急管理纳入常态化的治理过程，对风险的应对从“被动依赖外界力量”到“主动应对适应”，形成治理的可持续性。目前全球公共卫生合作体系仍存在问题，需要借鉴韧性治理经验来为其如何改善提供参考依据，强化适应现代风险社会的全球公共卫生体系，提升全球公共卫生合作水平及其可持续发展能力，突破全球公共卫生合作困境。二、韧性治理在全球公共卫生合作治理中的适切性韧性概念自 世纪 年代由工程力学领域逐渐被引入到社会科学的相关研究领域之后，逐渐在生态学、管理学、系统科学等多个学科形成研究的分支和流派。蒂尔曼（）从社会韧性视角讨论社会对气候变迁的影响，罗斯（）从经济韧性视角测量了灾后损失及整体经济情况对灾害的反映。卡特（）等在前人研究的基础上进一步将韧性理论引入灾害研究领域，正式提出了灾害研究范式的转型，即从脆弱性研究转变到韧性研究的范式变革。虽然不同流派对韧性的解读各异，但也有共通之处，都强调韧性是系统受到外界干扰时所反映出的弹性能力，即在吸收外界冲击和扰动后，能够快速恢复原有或新状态且保持功能结构的能力。国内一些学者针对新形势下灾害风险逐渐呈现出的复杂、复合型特征，面对传统的单一性灾害风险应急管理模式的滞后性，提出了韧性治理的理论构想，如朱正威等在研究城市灾害风险治理实践中指出韧性治理是“为了增强自身及其所处的城市和社区系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力，不同公共治理主体基于合作治理与组织学习机制建立的，涵盖全灾种、全过程的新型治理模式”。当前全球公共卫生合作的脆弱性凸显韧性治理的现实价值。韧性治理所倡导的价值理念内在契合于当前全球公共卫生合作的现实需求，为完善和强化全球公共卫生合作脆弱性风险防范、构筑公共卫生韧性治理体系、抵御复合型灾害带来的消极影响指明新的发展方向。首先，韧性治理的倡导价值是全球公共卫生合作脆弱性风险防范的理念取向。韧性治理倡导应对复合型灾害践行积极响应的灾害应急理念。复合型灾害具有复杂性、严重性和跨域性的特征，不仅导致对自然环境、社会安全以及个体生命的危害，而且还直接影响经济社会各领域的正常运行以及跨地域的外溢。积极响应的理念取向强调治理系统面对复杂致因的灾害风险，不能着眼于某个单一领域的特定风险，局限于某些特定应急管理环节和范围，被动性地调控和处置，而是要解决传统灾害风险和应急管理模式以灾后救助为主、灾前的风险规避举措不足、注重以政府主导为原则而忽视社会层面防治灾害的力量发挥等问题，以建立积极感知、主动应变的调处方式和响应机制，增强危机适应和处置的能力和水平，致力于保障社会公众的生命健康、安全、幸福生活。同样，全球公共卫生合作要始终体现以人为本的价值诉求，追求实现国际社会成员的公共卫生安全利益，维护国际社会秩序的稳定。其次，韧性治理的多元主体协同合作是全球公共卫生合作脆弱性风险防范的力量支撑。韧性治理是多元治理主体参与的全过程灾害治理。复合型灾害风险导致的风险叠加、灾害后果的严重性、跨域外溢等，客观上决定了韧性治理的多元主体参与，涵盖不同灾害风险领域，并且贯穿于灾害治理的全过程和各阶段。通过充分整合各种资源和渠道，实现包容性的合力聚合效应，成为全球公共卫生良周利敏、原伟麒：迈向韧性城市的灾害治理 基于多案例研究，经济社会体制比较 年第 期。，“，”，朱正威、刘莹莹：韧性治理：风险与应急管理的新路径，行政论坛 年第 期。从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对 性治理的支撑要素，两者的契合使得韧性治理能够弥补当前全球公共卫生合作的不足并拓宽其优化路径。最后，韧性治理的整体应对机制设计是全球公共卫生合作脆弱性风险防范的核心。一方面，韧性治理的目标是治理主体及其所在的治理系统面对复合型灾害风险的适应能力，即在风险过后治理主体的主动适应与自我调适能力，并且治理系统可以快速恢复并维持其基本结构与功能的能力。另一方面，韧性治理的核心动力是组织学习机制。它是引导治理主体对灾害前后治理实践过程中失败、危机、灾害经验积累的总结、相关制度的不断完善等，在学习基础上自我调节，有利于提升治理主体的风险意识和快速适应环境的能力，朝着互助、合作和社会可持续性的方向发展，共同降低风险和影响。三、全球公共卫生合作治理的脆弱性风险呈现全球化危机的出路在于首先需要一个全球安全议程，“各国政府、国际机构必须承诺法律的约束力和多边机制的发展，继续努力建立全球政治立法的新形式，必须正视道德与公平问题，不能只依赖市场规律解决全球分化”。尽管目前的全球公共卫生合作治理取得了成效，但受到治理共识、治理主体、治理体系以及治理举措的非平衡表现，其脆弱性风险易引发，制约着该领域治理的良性发展，具体表现在以下几个方面。治理共识的“离心性”：价值认同失和在推进全球公共卫生合作治理进程中，因不同国家行为体之间的价值理念差异而难以达成治理共识，使得这种国际合作机制无法持续有效发挥作用。一方面，由西方国家主导的国际秩序霸权治理使全球公共卫生合作缺乏共同治理的思维取向，只注重自身获得的利益，特别是单边主义理念、本国优先论等，忽视了包括不同实力的发展中国家特别是贫穷地区公共卫生问题引发的安全威胁以及与发展中国家和其他治理主体合作带来的共同利益，给各国共同应对全球公共卫生危机带来严峻挑战，破坏了正常的全球公共卫生安全治理秩序，致使合作治理陷入困境。另一方面，在经济欠发达地区，各国为了提高本国经济发展水平而对公共卫生事业建设投入不足，对于“改善国内医疗卫生条件，提高针对慢性病的基础医疗水平，国内出现传染疾病时能够有效防控”等，寄希望于国际社会的援助，被动地应对国内公共卫生危机，欠缺积极参与全球公共卫生合作治理资源和能力。治理主体的“分散性”：主体权责失配参与全球公共卫生合作的主体较多，既包括国际组织，也包括国家、非政府组织等，但各个主体权责不明、协调不畅导致整体治理效率低下，体现在：一是国际组织领导力有待提升。世界卫生组织是全球公共卫生合作的主要组织，负责协调各国之间的卫生合作，制定全球公共卫生法律、政策等，尤其是在“各国疫情信息通报制度的形成、传染病全球监测系统的建立与全球旅游警告的发布牢固树立了世界卫生组织在全球卫生危机中的权威地位”。然而其内部管理松散，危机应对反应迟缓，面临着信任危机。同时，各国的自愿捐赠是世界卫生组织经费的主要来源，这就往往使其自身的决策受制于核心捐赠国的影响，弱化了自主决策能力，制约其引领角色发挥应有的效能。二是西方发达国家在全球公共卫生合作中占据主导，优先考虑自身国家利益，而非首要考虑如何共同合作以及援助经验尚浅的发展中国家提升王义桅：超越均势：全球治理与大国合作，上海三联书店，年，第 页。杨娜：全球公共卫生难题及其治理路径，现代国际关系 年第 期。张彩霞：传染病问题的全球治理机制及其完善，中国卫生政策研究 年第 期。年第 期 全球公共卫生应急能力，使得发达国家和发展中国家之间往往容易在全球公共卫生议程设置的优先事项方面产生分歧，加之部分西方国家将全球公共卫生危机“政治化”，必然导致有效合作受阻，协调失灵。三是非政府组织在全球公共卫生合作中诸如资金支持、制定全球公共卫生计划等方面发挥着不可忽视的作用，如比尔及梅琳达盖茨基金会、无国界医生、美国家庭卫生国际组织、国际艾滋病疫苗行动组织等。但由于全球公共卫生状况的复杂性，相比国家而言，非政府组织的参与治理能力有限，加之对于公共卫生合作项目的扶持必须要与其制定的目标保持一致，使卫生合作增加了一定难度，无法全面覆盖，大大降低了全球公共卫生合作效能。治理体系的“粗放性”：治理机制失调全球公共卫生治理旨在“通过一定的治理机制来协调和促进国际社会的卫生合作，最终增进与人的安全和健康有关的国际公益”。现有的全球公共卫生合作机制的相关规章制度仅具有“软法”性质，多为决议、建议、指南等，造成国家容易规避责任和义务，对待全球公共卫生危机的态度和行为严疏各异。一是世界卫生组织制定的评估突发卫生事件的衡量标准和依据并不明晰，导致成员国履行相关责任和义务的成本较高，甚至部分国家无视全球公共卫生合作规范，从而贯彻执行力度不足，加剧了全球公共卫生合作治理难度。二是公私合作机制在一定程度上虽能克服市场失灵，但也存在局限性。“公私合作机制过分关注药品、疫苗的研发，但忽视了大部分贫穷的发展中国家面临的卫生系统脆弱、药品和疫苗的保存和传递能力有限的事实。”三是在援助项目中也会产生诸如向发展中国家提出附加条件的问题，给受援国带来负担，项目运作资金无法得到长期保障。治理举措的“被动性”：公共产品供需失衡“制度的有效性，即某项制度能够提供充分、及时、高质量的公共服务。”就全球公共卫生合作而言，其关键是能否以及如何在公共卫生领域提供更多公共产品。公共卫生产品主要包括涉及公共卫生治理的医疗设施、资金和人力资源等。目前全球公共卫生治理体系结构呈现出“中心外围”的等级性特点，相应的公共产品也形成供需失衡的局面，导致在合作过程中形成依附关系和不平等地位。“实力最强大的单元为其他单元和它自己设定了行动的舞台，主要行为体的行为对所有国家或公司命运影响要远大于次要行为体的影响。”全球公共卫生事业建设的资金来源主要是发达国家的财政预算，然而发达国家投入全球公共卫生事业建设的资金总量严重不足，占本国国民生产总值的比例较低。作为提供全球公共卫生建设资金支持额度占总量半数以上的美国，近年来，其对全球公共产品的支持力度大幅度降低，这无疑会使那些医疗水平落后、尚未具备独立应对公共卫生危机能力的不发达国家雪上加霜。“权力政治”的治理逻辑削弱了各国参与全球公共卫生体系建设的持续性合作意愿及其行动力。因此，习近平总书记强调，“要推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益”，才能在现代风险社会中获得普遍安全。总体而言，全球公共卫生合作出现上述风险的实质原因主要在于：一是经济基础不同带来的技术失宋效峰、付冬梅：全球卫生公共产品供给：中国角色与路径，社会主义研究 年第 期。高明、唐丽霞、于乐荣：全球卫生治理的变化和挑战及对中国的启示，国际展望 年第 期。刘世强、魏雅珍：国家全球治理能力的理论探析，江苏大学学报（社会科学版）年第 期。美 肯尼思华尔兹：国际政治理论，信强译，上海人民出版社，年，第 页。牛新春：从新冠疫情管窥国际政治新旧时代转换，现代国际关系 年第 期。习近平：论坚持推动构建人类命运共同体，中央文献出版社，年，第 页。从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对 衡以及政治制度的差异，导致全球公共卫生合作的不同参与主体利益诉求异样，容易产生合作冲突，阻碍治理进程。二是资本逻辑运作制约全球公共卫生合作的良性发展。医学技术领域的研发投入与产出效益远远高于其他产业，对于成本与收益的追逐以及生物技术异化，不仅忽略了公众的真正需求，割裂了人类与生态的和谐关系，而且使得全球公共卫生问题尚未获得有效解决。三是权力政治强调国家利益至上，致使全球公共卫生合作深受单边主义、保护主义的消极影响，无法摆脱以西方为主导的治理机制路径。四、推动全球公共卫生合作韧性治理的中国路径全球公共卫生合作的问题，凸显了其自身的不完善以及治理能力的薄弱，也导致其陷入治理困境。如何降低全球公共卫生合作体系的脆弱性是韧性治理构建路径的基本目标，即实现全球公共卫生合作从低水平风险应对能力和有限的恢复能力向全过程全域化、战略动态性以及自调适的转变。理念的“向心性”：融贯共商、共建、共享治理理念韧性治理注重将灾害风险视为系统常态，需接受与灾害风险共存的客观形势。探索韧性治理的积极响应取向，在于“为社会公众提供保障生命健康、安全、幸福生活的目标取向，其核心关注乃是以人的自由发展为本”。卫生健康议程除了要关注专业问题之外，还要体现出一定的价值关怀。全球公共卫生合作需要克服风险响应的被动性和滞后性，树立联动响应的价值理念。共商、共建、共享的全球治理观是维护全球公共卫生安全利益诉求的良好基础，从根本上回答了全球治理的本质问题，即“谁是参与者”“谁是受益者”，其核心要义是塑造民主、公正、普惠的国际秩序，主要思想内容包括：一是从全球治理主体方面而言，共商、共建、共享的全球治理观倡导多元主体，并且平等参与、民主协商。包括国家、国际组织、非政府组织、公民等在内的多元主体在参与全球治理过程中不仅都享有平等的地位和权利，而且还以平等协商的方式来解决全球治理问题，通过相互尊重与对话合作，推动全球治理关系的可持续发展。二是全球治理体系的调整和变革的方向要具有代表性、包容性、开放性、公正性：代表性是指要改善一直以来发达国家在全球治理中的主导地位，增强广大发展中国家的地位，通过责任共担、利益平衡来提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果；包容性是指在全球治理进程中，各国之间具有平等的政治权利、话语权力和发展权利，从而塑造全球性价值的政治共识；开放性是指全球治理不以制度化水平作为衡量标准，“不应机械地预设固定成员、路径和具体目标，而是应该以问题为导向，以有效应对跨国威胁、促进合作与共同发展为宗旨，同意合作议程并且愿意承担责任的国家都可以加入进来”；公正性是指全球治理规则要体现公平公正。既有的全球治理机制，尽管调整国家间行为的规则，“不同程度地依赖于意见一致，但主要还是依据国际体系中居支配地位的集团或国家的权力和利益”。公平公正的全球治理规则体现其考量国际社会的整体利益和成员的共同利益，有利于国际合作的信息对称，实现合作主体的收益大于成本，促进国际秩序的良好发展。主体的“聚合性”：筑牢卫生治理多元主体合作韧性治理倡导的多元主体协同参与和合作通过有效整合各种治理资源，搭建主体协作的平台机制，可以更好地在不同灾害风险领域以及治理的各阶段和全过程，实现全周期风险防范和全过程风险治理何继新、荆小莹：韧性治理：从公共物品脆弱性风险纾解到治理模式的创新，经济与管理评论 年第 期。秦亚青、魏玲：新型全球治理观与“一带一路”合作实践，外交评论（外交学院学报）年第 期。美 罗伯特吉尔平：世界政治中的战争与变革，宋新宁、杜健平译，上海人民出版社，年，第 页。年第 期 的公共参与和多元协同。全球公共卫生风险具有风险叠加、灾害后果的严重性和跨域外溢等显著特征，这就要求在治理主体上必须克服主体分散、协同不足的问题，仅依靠国际社会中的少数成员不足以构建真正意义上的权威、高效的全球公共卫生合作体系乃至人类卫生健康共同体。多元主体的共同参与包括国家、国际组织、非政府组织、公民等在参与全球公共卫生合作过程中通过不同的运作手段和目标策略来充分整合资源，为采取有效卫生治理策略的科学性、可行性以及各方深入合作提供了保障，为全球公共卫生合作提供基本的组织依托和力量支撑，提升公共卫生脆弱性风险的主体韧性。一是要坚持维护以世界卫生组织、联合国为核心的全球公共卫生合作体系，继续加强与世界卫生组织、联合国在全球公共卫生领域的协调互动，始终遵守相关国际条例。在全球公共卫生合作转型和发展过程中，逐渐融入中国参与全球公共卫生合作理念，并共同加强对非传染性疾病的关注与合作，促进本国和全球人类的健康发展。二是积极借鉴发达国家在对外卫生援助方面的有益经验，并基于受援国的发展水平、公共卫生合作需求、公共卫生制度现状等条件因素进行相应地援助行动。“主要发达国家的高等院校和知名智库，早已将全球公共卫生建设成为一个综合性、跨学科的教学与研究领域，其丰富的知识积累不仅服务于政府决策，还为本国企业和民间社会组织的全球公共卫生行动夯实基础。”三是应该加强同其他多边机构、私人部门等非国家行为体的合作，因为它们不仅有着先进的管理经验、丰富的资源以及广泛参与全球公共卫生合作的实践经验等，可以增强中国对外卫生援助的广度与深度，而且它们会有助于国际社会对全球公共卫生问题塑造全球公民意识和全球共同体文化。如比尔及梅琳达盖茨基金会“长期致力于促进全球减贫、卫生、发展及公益慈善事业”，习近平总书记强调，“中方愿同世界各国开展广泛科技创新合作，积极参与并推动应对气候变化、抗击疫情、公共卫生等全球性挑战。中方愿同比尔及梅琳达盖茨基金会继续加强相关领域合作，并向其他发展中国家提供力所能及的支持和帮助”。模式的“能动性”：健全双循环机制韧性治理将制度优势转化为治理效能，不断提升国家应对公共卫生风险的治理能力。制度性话语权是中国参与全球治理变革、构建治理新秩序的重要路径，从而展现发展中大国的形象，提升国际影响力。一国的卫生政策、顶层设计机制等影响着国家参与全球公共卫生合作的对外政策和方式，在治理体系上“将国内治理资源与国际制度的治理资源结合起来，消弭治理赤字”，需要以不断完善国内公共卫生治理为基础，通过协调相关各方的关系，推动内部整合，增强全球公共卫生合作参与能力。尽管中国在参与全球公共卫生合作过程中有着一定的经验基础，但其合作能力还有较大的提升空间。因此，健全国民健康与对外援助的双循环公共卫生机制能够更好地服务于全球公共卫生合作。一是中国不仅要将公共卫生纳入国家安全体系，而且还要将其提升到国家战略高度，明确国家风险的优先事项，将其与本国的外交政策、国际援助以及国民健康形成相互支撑。完善国内现行的公共卫生管理与应急体系，包括公共卫生危机前风险防控与化解、危机时的应急反应以及危机后的重建与组织学习；规范我国对外卫生援助机制，改善对外卫生援助以政府为主导的方式，积极鼓励并支持国内非政府组织、企业等相关社会力量参与对外卫生援助行动；明确对外卫生援助相关政府部门的职责，避免多头部门决策、管理的重叠，保证部门之间在相关政策、行动方面的协调一致，并建立相关独立、透明地援助政策与徐彤武：全球卫生：国家实力、现实挑战与中国发展战略，国际政治研究 年第 期。习近平会见美国比尔及梅琳达盖茨基金会联席主席比尔盖茨，人民日报 年 月 日，第 版。赵可金：疫情冲击下的全球治理困境及其根源，东北亚论坛 年第 期。从“脆弱性”到“韧性”：全球公共卫生合作治理的风险与应对 项目的监督和评估体系；加大对外卫生援助的资金总量。二是提高卫生科技水平，规范技术管理。构建全球公共卫生合作体系的代表性是要改善一直以来发达国家在全球公共卫生合作中的主导地位，增强广大发展中国家的地位，通过责任共担、利益平衡来提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果。改善发达国家在全球公共卫生合作中的主导局面，应该做到“打铁还需自身硬”，从而解决全球公共卫生产品供不应求的问题。要加强相关领域的科技水平，建立卫生、国防、中科院、高校以及企业等各系统之间的科研资源合作共享机制，实现科研成果的协同转化，缩小与国际先进水平的差距，提升国际核心竞争力。通过提升科技水平，振兴传统中医药学，提高其标准、工艺、质量控制等，积极发挥中医药在防治人类健康和突发公共卫生问题等方面的独特功效。同时，健全公共卫生技术伦理审查和风险评估机制，完善相关法律法规以明确相关主体责任。体系的“均衡性”：提升国家治理能力韧性治理推进的深度与力度由国家治理能力所决定，“一个国家的软实力不只是文化的影响力，其参与国际组织的能力、塑造其他国家的期望也是获得软实力的关键所在”。“供给制度性公共产品的能力内含于国家治理能力体系之中”，提升国家治理能力能够更好地发挥中国在全球公共卫生合作领域的积极作用。一方面，从国内角度来看，国家治理能力的提升是有效参与全球公共卫生合作的基础。要将国内公共卫生治理与全球公共卫生治理相对接，形成良性互动。理顺国家与市场、社会之间的关系，建立健全权责明晰、运转有序的公共卫生体制机制，激发市场活力，提高社会参与，实现国家公共卫生应急管理体系现代化所要呈现的多元主体协同的良好局面；推动国内法治化进程，充分发挥公共卫生国内法在国家公共卫生风险与应急管理进程中的能动性作用，为促进国内法与国际法的衔接互动，更好地参与全球公共卫生合作奠定良好基础。另一方面，从国际角度来看，中国提升全球治理能力应从以下几个方面着手：首先，国际议程中不同议题的优先顺序关系到国家的特定治理偏好是否能够顺利转化成全球治理政策，体现了国家利益到国际利益的转变过程。提升在全球治理中的设置议题所具有的建设力和影响力，要继续提出有利于全球治理创新、切实可行的治理解决方案，使中国方案能够获得国际社会的广泛认同；加强构建中国国际话语体系建设，通过理论创新提升中国国际话语的感召力、公信力；提升中国媒体的国际影响力，拓宽中国在全球治理领域话语理念传播的渠道；增进与其他国家政府、非政府组织以及国际社会力量在治理方面的官方或非官方联系，为中国获得国际社会支持、提升全球治理议程设置能力提供良好的外部条件。其次，提升参与全球治理的制度创设能力。在与国际社会成员共享国际规则制定权时，其倡导的或参与制定全球治理合作的相关规则、制度框架不仅要反映国际社会成员的多数利益诉求，而且还要有效解决全球治理合作面临的共同难题。最后，在全球治理进程中，针对不同领域的问题，治理行为主体的利益、认知的差异导致博弈，如何凝聚共识是全球治理顺利推进的关键。在推进全球治理合作进程中，进一步掌握话语权的关键环节便是能够动员、争取足够多的政治支持。政治动员能力的前提和保障是中国与其他国家在全球治理合作中的共享偏好。“通过塑造他人的偏好才能够影响其行为，而不是在事态变得严重时，才依赖胡萝卜和大棒去改变其行为”，减少文化理念差异，形成全球生命安全共识，共同应对全球公共卫生危机。同时，也需要继续加强中国的国际形象影响力，提升中国 ，：，易承志、龙翠红：风险社会、韧性治理与国家治理能力现代化，人文杂志 年第 期。美 约瑟夫奈：权力大未来，王吉美译，中信出版社，年，第 页。年第 期 的国际传播力。总体而言，应对全球公共卫生合作治理的脆弱性风险，需要突破自身局限来改变“弱势”境况。作为全球公共卫生合作路径选择的韧性治理，是一种全面、主动积极、反应快速以及协调充分的风险治理回应策略，它能够形成“抗逆力”，从而克服治理共识的“离心性”、治理主体的“分散性”、治理体系的“精放性”以及治理举措的“被动性”等瓶颈，实现全球公共卫生合作治理的良性发展，即治理理念的“向心性”、治理主体的“聚合性”、治理机制的“能动性”以及治理体系的“均衡性”（见图 ）。图 全球公共卫生合作韧性治理路径的分析理路五、结论可持续发展的现实需求把人的安全置于核心地位，全球卫生安全的宗旨是捍卫人类的生命健康。当前卫生议题是全球发展一直以来较为关注的重要领域，特别是在新冠肺炎疫情发生之后，加强全球公共卫生系统建设势在必行。迄今为止，尽管全球公共卫生合作取得了一定成效，但是依然面临诸多风险挑战，这些风险挑战不仅来源于价值观，而且存在于相关机制、公共产品和治理主体等方面。摆脱西方中心治理的羁绊，弥补传统治理碎片化的短板，增强全球公共卫生合作治理的韧性，是有效应对全球公共卫生合作治理风险的内在要求。韧性治理理论的兴起与发展是对全球公共卫生合作治理适应“与全球风险共存”的积极回应。韧性治理除了注重对单一风险的防范化解之外，还强调对于风险环境的适应，共同消解风险性、脆弱性，成为全球公共卫生合作应对复合型公共卫生安全风险的理论和现实选择，为解决该合作治理困境提供了新的方向和路径。对于全球公共卫生合作而言，其韧性治理路径就是在常态和非常态下应对挑战，使合作体系能够承受风险冲击，维持全球公共卫生合作功能持续、效能的发挥，进一步推进全球卫生治理体系的转型。随着中国在全球经济、政治等领域的重要作用的提升以及和世界相互依存度的加深，已然成为影响包括公共卫生合作在内的全球治理的重要变量。由此，建设具有理念“向心性”、主体“聚合性”、机制“能动性”和体系“均衡性”的全球公共卫生合作韧性体系，不仅是构建有应变能力、适应能力、可持续发展的全球公共卫生系统的过程，也是中国推进全球公共卫生合作治理效能提升的过程。作者单位：宫倩，长春师范大学政法学院；刘雪莲，吉林大学行政学院责任编辑：秦开凤