存量发展阶段中小城市实施城市更新的路径研究——以日照市为例.pdf

22 行业研究 Industry Research引言实施城市更新行动，以增量为主、通过不断扩张空间实现的城镇化建设模式转向以提质增效为主的内涵式建设模式，是国家对下阶段城市建设工作的战略性部署和方向指引。深圳、上海等土地资源较为紧缺的大城市，已将城市更新活动纳入政策制度和城市发展战略层面，保证了城市更新项目的实施有章可循，有规范可依，促进了城市更新的规范化和制度化。以日照市为代表的中小城市，再近几十年的发展中，城市建设多数以蔓延式的扩展进行增量扩张式开发，土地利用集约度不高。在相关上层次规划的指导下，新一轮国土空间规划中将持续收紧建设用地的供给，未来的存量土地将成为城市发展空间的主要支撑。全面推进并实施城市更新已成为中小城市提高存量土地利用效率、优化城市发展结构的必然选择。而以日照市为代表的中小城市，目前对城市空间的管控方式以满足增量发展模式为主，尚缺少针对城市更新的较为成熟的规范标准与政策机制，因此日照市城市更新的路径探索具有较高的研究价值和现实意义。1 中小城市更新的现实需求1.1 城市空间拓展特点中小城市空间拓展模式可分为蔓延式扩展、点轴式扩展、飞地式扩展和网络式扩展1，当城市发展到一定规模后，转向组团式、新区式扩展，均以增量式扩展为主。以日照市为例，其空间发展历经县城单中心结构、县城与石臼双核结构、港区西扩与城市毗邻发展、主城中心东移双城格局和双城双区多组团式布局阶段。从总体城市空间结构发展演变特征来看，虽考虑了生态红线、永久基本农田等要素的保护，但仍以传统的增量扩展式发展为主。目前，大多数中小城市的空间格局基本成型，在城镇开发边界和人均建设用地指标的约束下，城市增量空间拓展受限问题逐步显现，逐步开始转向存量用地再开发的内涵式扩展。未来随着城市建设的需求不断增加，而受城区规模限制和城镇开发边界条件的制约，城市更新势必逐渐成为日照建设的一大方向，未来应在有限的空间范围内进行城乡建设活动，以相对有限的空间资源进行合理增效。1.2 城市更新的现状问题与更新需求1.2.1 城市空间蔓延式扩展，土地集约利用程度较低统计资料显示，近十年中小城市土地利用率有所提升，但仍以增量型空间拓展为主，建设用地集约节约利用水平较低。以日照市为例，2009-2019年，农用地、建设用地和未利用地结构从80.07:12.67:7.26调整为77.5:17:5.5，土地利用率从92.74%增加到94.48%，提高了1.74个百分点；国土空间开发强度从12.8%增加到17%，提高了4.2个百分点。从总量上看，2009-2019年日照市建设用地从785.11平方公里增加到913.73平方公里，超过土地利用总体规划确定的2020年指标128.65平方公里。目前日照土地集约利用水平虽在逐步提升，但仍以增量型空间拓展为主，建设用地集约节约利用水平较低。2020年日照市人均城镇建设用地140.19平方米，超出国家标准（120平方米）16.8%。城区常住人口密度仅0.38万人/km2。现状日照市各园区新增用地不足与粗放低效利用的矛盾突出。随着产业结构调整和“退二进三”，部分城市原有产业用地因与新的发展方向不符而被闲置，存量空间处在低效利用状态。以日照市为例进行初步统计，日照市城镇集中建设区内城市更新潜力用地共计约5000公顷，占城区范围的38.7%。存量发展阶段中小城市实施城市更新的路径研究以日照市为例张阳1 谢亚梅2（1.日照市建筑设计研究院集团有限公司，山东 日照 2 7 6 8 0 0；2.日照市规划设计研究院集团有限公司，山东 日照 2 7 6 8 0 0）摘 要：现阶段城市更新研究多集中在以深圳、上海等土地资源较为紧缺的大城市，以日照市为代表的多数中小城市尚未建立更新体系，缺乏实施城市更新的路径研究。本文通过梳理日照市城市发展存在的现状问题与挑战，总结了城市更新行动的现实需求，结合中小城市发展特点与实际，从城市更新的组织管理、政策法规和规划编制体系、改造模式和技术决策思路等层面，探索性提出了一套适合中小城市的更新机制与实施路径，以期为存量发展时代中小城市合理有序的推进城市更新提供参考。关键词：城市更新；存量开发；中小城市 23 现代物业Modern Property Management1.2.2 组织管理协同机制有待加强，精细化管理程度较低城市更新项目涉及规划、土地、建设、产业等多项行政审批事项，审批机构涉及区、市城市更新管理部门；办事流程复杂，包括更新计划立项、专项规划审批、实施主体确认、用地出让等环节。常因缺少标准和协同机制造成行政壁垒，导致成功个案不具备可复制性和示范性，市场参与城市更新路径不清晰。1.2.3 城市更新体制不健全，政策法规与技术标准体系尚未系统建立中小城市尚需建立起一套适应本地实际的完善的、行之有效的城市更新政策法规体系，为城市更新高质量发展、高效率运作提供可靠的法律法规依据和政策保障，确保城市更新的合法性、权威性和公平性。规划编制体系方面，目前日照市现有法定规划对空间管控方式以满足增量发展模式为主，技术标准和规范更多的使用新建项目，尚缺少面向前两种方式的较为成熟的规范标准与技术集成，急需建立与城市更新相适应的规划编制体系。1.2.4 更新项目多以利益最大化为导向，规划统筹需进一步加强据统计，近年来中小城市的城市更新项目以城中村改造为主，多为房地产主导城市更新，拆除重建后更新改造多为商住功能，以实现一次性利益最大化，导致区域功能单一、产业空心化，城市功能布局优化和产业升级存在一定难度。而且，项目更新追求开发量最大化，因缺乏公共利益补偿机制，控规指标不突破规范的调整常态化。同时各个改造项目单兵作战、各自为政，缺乏城市全局和综合效益的最大化考虑，亟待在全市层面统筹推进城市更新工作，推动经济社会高质量发展。1.3 城市更新面临的挑战1.3.1 如何完善城市功能，提升空间品质近年来，各中小城市城镇化快速推进，城镇化水平已经超过60%，进入城市化进程的中后期。与此同时，粗放的城市发展模式也导致城市的空间环境与生活品质一般，城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求。例如石臼港区的建设占据了市民的生活岸线，切断了市民与大海的联系，通过退港还海，整治生态岸线，提升了环境品质的同时，也改变了城市的面貌。因此如何通过城市更新，优化城市结构与功能布局，提升空间环境品质，也是应该考虑的重点内容。1.3.2 如何提升公益配套，保障市民宜居中小城市在城市建设中，经常存在设施数量不足、步行半径覆盖率低、优质资源不均衡的问题。根据日照市城市体验，发现日照市优质资源高度集中在中心城区，而高质量的公益设施和公共主要集中新市区滨海区域和老城区，现状主城区山东路以北和迎宾路以南无基本无综合性大型公服设施，居民生活和园区服务过于依赖东港老城区和新市区的设施。一是养老服务设施不足，人均养老床位数偏低。二是教育资源不平衡，随着城镇化进程的加快和城中村改造的推进，教育资源与入学需求存在一定矛盾，社区小学步行10分钟与社区中学步行15分钟覆盖率分别为24.31%和41.51%。三是大型文化活动场馆数量不足，每10万人拥有的文化艺术场馆数量仅2.46处。四是全市医疗卫生资源总量不足，医疗机构数和千人口床位数、卫生技术人员数都低于全省平均水平，社区卫生服务设施步行15分钟覆盖率仅为36.85%，市区级医院2公里覆盖率59.26%。在城市更新过程中，应重点完善基础设施和公共服务，提升设施供给质量，建立完善的公共服务设施体系，满足市民就医、上学、运动、娱乐等基本需求。1.3.3 如何推动产业升级，高效利用土地现状园区新增用地不足与粗放低效利用的矛盾突出。例如日照市高新技术开发区，工业仓储用地占总用地的百分之三十四，与山东省建设用地控制标准（2019）中对全省国家级开发区、省级开发区的工业和仓储用地占总用地面积60%以上的基本指标要求差距较大，产业发展空间不足。低效用地、高缺口的设施和配套、粗放的土地利用都制约了城市的提升发展空间，影响全市经济社会发展水平、城市建设质量和人民居住环境的提升。如何以城市更新和低效用地再开发撬动产业转型升级的高质量发展，是摆在中小城市面前的一道难题。1.3.4 如何提高规划协同，简洁高效管理城市更新项目多以满足项目策划实施主体需求为主，依据投资平台公司需求进行包装策划，申请城市更新贷款及资金，常因缺少标准和协同机制造成行政壁垒，导致成功个案不具备可复制性和示范性，市场参与城市更新路径不清晰。因此有必要组建专门的城市更新主管机构，加强顶层设计，统一规划管理，权责明细对等。打破项目内就地经济平衡的思维，探索从全市范围平衡地区需求，实现整体提升。2 日照市城市更新路径与对策建议2.1 成立责权清晰的组织管理体系，统筹管理更新工作结合目前城市更新实施管控良好的城市经验来看，首先应成立以市领导为领衔，多部门共同参与的相关领导机构，负责审议更新政策、更新规划、更新计划和方案等重大决策。成立市城市更新部门负责全市城市更新工作的统筹管理和整体运作，研究制订政策、组织编制城市更新专项规划、城市更新年度实施计划、专项资金使用计划，协调实施主体与金融机构、国有平台公司，综合平衡项目更新需求2。24 行业研究 Industry Research2.2 搭建系统的政策标准体系，指导更新工作开展根据国家相关要求，构建适应地方实际的城市更新制度体系，制定地方性法规、行政规章、规划标准和配套政策，为城市更新工作提供行动指南，确保城市更新的合法性、权威性和公平性。一是研究制定城市更新标图建库技术标准，启动日照市城市更新标图建库工作，自上而下以摸底调查的方式收集老旧小区、城中村、低效工业、低效办公和边角地数据，作为前期推进更新工作的判断依据；后期逐步建立长效机制，自下而上按照城市更新标图建库技术标准的要求上报数据，作为更新单元划定和项目立项、实施的重要依据。二是研究制定日照市城市更新办法、推进城市更新工作的指导意见等法规政策。城市更新单元申报指引、城市更新单元规划编制技术标准、城市更新项目保障性住房配建比例等技术标准，并配置相应的操作指引。以明确城市更新片区和单元的划定标准、编制流程和申报流程，确定片区和单元在更新定位、更新方式、方案设计、专题研究等方面的编制要点。2.3 建立多层级的规划编制体系，畅通规划传导渠道目前各大城市更新实施有序的城市，均建立了“专项片区单元”的规划编制体系。更新专项规划基于国土空间总体规划，从宏观层面明确总体更新方向和重点更新片区3；更新片区规划对接法定控制性详细规划，从中观层面统筹规划指标、保障公共利益；更新单元规划直指落实，从微观层面指导空间形态、功能业态，确定更新主体和方式，落实资金保障。2.4 探索多元主体的改造模式，充分激发市场活力城市更新要积极探索市场化全新路径，鼓励多种社会力量的广泛参与，激发城市更新多元主体动力与积极性，多种方式引入社会资本4。中小城市应发挥国企效应，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。支持本市国有企业作为实施主体积极参与城市更新。充分发挥各方主体优势，鼓励国有平台公司与专业化企业开展合作，加大资源整合力度，实现高水平策划、市场化招商、专业化设计、企业化。2.5 转变技术决策思路，引导公众参与更新实施城市更新行动是引导城市由增量建设转向存量提质改造的重要路径，涉及大量存量资产物权人及相关利益主体，存量的各利益相关方在规划中的公平性应受到更多的重视。建议通过构建城市更新项目公众参与平台，充分调动市场、权利人、市民、专家等群体参与城市更新的积极性和主动性。针对公众的意见和建议，科学专业地提出应对方案，实现打造“共谋、共建、共管、共享”基层社会治理格局5。3 小结对于正处于存量发展初期转型阶段的中小城市而言，尚有一定量的可供增量扩张的空间资源，尚未达到土地和空间难以为继的局面。该阶段通过研究先进城市的城市更新相关政策、实践与经验，提前谋划建立城市更新管理体制，转变发展思路的意义，可能远大于指导项目实践的意义，避免未来的增量建设重复以往重速度轻质量的老路。就未来而言，随着城市建设需求不断增加，受城镇开发边界条件和土地指标的制约，存量更新势必逐渐成为城市建设的重要方式，未来应以相对有限的空间资源进行合理增效。现阶段大量的城市更新研究针对深圳、广州等存量土地更新较为成熟的城市，针对日照市等中小型城市的城市更新专项研究较少。本文旨在通过对日照市的更新需求与路径探析，推动城市高质量可持续发展。同时希望本文的研究成果能对其他类似情况的城市更新研究和实践起到一定的指导意义。参考文献：1刘兆德,王孟翰,林志文,孙雯雯.沿海中小城市“一城两区”空间特征及其影响因素以山东省乳山市为例J.经济地理,2021,41(11):97-105.DOI:10.15957/ki.jjdl.2021.11.011.2刘伯霞,刘杰,王田,程婷.国外城市更新理论与实践及其启示J.中国名城,2022,36(01):15-22.DOI:10.19924/ki.1674-4144.2022.1.004.3王晓芳.深圳、宁波城市更新的模式J.城乡建设,2021(15):64-65.4陶涛,潘仪,刘泉.存量时期中小城市的自主更新模式探索以浙江玉环市玉城地区为例C/.共享与品质2018中国城市规划年会论文集（02城市更新）,2018:316-327.5 山 崎 亮.城 市 更 新 与 公 众 参 与 J .风景 园 林,2 0 2 1,2 8(0 9):1 9-2 3.D O I:1 0.1 4 0 8 5/j.fjyl.2021.09.0019.05.