案例分析 擅自扩大卫生间案.doc

[案例分析] 擅自扩大卫生间案的行政执法思考
【案例】罗先生与王先生在某花园小区的5号楼分别购得同朝向相邻上下楼层一套138平方米的新住宅。罗先生嫌卫生间不够大，在装修施工过程中擅自将卫生间与客厅间墙向客厅移动1.5米，扩大卫生间面积3平方米。王先生发现后，担心客厅顶面渗漏，要求罗先生恢复原状，多次交涉未果，遂向某城管执法大队投诉。

　　【分析】办案过程中，罗先生说自己购买的是新住宅，属正常装修，只要不破坏外墙，里面想怎么改就怎么做。我们一些执法队员也认为罗先生是新住宅的首次装修，其移动间墙的行为不属违法建设的范畴。因此，有必要对此案进行分析探究。

　　（一）罗先生的行为是否违法，依据是什么？

　　罗先生擅自扩大卫生间面积的行为违法。

　　首先，违反了《广州市城市规划条例》第三十八条：建设工程经核发建设工程规划许可证后，确需修改立面、结构设计和变更使用性质、功能布局的，必须报原审批城市规划部门批准；竣工投入使用的建（构）筑物，未报经城市规划部门批准，不得改变使用性质和擅自开（堵）外墙门窗、封堵阳台、搭建棚盖或在天台上建设建（构）筑物。罗先生未经规划部门批准，擅自扩大卫生间面积，改变了原住宅的功能布局，变更了住宅内部（部分客厅）的使用性质。

　　其次，违反了《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十三条第三款：建设工程竣工验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，不得改变使用性质，不得改变建筑面貌。罗先生擅自扩大卫生间，改变了客厅（一部分）的使用性质，也可以说改变了住宅内部的面貌。

　　再者，也违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划主管部门提出申请；建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。罗先生的行为既可以说是“改建构筑物”，又可以归为“其他工程设施”一类。

　　（二）对罗先生的违法行为作出何种行政处罚，其依据是什么？

　　有三种分歧意见：一是责令恢复原状，二是罚款保留使用，三是责令恢复原状、并处罚款。我们来逐一分析：

　　责令恢复原状是可行的。依据《广州市城市管理监察条例》第六条：城管监察队伍发现违法行为，应当当场责令改正；当场不能改正的，应当责令限期改正；违法行为有继续状态的，应当责令立即停止违法行为；对拒不停止违法行为的，可以暂扣其使用的工具和物品；对继续强行建设的违法建（构）筑物及其附属设施，可以当场采取措施，恢复原状。

　　罚款保留使用是不可行的。罗先生的违法建设虽没有影响城市规划，但改变住宅内部的结构功能，可能会给楼下王先生的生活造成长期的不良影响，因此，不能给罗先生罚款保留使用。在法规上也找不到给罗先生罚款保留使用的具体依据。

　　责令恢复原状、并处罚款也是可行的。《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十六条第二款规定：建设工程经验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，改变使用性质和建筑面貌的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。

　　综上所述，责令罗先生恢复原状的行政处罚决定是最恰当的。为什么不采用“恢复原状并处罚款”的行政处罚呢？因为罚款处罚的定性（由规划部门作出）和罚款数额的认定要做许多琐碎的工作，更主要的是罗先生违法行为轻，工程量较小（按单项工程土建总造价的百分之五至百分之十五标准），罚款数额很少，从执法效率、办案价值方面来衡量是没必要的。

　　（三）要不要听证告知？

　　有三种认识：一是要，二是不要，三是可要可不要。

　　《行政处罚法》第四十二条对听证告知的范围和条件有明确的规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条，则在行政处罚法的基础上增加了“法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚”一项。《广州市违法建设查处条例》第十二条第二款明确规定了对违法建设罚款处罚的听证告知要求：城市规划部门对违法建设单位处以二十万元以上、对违法建设个人处以一万元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。

　　可见，对违法建设作出拆除、恢复原状的行政处罚决定的听证告知在法规中却没有具体明确的规定。为建设和谐的法制社会，为广泛发扬民主、充分听取当事人的陈述和申辩，我们认为对违法建设作出拆除、恢复原状的行政处罚决定，原则上都应该给予听证告知。而执法实际中，往往是小工程量的违法建设较多，假如对这类违法建设的拆除和恢复原状都进行听证，势必会消耗执法队伍大量的人力、物力和精力，造成执法资源的浪费。因而，作不作听证告知，执法人员可根据违法建设的性质、特点和违法行为的轻重程度及执法工作情况灵活掌握。就此案而言，是不需要听证告知的。

　　（四）调查取证有难度怎么办？

　　执法办案中常常会遇到当事人以保护私人财产为由阻止执法队员进入其住宅进行调查取证的情况，遇到这种情况，执法队员要具体问题具体分析，把握关键，灵活处置。总结以往办案的经验，可以从三个方面考虑：首先，对当事人开展法律法规宣传教育，通过做耐心细致的思想工作，找准执法办案的切入点。其次，与物业管理部门联系，通过物业管理部门的协调参与，完成调查取证。此外，还可通过公安派出所或110联动机制，执法队员与公安一同进入罗先生住宅开展调查取证工作。

　　【点评】分析此案，突现了行政执法中两个重要的问题：

　　（一）城管法律法规的可操作性不强。其表现：一是对某一违法行为有的法规有禁止规范，却无处罚依据；有的法规有处罚依据，而无禁止规范；有的处罚依据欠充分，有的禁止规范不明确等。如对罗先生违法行为的查处，《广州市城市规划条例》就找不到充分具体的处罚依据。二是一些大法如《处罚法》、《规划法》是从全国来考虑的，一些条款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范较模糊，许多实际的具体问题又未明确。三是法律法规滞后，如1990年4月1日施行的《规划法》，就难以适应当前迅猛发展的城市规划管理。

　　（二）办案中要把握违法行为的本质。对此类案件，如果不认真分析其违法行为的实质，不深入探讨和综合运用相关的法律法规，办案工作就会一筹莫展，案件质量也会一塌糊涂。其实，罗先生擅自扩大卫生间面积的违法实质就是“改变使用性质，改变结构功能”，把握了这一点，也就把握了此案最关键性的问题。

　　【思考】随着经济社会的迅猛发展和城市化进程的加快，违法者的违法行为及违法手法越来越复杂，违法建设案件的办案难度不断加大。因此，新形势下的城管法律法规亟待修改和完善，必须形成操作性强的、有机统一的、适应现代经济社会发展的法律法规体系。同时，执法队员要以科学的发展观为指导，解放思想，更新观念，努力学习、熟练掌握、灵活准确地运用法律法规，只有这样，才能提高执法办案的效率，顺利地完成新形势下的行政执法任务。