政府补贴项目全成本预算绩效...——以H大剧院补贴项目为例_王娟_.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10政府补贴项目全成本预算绩效管理实践探索以 H大剧院补贴项目为例王娟陈玲徐运红姚爱科【摘要】近年来，我国全面实施预算绩效管理改革，各地积极部署、全面落实，基本建立起了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为进一步推动预算绩效管理提质增效，本文按照国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见 中提出的“推进运用成本效益分析开展事前绩效评估”等相关精神，以政府补贴类项目为突破，推进全成本预算绩效管理，探索实践“运行成本市场收费财政补贴”动态调整的运转保障机制。【关键词】预算绩效全成本 政府补贴全成本预算绩效管理是一种基于成本质量分析与比较方法的预算资金分配与管理模式，主要包括明确保障范围和投入成本、确定合理的项目预期效益、按照项目类型分类确定成本效益核算方法和制定成本预算支出定额标准等内容。它注重公共支出成本合理性分析和成本效益分析，分析成本、质量、效益相互之间的互动关联，建立“运行成本市场收费财政补贴”动态调整的运转保障机制，将绩效成本理念贯穿预算编制、执行、考核、评价的全过程，在源头和资金管理过程中进一步提升财政资金配置效率。近年来，为全面落实中央、省、市关于全面实施预算绩效管理的精神，提高财政资源配置效率和使用效益，河北省邯郸市财政局结合实际，以成本效益为抓手，以最大限度发挥财政资金使用效益为目标，以政府补贴类项目为突破，探索实践全成本预算绩效管理，进一步推动预算绩效管理降本增效。一、探索背景（一）上级政策引领2018年9月，中共中央、国务院印发的 关于全面实施预算绩效管理的意见明确指出，“更加注重结果导向，强调成本效益、硬化责任约束。”河北省委、省政府及邯郸市委、市政府印发的关于全面实施预算绩效管理的实施意见均提出，“紧紧围绕推动高质量发展，全面强化绩效理念，更加注重绩效导向，突出强调成本效益，科学构建管理机制。”2020年5月第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的预算报告中指出“研究开展成本效益分析，为优化预算编制提供依据。”国务院2021年3月印发的关于进一步深化预算管理制度改革的意见中提到“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”“根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分 类 分 档 的 预 算 项 目 支 出 标 准 体系”。2021年6月，第十三届全国人民代表大会财政经济委员会关于2020年中央决算草案审查结果的报告中指出“探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量”；财政部2021年8月印发的中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）中明确将成本指标单列，强调成本约束理念。河北省政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见中指出，“完善以预算为导向的预算分配体系，推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。”专题：全成本预算绩效管理实践探索9财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU（二）邯郸市优化财政支出及预算绩效管理纵深发展的内在要求当前，邯郸市仍处于转方式、优结构、换动力的攻关期，结构性、体制性、周期性的问题相互交织，受经济下行压力加大、减税降费力度不断加强、疫情防控等刚性支出持续增长，重点建设项目保障等因素影响，收支矛盾异常突出。财政部门迫切需要进一步优化支出结构，核减低效支出，加强支出成本控制，通过成本效益分析提高预算编制的精准性，纾解当前困局。另一方面，近年来，邯郸市已基本建成了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，顺利完成了阶段性目标任务。为进一步推动预算绩效管理改革取得新的突破，将投入的公共资源核算为成本，并将政策目标转化为可衡量的服务质量和效益标准，为公共资源与政策目标的有效匹配、财政资源的统筹提供了有力的管理工具，可以有效地破解预算管理中普遍存在的预算测算不准确不科学、预算执行缓慢等问题。（三）理论研究和部分省市实践提供的经验借鉴近年来，财政学有关专家及部分省市纷纷开展了成本预算分析在预算绩效管理中的应用探索研究，提供了很多相关的理论和实践案例，特别是北京市财政局在第一批“一老一少”推进全成本预算绩效管理后，逐渐拓展至行政运行、公用事业、政府投资等领域开展成本管控和绩效评价；山东省财政厅印发关于开展成本预算绩效管理的实施意见，按照“试点先行、逐步推开”思路，选取城市公交运营、垃圾污水处理、公共场馆运维等20多个公共服务领域、88个项目开展成本效益分析，并建立全省分行业、分领域财政支出标准库，全面应用于2023年度预算编制。廊坊市财政局选取园林局作为试点，围绕制定绿化养护项目经费定额标准、绿化养护预算项目申报标准摸索推进全成本预算绩效管理。各地的实践成果为进一步推广全成本预算绩效管理提供了有效的借鉴经验和方法。（四）拓展绩效评价方法的实际需要现有绩效评价方法多采用指标体系比较法，不能真正反映投入产出配比问题，可能导致忽视投入成本，片面追求产出效益，现实需要一种综合考虑投入产出最佳效益比的方法来弥补评价方法的不足。二、探索实践（一）探索思路2021年以来，为更好地发挥财政资金使用效益，结合当前财政收支、人力物力及实际项目状况，邯郸市财政局以H大剧院补贴项目为试点，以权责发生制核算为基础，按照“先易后难、先小后大、先试点后推广”的原则，围绕“界定事项、核实成本、出准定额、评好绩效”的工作思路，探索实践政府补贴类项目成本预算绩效管理，将全成本核算、效益计量、成本效益分析等方法运用于绩效目标管理、事前绩效评估、绩效监控和绩效评价，综合性地解决预算总额控制、配置效率和使用效益等问题。（二）实践案例H大剧院于2013年建成，作为邯郸市展现城市形象、文化品位、保障文化惠民的专业化高端艺术场馆，自运营以来，积极履行社会责任、承担文化使命，扎实做好文化教育普及与推广工作，组织全市戏曲名家、少年儿童和综艺人才举办各类公益演出和普及活动近百场，陆续将国际国内一流的演出团队引入邯郸，组织国内外大型歌剧、舞剧、交响乐等各类演出千余场，接待观众近百万人次，充分满足了市民文化需求，为建设富强文明美丽的现代化区域中心城市奠定坚实文化基础。自2013年投入使用起，邯郸市财政每年安排1500万元用于大剧院运营补贴。根据成本预算绩效实践结果，统筹推进当年演出成本与下年度演出计划相结合的预算安排方式，由原来定额补助1500万元削减至800万元，提高了该项目预算安排的精准程度，初步找到了投入和产出的最佳结合点，以最小的成本达到了应有的社会效益，推动了预算管理与绩效管理的进一步融合。1.界定事项。立足于当前政府托底责任和财力水平，以H大剧院的职责、政府事权和支出责任为基础，理清政府和市场边界，通过界定公益演出事项确定政府补助范围。根据演出性质的不同，综合考虑投入成本和上座率，按照成本收益率逐个排序，将60场政府确定演出、20场惠民演出、30场政府用场、20天市民开放日、12场公益类培训等公益事项纳入财政补助范围。同时，为便于细化成本核算，将上述演出划分为红色主体、传统文化、高雅艺术、提升邯郸影响力、儿童嘉年华、本地优秀剧目、讲座、会议等类别，再具体细专题：全成本预算绩效管理实践探索10财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10演出类别演出剧目演出团体场次天数演出成本宣传成本票务成本人员费用物业费设备维护能源费用成本合计红色主题话剧上甘岭主演：黄宏13170.80.330.70.22.524.5我和我的祖国经典名曲音乐会爱乐汇轻音乐团13130.80.230.70.22.520.4.传统文化豫剧穆桂英挂帅邯郸市胡小凤艺术研究院133.50.60.130.70.22.510.6豫剧苏武牧羊河南豫剧院261210.25.91.40.44.926.高雅艺术舞剧青衣亚彬舞影工作室13170.80.430.70.22.524.6冰雪奇缘动画经典曲目音乐会卡利欧室内乐团1380.60.330.70.22.515.3.提升邯郸影响力话剧窗前不止明月光开心麻花133010.730.70.22.538陈佩斯喜剧作品托儿北京大道文化节目制作公司26301.815.91.40.44.945.5.儿童嘉年华儿童剧黑猫警长天津宝艺传媒2690.60.65.91.40.44.922.9儿童剧海底小纵队之极地大探险天津宝艺传媒2690.60.65.91.40.44.922.9.合计1362991100543329670242421820分为A、B、C三个档次。2.核实成本。按照成本全覆盖的原则，根据相关合同、规定标准、历史数据等因素以及演出类别、档次的不同，理清成本构成，核算每次的演出价格、场次、天数、宣传成本、票务成本、人员费用、物业费用、设备日常维护、剧场服务用品、能源费用等支出，同时结合上年度绩效评价结果，剔除不合理支出及票房收入，核实、核准真实成本。（1）演出成本。包括演出团方的演出费、接待费（演员的食宿及交通费）、道具运输及搬运工劳务费、设备租赁费。根据每场演出因演出档次、演员数量、路程远近等不同，核算每场剧目演出成本。（2）宣传成本。包括剧院内广告物料制作费（电梯广告、桁架、灯箱等）、剧目宣传册制作费、本地媒体宣传费（报纸、电台等）、外部宣传费（小区电梯广告、商业综合体电子屏、公交车广告）、微信平台等。每场剧目的宣传成本根据演出剧目的档次和成本，安排相应的宣传平台，所以每场演出宣传成本也有所差异，每场宣传费占演出费比例约为5%。（3）票务成本。票务成本包括售票系统服务费（大麦手续费10%、微信线上平台手续费1%），线上售票年代理费（大麦固定代理费）、票纸印刷费（每张成本0.5元）。票务成本=每场演出预计售票金额11%+全年代理费/全年演出预计场次+每场出票张数0.5。（4）人员成本。包括人员工资、五险一金。人员成本=全年人员成本/365天每场演出天数。（5）物业费。物业费包含剧场内保安、保洁人员费用。物业费=全年物业费/365天每场演出天数。（6）设备日常维护及剧场服务用品采购费。包括剧场设备日常维护费（具体项目有舞台灯光、设备电池、设备信号线等更换，地板日常维护、电子屏维修费、机械设备加油费等），剧场服务用品采购（具体项目有剧场绿植摆放、剧场应急安全品费用、剧场除四害、公共责任险、乐器维护、剧院形象宣传制作费、剧场服务用品采购等）。上述费用均参照往年费用预估，设备日常维护及剧场服务用品采购费=全年预计费用/365天每场演出天数。（7）能源费。能源费用包括水电费、空调制冷费、暖气费，参照往年费用预估，测算方式为：能源费/365天每场演出天数。（8）票房收入测算。每场演出票房收入=本场演出总票房预计折扣上座率。其中：上座率=每场预计售票数量/单场可售票数量（总座位数-无法售票座位数），总票房金额=一等票价可售座位数的10%+二等票价可售座位数的20%+三等票价可售座位数的30%+四等票价可售座位数的40%。演出票价参照演出成本、本地市民购买力、座位位置制定不同档次票价。3.出准定额。在参考历史数据、同行业领先标杆的基础上，采用分类成本效益核算办法，测算出质量效果基本达标情况下的支出定额，通过具体项目的投入成本与省内其他地市同业、同行进行对标，选取先进数据作为标准制定演出补贴类项目支出定额，建立动态更新的公共服务成本基础信息库，持续完善投入成本与产出质量和效益效果相对应的指标数据体系，提升财政支出和补贴的精准性，为政府进一步统筹研究确定项目的收费价格、政府补贴提供依据。4.评好绩效。在预算执行阶段，以演出成本、演出效益和成本效益综合分析作为绩效评价工作的主线，表1 H大剧院公益演出成本核算情况表（单位：次，天，万元）专题：全成本预算绩效管理实践探索11财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU表2 H大剧院公益演出项目补贴标准表（单位：万元）将成本控制水平、效益实现程度、成本效益配比情况作为绩效评价的重要依据，确保绩效目标的顺利推进；在预算监督阶段，从投入和产出两端开展综合性绩效评价，每月开展成本、质量和效益监控，将成本或亏损补偿程度和质量效益评价绩效挂钩，对照绩效目标开展激励、监督与问责，提出优化项目支出“弥补成本+绩效奖惩”补偿机制的建议，对支出项目的组织设计、职责分工、具体安排、实施方式、管理监督等提出完善意见，进而提升预算部门降低成本、提升质效的主动性和积极性，实现改善项目、调整预算安排与绩效评价的有机衔接。三、现实意义（一）有利于政府部门减少低效支出全成本预算绩效管理重视将成本效益分析法运用于政府部门的计划决策之中，在事前评估环节，对各个方案进行成本效益分析，方案的确定和预算资金的安排根据分析结果确定。在项目实施环节，通过对项目进行跟踪监测和事中评估，如预期目标未能实现，会对项目实施方案进行修正，及时减少损失。在项目完成后，仍将继续根据成本效益进行分析，为后续的项目评估提供参考决策依据。通过比较项目支出的成本效益，为判断低效支出提供方法与实践依据。（二）有利于提高财政资金使用效益通过加强全成本预算绩效管理，通过统筹分析项目各阶段的成本、技术可行性、经济可行性、可持续性、项目进度等因素，可以准确核算运行成本，明确资源耗费的主要因素，增强项目管理过程中成本控制的针对性，减少公共资源耗费，节约财政资金，降低施政成本，提升部门运行效率，最大限度发挥财政资金使用效益。（三）有利于推动支出标准化建设成本预算绩效管理针对绩效目标管理和绩效评价中的成本“虚化”问题和公共服务标准不健全导致财政资金投入与公共服务匹配对应性不足等问题，通过预算安排核成本把虚化的成本做实，通过绩效评价形成一批不同行业、分类分档的成本定额标准，为财政支出标准化提供依据。四、相关建议（一）推进制度体系建设加强上级顶层设计，以预算绩效一体化为出发点，推进将成本效益分析融入事前、事中、事后的预算管理和绩效管理融为一体的制度建设，形成项目编审核定成本、项目入库设定成本、预算执行控制成演出类别红色主题传统文化高雅艺术提升邯郸影响力儿童嘉年华本地优秀剧目讲座类会议类演出类公益艺术普及讲座演出档次ABCABCABCABCABC演出成本23.3318.614.710.383.5219.59.75846.6425.172015.596.332.535221宣传成本1.130.980.6710.60.451.130.850.601.951.110.80.60.60.5票务成本0.480.360.30.190.220.150.450.280.331.210.770.660.70.550.350.530.130.250.880.05人员费用2.972.972.972.972.972.972.972.972.972.972.972.972.972.972.971.982.972.970.990.99物业费0.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.70.470.230.990.230.23设备日常维护0.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.240.160.080.080.080.08水电费2.472.472.472.472.472.472.472.472.472.472.472.472.472.472.471.640.820.190.820.55专题：全成本预算绩效管理实践探索12财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10绩效目标一级指标产出指标效益指标满意度指标目标1目标2二级指标数量指标数量指标数量指标数量指标数量指标质量指标成本指标成本指标时效指标社会效益指标可持续影响指标可持续影响指标可持续影响指标经济效益指标服务对象满意度指标宣传主题文化，做好文化教育普及与推广，满足居民文化需求，提升居民文化艺术素养。提高邯郸市现代化区域中心城市影响力。三级指标政府确定演出场次政府免费用场天数免费市民开放日公益艺术普及讲座惠民演出场次出票上座率演出最高票价惠民演出最高票价完成公益事业演出总天数观众人次带动剧院周边经济提高公众艺术修养弘扬主旋律票房收入观众满意度95%以上指标说明（绩效指标描述）政府确定全年演出任务不少于60场政府免费用场30天全年免费市民开放日12天安排相关艺术领域专家进行艺术普及讲座12场全年惠民演出20场出票上座率65%，按票务平台实际出票占可售票比例政府确定演出场次最高票价不超过1000元，如超过1000元需上报相关部门惠民演出最高票价不超过100元完成公益事业演出总天数不低于299天观看演出及艺术培训人次不低于5.6万人次带动剧院周边经济一体化发展，包括餐饮、住宿等通过剧院安排的一系列高雅剧目，提高市民综合文化修养安排红色文化演出不少于4场政府确定演出场次票房收入277万元观众满意度95%以上指标值符号 值=60=30=12=12=20=65=1000=299=5.6文字描述文字描述=4=277=95单位（文字描述）场天天场场%元元天万人次带动提高场万元%指标确定依据计划标准计划标准计划标准计划标准计划标准历史标准历史标准历史标准根据演出安排测算根据演出场次测算根据票务平台统计分析外地购票人员根据高雅剧目上座率提升分析按实际安排红色剧目确定根据演出安排测算历史标准本、绩效监控控制成本、预算完成评价成本的规范化制度体系，并涵盖政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算，硬化全成本预算绩效管理的操作指引和考核约束，逐步建成全过程、全方位、全覆盖的全成本预算绩效管理制度体系，促进全成本预算绩效管理落地落实。（二）完善地方支出标准体系统筹考虑地方财政资金使用特点、本地预算绩效管理现状、具体可操作性，结合各预算单位主要工作职能及重点专项资金使用方向和政府收支分类科目设置等因素，围绕“共性个性”指标、“部门整体+具体项目”的思路，以近年来的部门预算为基础，全面梳理并提炼项目和部门绩效指标设置的分行业分领域标准、历史标准等支出标准数据信息，并根据实际运用情况、宏观政策及基本公共服务标准的变动、部门和地区发展规划等情况的调整变化，进行动态的修正、优化、更新，建立符合本地预算绩效管理实际需要的预算绩效指标和标准体系，为推动全成本预算绩效管理夯实基础。（三）充分利用信息化工具升级完善预算管理一体化平台信息系统，将事前绩效评估、绩效目标管理、绩效评价、绩效监控等预算绩效管理链条中涉及成本效益分析的具体操作，融入到现行的预算项目库、预算编制、预算批复与调整调剂、预算执行等各个模块当中，并集成自动校验、成本指标库、支出标准等相关功能，通过信息化手段推进全成本预算绩效管理规范化、标准化，提升工作效率。（四）强化各级协同推进全成本预算绩效管理尚处于探索时期，业务性较强、工作细节繁琐、开展难度较大，需各级党委政府进一步注重政策效能、成本控制等方面工作统筹谋划，组织推动。财政部门要充分发挥制度设计和政策研究职能，结合工作实际进行试点探索，积累实践经验。预算部门要积极响应，落实预算管理主体责任，用好资金、核清成本、提升绩效，梳理收集基础资料数据，建好支出成本标准体系。同时，还应注重调动发挥不同领域、不同行业、不同专业专家的优势、资源和力量，通过组建专家库及专家咨询机制等方式，更好地发挥其对预算绩效管理的支撑作用。（课题项目：本文系“2023年邯郸市社科联重点课题”）（作者单位：河北工程大学、河北省邯郸市财政局）参考文献1国务院.关于进一步深化预算管理制度改革的意见EB/OL.（2021-04-13）.http:/ 见EB/OL.（2018-09-01）.http:/ H大剧院公益演出补贴项目绩效信息表专题：全成本预算绩效管理实践探索13