我国矿产资源安全供给主要风险及保供措施研究_聂宾汗.pdf

经济师 2023 年第 06 期三、政策建议（一）建立普惠性的最优营商环境可以考虑“特惠模式”的变形，挑选一些重点行业作为突破口，将它们在营商环境中遇到的问题尽量解决。同时，统筹营商环境的改善，为企业提供一站式的服务。优化政府职能，降低政府部门在社会资源方面的直接配置力度，政府部门只需做好统筹规划，促进企业间深化合作。根据中央制定的战略部署，落实“放管服”改革，确定好权力清单、责任清单与负面清单，确保企业生产要素能够在市场中有序流动。除此之外，还需要增强不同地区与不同层面之间的协同性，进而实现要素空间优化配置上的先导性，落实区域间的分工发展、互补发展与联动发展。企业登记、土地管理、环境保（下转第 46 页）摘要：矿产资源作为工业粮食关乎我国经济社会建设和民族伟大复兴。我国将长时期作为全球第一大矿产资源消费大国，且部分紧缺战略性矿产的消费大部分依赖进口，“大头在外”的格局难以改变。伴随地缘政治博弈升温，全球资源政治化、资源民族主义、资源国政策调整等风险危及资源安全稳定供给，我国要在受制约的矿种中选取重点方向针对施策，切实维护我国矿产资源安全的战略主动权。关键词：矿产资源地缘政治安全供给战略性矿产中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）06-043-02习近平总书记指出，矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全1。党中央高度重视资源安全问题，其与粮食安全问题对于我国来讲同等重要，一个关乎全体人民生存的饭碗，另一个关乎整体工业体系的饭碗，两碗端平的意义重大。本文系统分析我国当下面临的对资源安全稳定供给影响较大的主要风险，以重点矿种、主要对策为抓手确定资源保障的重点方向，全面保障我国矿产资源安全和相关产业链稳定。一、矿产资源安全保障现状（一）矿产品消费总量连年居高不下并有继续提升趋势我国当前未脱离工业化阶段，现代化建设和城镇化脚步还有明显的提升空间，对照欧美日等发达国家经验，矿产资源消费规模还将进一步提升。据预测，“十四五”期间全国战略性矿产品消费将在“十三五”基础上继续增长：能源矿产方面原煤提升不明显，主要起到维稳作用，原油将提升 10%，天然气将大幅提升 40%左右；铁矿石将增长近10%；有色矿产方面精炼铜、电解铝消费可能会迎来小部分提升；新兴产业相关矿产如稀土提升 30%、钴 48%。可见除铁矿石、煤炭等少数矿产增幅不明显外，大部分矿产均有一定幅度的增加。即便进入了消费峰值平台区，从美国等国家的发展历程看，这些战略性矿产品的消费总量也将至少维持 1520 年的时间不变。新能源矿产消费方面要关注油气利用导致能源价格波动的节奏，但就目前态势在 2035 年前消费规模应不会减少，2050 年以前，我国战略性矿产品的消费总体规模将持续维持高位态势。（二）国内矿产品消费主要靠大量进口维持我国大多数战略性矿产的资源储量全球占比均低于 20%，尤其是影响能源安全的石油，仅占全球总量的 1.5%。外加我国“小矿多、大矿少；贫矿多，富矿少”的禀赋特征，使得国内矿产资源开发难度都高于国际资源国，使得国内供需缺口较大，消费重心逐步向外矿偏移，目前紧缺性矿产品的对外依存程度均达到较高水平。2021 年，能源矿产除煤炭对外依存度低于 10%以外，天然气45.1%，石油 79%；大宗矿产铜、铁、铝均超过 50%，铁矿石和铜精矿均超过75%。（三）矿产资源安全保障目前要依靠海外权益矿近年来我国部分头部矿企加快了走出去进程，据不完全统计，中资企业在刚果（金）、几内亚、印尼、澳大利亚等66 个资源国布局投资了近 640 座矿山项目，在铁、铜、铬、锂、钴、镍等紧缺矿产资源方面已经占有了一部分资产，其中铜、镍、铝等矿种海外权益储量已超过国内查明资源储量。部分矿种权益产量远超国内，如紫金矿业披露的 2021年度财务报表中可知，公司全年矿山铜产量达 58.4 万吨，其中权益矿山铜 48.5万吨，权益产量占比 83%。再如洛阳钼业、五矿集团有较高铜产量都是由于公司在海外有相当规模的权益铜矿山，云铜、铜陵有色等老牌铜企权益资源匮乏是导致铜精矿产量不及头部企业的重要原因。二、我国矿产资源安全保障面临的风险关于矿产资源储量和产量规模的问题，业内人士逐步形成了一个共识：矿产资源储量规模越探越大，矿产品产量越产越多，这可能逐步颠覆矿产资源作为传统意义上“不可再生资源”的内涵。据 BP、美国地调局、国际钢铁协会统计数据，与 2001 年相比，2021 年底全球煤炭、石油、天然气、铁、锰、铬、铜、铝、铅、锌、镍、钾、磷等矿产储量均有20%400%不同程度的增长，矿产品产量也有 30%200%的增幅，虽然国际市场矿产资源初级产品供应总体充裕，但是在我国供应“大头在外”的被动局面下，全球资源问题政治化、价格问题金融化和地缘政治问题全球化是我国矿产资源初级产品保供面临的主要风险。（一）资源民族主义全球化对我国海外资源安全供给造成影响2020 年新冠肺炎疫情暴发以来，为了应对疫情造成的经济和财政问题，一些资源大国围绕提高矿业税费、限制原矿和精矿出口、要求在本土建冶炼厂、限制外资参与、提高国家干股比例或强力推行资源国有化等方面不断推出矿业新政，使得矿产资源领域逆全球化形势加剧2。据英国智库监测数据，疫情发生后全球至少有 34 个国家出现了更强烈的资源民族主义趋势，抬升了中资企业的经营成本的同时还可能出现资源东道国推行资源国有化等情况，将威胁我国的海外矿业资源资产安全，使得中资企业合法权益蒙受损失，或者是海外权益产能灭失3。（二）国际事件引发断供可能时有发生并推高矿产品价格国际突发事件将扰乱正常的矿产品生产和贸易循环，不同事件产生的影我国矿产资源安全供给主要风险及保供措施研究聂宾汗陈甲斌经济研究43经济师 2023 年第 06 期响范围和持续时间各异。2022 年发生的突发和极端事件相对较多，较为典型的是俄乌冲突事件，美国和西方一些国家对俄罗斯实施包括能源、金融、经济等领域的全面严厉制裁，使得天然气价格持续上涨，尤其是“北溪二号”管道爆炸后，更是导致天然气价格再创历史新高，直接将欧洲能源危机拖入“断气”的困境。我国是全球最大的油气资源进口国，因为价格上涨，上半年我国油气进口呈现“量减价增”态势，并付出了高昂的经济代价。撇开涨价问题，俄罗斯作为我国第一大能源和第二大原油进口来源国，虽然与我国签订了大单合同，但是由于美欧干预俄乌冲突并制裁升级，未来俄罗斯对我国的油气稳供也可能存在变数。而且，一些国家或地区局势长期动荡等因素，也会增加油气进口通道风险系数。不仅如此，有的国家运输集团工人罢工使得铁矿石、铬铁矿和锰矿等出口受阻受限，这也再次表明国际事件引发断供的情况是可能时有发生的。（三）矿产品价格受国际矿业巨头和期现货市场影响较大，影响我国产业链稳定长期以来，国际矿业巨头牢牢控制了矿产品的销售定价权，通过制定市场准入、商品期货现货交易标准等规则，并利用期货和现货两个市场操纵价格，大量攫取高额利润。例如 2022 年 3 月，伦敦金属交易所（LME）镍价 2 个交易日暴涨 248%。矿产品市场是高度成熟化的资本市场，金融资本随时都可能渗入资源市场拉升矿产品价格攫取利益，如近年来炒作较热的碳酸锂，价格由较为合理的 22 万元/吨涨至 30 万元/吨，应是全球金融资本高度炒作的结果。2020 年第四季度以来，主要矿产品价格出现了一波快速上涨的行情，其中动力煤、天然气、铁矿石等价格在 2021年创出历史新高，金融资本就是幕后的主要推手。（四）保供压力下矿山安全事故可能影响稳产增产矿山安全是保证矿产品生产和稳定供给的前提条件，一旦出现矿山安全事故将直接影响国内矿产品的稳产增产。尽管我国非常重视矿山安全生产工作，但是由于相关领导重视不够，矿山安全生产事故仍时有发生，给国家经济和人民生命财产安全带来损失。目前，以煤炭为代表的矿产品价格仍处高位运行，在冬季取暖的保供压力下，矿山生产仍会面临“抢工期、抢价格”的季节性安全风险。一旦矿山安全事故发生，将给保供增添新压力。三、我国矿产资源安全保障重点方向（一）确定重点保障的矿种基于中央对粮食安全、能源资源安全和在 2023 年后疫情时代全力拼经济的总基调，涉及能源消费、化肥生产、制造通用及基础设施建设的相关矿种是重点保供对象。目前，石油、天然气、铁矿石、铜精矿、钾盐等 5 种矿种进口量占全国矿产品进口量的大半，进口金额份额较显著，并且大部分矿种的对外依存度超过 50%，对我国经济社会发展具有重大影响。关于新能源所需的锂、钴、镍，国内产业链的确存在大量需求，但天齐锂业、赣锋锂业等国内锂矿巨头近年来海外权益矿获取成效显著，产量及进口基本上可以保证消费，且对经济社会发展的影响起不到决定性作用，所以应该把保供重点向上述领域倾斜4。由此可见，我国重点保供矿种里石油、天然气、铁矿石、铜精矿的对外依存度明显高出煤炭、磷矿、钾盐，同时消费规模较大，是我国矿产资源保障的重中之重，但值得注意的是磷矿虽未大量进口，其很大一部分原因是我国大豆等施用磷肥的作物均依赖进口，如果转为国内种植生产，磷矿消费量将有明显提升。（二）保供措施上述几种矿产保障受影响的原因不同，需要分类制定保障措施，措施主要分为国内和国外两方面，其中国外保障重点集中在顺利回运、增加权益矿获取和开辟新进口来源等方面，本文偏向论述国内保障的重点方向。一是石油、天然气和铜精矿主要受资源禀赋先天不足导致，保障的思路是开源，增加集中勘探和开发。油气方面，要遵循“深化东部、加快西部、拓展海上、油气并举、常非并进”的勘探格局，开展塔里木、准噶尔、四川等中西部重点盆地集中勘探，加快寻找大型油气田接续储量，推动西部地区石油增储上产；推进渤海湾（陆上）、松辽盆地等老油气田精细勘探挖潜，着力减缓东部地区老油气田产量递减速度；加大海域油气勘探力度，对于资源潜力大、勘探工作程度低、风险较高的深层深水等领域，加强风险勘探，开辟新的油气战略接替区，力争国内产量稳定在 2 亿吨。铜精矿方面，要加强资源集中地如西藏等地的开发力度，解决只准勘探、限制开采的问题；同时，加大勘查投入力度，为铜精矿稳产增产，以及建设开发基地核心区提供资源储量保障，努力保障铜精矿国内产量达 200 万吨5。二是煤炭和磷矿保障主要受政策影响，保障思路重点在于提高政策灵活度及破除地区性政策壁垒方面。煤炭方面，我国煤炭资源储量不算劣势，保供的关键在于政策的稳定性和延续性，不能因个别矿山问题而再出现区域性或全局性“一刀切”式的治理整顿，不能再让矿山企业生产在被动式政治整顿和保供政策之间徘徊，进而影响整体稳产增产。磷矿存在产储错配的问题，磷消费要进行空间流动，但产磷大省湖北和贵州等主产区控制开采规模、地方政策限制跨区跨省流动。国家要按需建立磷矿全国交易市场，不搞限流政策，促进市场自由公平流动，通过市场调节磷矿的开采与磷肥的生产，稳定市场供应。三是加强铁铜等可回收资源二次利用标准体系建设，提升再生资源在消费中的比例。伴随我国多年来的发展，基建工程和废弃消费品中沉淀了大量的废钢、废铜，叠加国内原生矿产量不足的现状，再生资源行业将成为未来保证国内矿产品消费的主力军之一。钢铁方面，废钢消费在原材料供应中的贡献占比只有 20%25%，与美国等发达国家水平（美国废钢消费占比达 1/2）差距较为明显。再生资源行业尚未建立统一的行业标准和管制规则，政府颁布引领性政策成效尚不显著，需要国家对废钢、废铜、废铝等废旧资源回收加强税收、财政等方面的专项政策支持，以减轻对原生矿的保供压力。例如再生铜，我国2020 年前后的耗铜产品，将在 2035 年左右进入报废期，至少可产生约 400 万吨/年的铜替代原料，有望满足国内30%左右的用铜需求。参考文献：1 习近平.习近平给山东省地矿局第六地质对全体地质工作者的回信M.新华社，2022-10-04.2 陈甲斌，等.我国矿产品供给形势分析基于 2021 年基本态势J.中国国土资源经济，2022(05)：42-48.3 陈甲斌，等.矿产资源安全需要关注的六个风险问题J.中国国土资源经济，2022(01)：15-21+70.4 王安建，袁小晶.大国竞争背景下的中国战略性关键矿产资源安全思考J.中国科学院院刊，2022(11)：1550-1559.5 刘京青，任君芳.王训练委员：明确战略地位保障黄金矿产资源安全J.中国有色金属报，2022-03-12.（作者单位：中国自然资源经济研究院北京101149）（责编：赵毅）经济研究44