新时代“枫桥经验”的地域实...泗洪县人民调解工作调研报告_朱育萱.pdf

年 月 吕梁教育学院学报 第 卷 第 期（总第 期）（）【理论研究】收稿日期：作者简介：朱育萱（），女，江苏连云港人，南京师范大学硕士（在读），研究方向：经济法学。新时代“枫桥经验”的地域实践探索 泗洪县人民调解工作调研报告朱育萱（南京师范大学，江苏 南京）摘 要：党的十八大以来，习近平总书记多次就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出重要指示，为推进基层社会治理现代化提供了根本遵循。通过实地调研泗洪县，近些年来，其在人民调解制度与多元纠纷化解机制建设等方面作出了许多积极而有益的探索，对“泗洪样板”的构建诠释了新时代“枫桥经验”的独特内涵，极大缓解了“司法一元性”解纷倾向导致的解纷系统层次单薄，难以应付基层社会纠纷急剧增长的难题。关键词：人民调解；“枫桥经验”；多元解纷；协同治理中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、引言历史性变迁下的中国，社会转型加速，社会关系结构、行为原则、生活方式等的巨大变化导致了不同于传统社会的纠纷规模急剧增长，仅依靠司法、行政的纠纷管理机制难以为继，“治理失灵”问题相继出现。有鉴于此，亟需改变仅依靠政府单中心权威的治理模式，引导公民、私人组织、社会组织等多元主体共同参与解决公共治理难题。党的十八大以来，习近平总书记多次就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出重要指示。年 月，关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见提出，要前移矛盾纠纷解决，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”；月，中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见中提出要“坚持和发展新时代枫桥经验”；月，中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。“枫桥经验”所蕴含的逻辑正是强调发动和依靠群众化解社会矛盾，实现公权力与私权利在社会治理领域的功能性合作。新思想孕育新体制机制，在中央政策指引之下，各地政府纷纷参与创新基层治理体制，传统仅以经济发展为指标的“晋升锦标赛”得到优化。如何在基层社会治理领域运用好“枫桥经验”，挖掘其时代特征并赋予其以新的时代内涵成为各地政府积极探索的又一项重要议题。近年来，泗洪县在基层矛盾调解机制建设方面作出了许多积极而有益的实践。聚焦于此，笔者通过实地走访调研泗洪县司法局、矛调中心、妇女联合会等地，获取了大量一手资料，形成了本篇调研报告。二、调解队伍和机构建设传统无讼理念下，建立在封建礼法、宗族家规基础上的民间解纷机制发挥着社会治理的重要功能，人民调解曾在化解矛盾纠纷及推动民主政治建设方面发挥着强大的作用。然而，在由“熟人社会”向“陌生人社会”转型的过程中，医患、物业、金融等新型纠纷大量涌现。此类矛盾的共同特征指向案件事实的复杂性，对调解员的专业解纷能力要求更高。遗憾的是，专业化调解员队伍建设的严重滞后使调解员在面对这些新问题时捉襟见肘。因此，越来越多的百姓把定分止争、维护公正的诉求付诸法院，诉讼成为人们解决矛盾时的首选，“诉讼社会”到来，人民调解制度的时代功能弱化。然而，对法院化解纠纷工具性功能的过分强调，弱化了其在纠纷解决系统中发挥更高层次的规制和引导功能。“司法一元性”的解纷倾向导致纠纷解决系统层次单薄，大量无需进入法院的纠纷成为诉讼案件，有限的审判资源与无限的基层矛盾之间存在明显张力。如图、所示，以宿迁市中院数据为例，年间法院新收案件量几乎翻了一翻，法官人均案件量更是翻了两翻。截至 年，宿迁市法官人均结案数连续 年高居全省第一，人案矛盾极为突出。面对不堪重负的法院系统，亟需重建调解制度权威，发挥其在化解基层矛盾中的作用。笔者通过调研发现，泗洪县对新时代人民调解制度的构建正沿着专业化和社会化两大基本路径，充分发挥出各类调解组织的群众性和民间性。图 宿迁中院新收案件数量图 宿迁中院法官人均结案数量（一）调解人员专业化建设调解队伍专业化人才的选任与培养是调解制度专业化建设首先要解决的问题。提升调解队伍专业化水平，无外乎“外部引入”与“内部升级”两种途径，即通过吸纳外部专业人员或通过专业化培训提高现有调解员专业素质以优化调解队伍。专业人员的选任在“外部引入”方面，泗洪县创新性地将资深书记员与律师作为重点引进对象。对律师群体的吸纳引入，既能提升调解队伍的专业性，又能更好的服务于诉争双方。而将善于调解的资深书记员转任为驻院调解员，充分利用了他们具有丰富庭审经验、方便与法庭对接等优势。资深书记员、特聘律师与返聘退休政法干部等共同构成了专兼互补、老少结合的驻院调解队伍。截至目前，泗洪县驻法院（法庭）专职人民调解员共 名，调解成功案件量同比上升，司法确认量同比上升，有效减少了当事人的诉累。调解员专业化培训为了提升调解员的专业调解技术，泗洪县有针对性的根据不同领域调解员的短板弱项设置培训课程，吸纳了高校教授、优秀法官等作为培训力量。县司法局从 年开始便与上海政法学院合作探索“人民调解 高校”的培训模式，邀请学院教授来泗洪开办讲座。针对部分律师缺乏基层工作经验的情况，则定期邀请优秀网格员、资深调解员为律师讲授群众工作技巧，促使专业性与本土性相融合，解决“水土不服”的问题。通过分级分类调解技能培训课程的开展，全县调解员的调解能力和工作水平得到有效提高。调解队伍的激励政策行为动机产生于内在需要，激励政策能否产生正向激励作用，取决于施策者能否满足人们的内在需要。激励理论要求依据不同调解员的特色有针对性选择合适的激励模式，从而产生最大化的激励效果。如针对受返聘的法律工作者，退休后的他们享受着较好的福利待遇，因而较之物质，他们更看重他人的尊重和自我价值的实现。为了顺应此类调解员的内在需要，县司法局从多方面入手制定激励政策：通过订制统一的人民调解员胸章，规范佩戴胸章上岗制度，以增强其职业归属感；通过将调解数量多、效果好的调解员任命为“金牌调解员”，以增强其职业光荣感等。此外，在强调调解员应当勇于奉献的同时，也不能忽视经济因素对人才激励的决定性影响。特别是对凭借专业知识和技能往往能够在市场中获取较为丰厚报酬的调解员群体，激励措施的运用更应兼顾利益因素的考量。县委县政府通过将律师诉前调解工作经费纳入县财政预算以保障律师诉前调解工作的正常开展。对转岗为人民调解员的书记员，则在其原工资不变的基础上，按照“一案一补”的原则给予考核激励。许多调解员的案件补贴远远超过了基本工资，极大提高了他们的调解积极性。（二）基于本土资源的调解机构建设在“送法下乡”的过程中，外来司法制度与村庄内在观念间的巨大张力往往需要借助乡村本土资源加以弥合。传统的“乡土中国”虽正在远去，乡村的传统性力量却不容小觑，人民调解社会化的复兴路径需要依靠政府的力量对乡村的传统性力量加以整合，从而调动乡村社会自生自发的力量参与到社会治理之中。建立乡贤调解机制泗洪县依托各人民调解委员会、公共法律服务中心、人民来访接待中心在全县各村居设立“乡贤调解工作室”，健全“乡贤”化解矛盾工作网络。经过泗洪县人民法院、政协办公室、乡贤协会共同考核，赵先付等 名乡贤先后被聘任为特邀调解员，参与到诉前调解工作中。受聘任的“新乡贤”分布于不同行业，具有广泛性、基层性、群众性的特点。在调解矛盾时，矛调中心会针对不同成因、不同类型、不同规模的矛盾，精准化运用“乡贤”的特殊身份、特殊地位、特殊作用，更好的发挥他们“人熟、地熟、事熟”的优势化解矛盾。成立“老兵调解室”为了充分发挥人民调解在化解涉及退役军人矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的基础性作用，县局还成立了专门的“老兵调解室”为退役军人服务。“老兵调解室”的调解员由辖区内退役军人、参战老兵、军转干部担任，他们参与到社会治理中，发挥着转行不转志的军人本色，更好的帮助和引导广大退役军人依法反映诉求，维护自身合法权益。塑造调解室典范品牌以人民调解工作室标准化建设为基础，泗洪县不断强化队伍建设，促使更多社会力量参与到纠纷调解工作中，有效调动了本土资源，培育出一批人民调解优质品牌。泗洪县曹庙乡退役军人调解员韩发品获“江苏最美退役军人调解员”称号；赵传平、臧成功调解室分获江苏省第一批、第二批金牌个人调解室。许多以调解员个人名字命名的调解工作室发挥着自身特有的品牌效应，吸引了更多群众主动上门寻求帮助。如图 所示，截至目前，全县范围内共形成了 家深受群众认可的个人调解室品牌（含 家老兵调解室），与 家专业行业调解室、家驻院调解室、家驻检调解室、家驻民政局调解室和 家行政调解室共同组成了兼具本土性与专业性的调解室构成。图 年泗洪县调解室构成三、多元解纷手段协同机制的构建为贯彻落实党的十八届四中全会将多元化纠纷解决机制作为重点改革的文件精神，泗洪县多措并举整合人民调解资源，以线上线下相结合的方式强化人民调解组织网络建设。一方面，依托政务云和司法行政一体化智能平台，融合微信调解群、调解小助手等多个渠道，建立起纠纷化解一站式线上受理平台；另一方面，整合线下调解资源，建立起覆盖民事、商事、家事、行政等四大领域的纠纷化解综合体系。此外，通过对公共法律服务体系、三级普法网络等多种治理资源的整合，形成村居法律顾问、网格员、法治带头人、法律明白人联动的工作格局，一元调解向多元解纷转型升级，构筑起纵横交叉的防控网络系统，实现了矛盾纠纷的全要素管控、分层次治理。多元解纷机制的建立极大缓解了法院人案矛盾突出的问题。如图 所示，年，全县各级人民调解委员会接收法院委托案件且符合调解规则案件 件，调解成功 件，经司法确认 件，县法院同比新收民商事案件首次实现下降，降幅达；年，接收法院委托案件 件，调解成功 件，经司法确认 件，诉前调解成功率高达 ，法院民商事案件收案数同比降幅升至 ；年 月份，接收法院委托案件 件，符合调解规则 件，调解成功 件，图 年全县各级调委会接受调解案件数量经司 法 确 认 件，诉 前 调 解 成 功 率 提 升 至。诉前调解大大减轻了群众诉累，节约了司法资源，促使解纷体系的“漏斗式”功能得到修复。四、人民调解工作的泗洪经验总结分析泗洪县在人民调解组织网络体系构建方面作出的有益探索，以下经验值得各地学习借鉴。（一）落实政策保障人民调解制度的公共服务定位从根本上否定了引入市场化机制拓展工作经费来源的可能性，财政资金是人民调解经费的唯一来源。人民调解委员会缺乏经费保障的问题无论在经济发达还是欠发达地区都普遍存在，也成为掣肘其发展的重要原因之一。这一制度功能的弱化与经费保障不足不无关系。因而经费投入多少、是否落实到位不仅关系到调解组织能否正常运行，更决定了制度发展的优良与否。在经费保障方面，宿迁市司法局联合市财政局制发了宿迁市人民调解经费使用管理指导意见，明确了市内人民调解工作经费保障责任主体为县政府。泗洪县政府将专职人民调解员的聘用经费、人民调解委员会的工作经费纳入县级财政预算，具体由同级司法局专项列支并负责落实专职调解员的工资和福利待遇。司法局下设的矛盾纠纷调解中心负责具体把关案件调解质量，根据案件质量确定不同的补贴标准。人民调解员的培训经费则分别纳入县司法局、法院财政预算，由各机关专项列支。对人民调解经费长效运转机制的构建，切实解决了专职人民调解员工资待遇问题，保障了泗洪县人民调解制度的长期稳定发展。（二）增强调解组织的专业性前文述及，人民调解时代功能弱化的一个重要原因在于，调解组织在应对如劳资冲突、金融纠纷、医疗纠纷等新型矛盾纠纷时往往因调解员的专业性不足而导致了其权威性匮乏。人民调解组织在面对新型公共冲突时介入程度不足、作用效果微弱等是新时代人民调解组织的复兴不得不正面应对的问题。应对这一问题，泗洪县一方面创新性地将资深书记员与律师等外部专业人才作为调解团队专业引进对象，另一方面吸纳高校教授、优秀法官等作为内部培训力量，内外兼施，促使全县调解员的专业化调解水平顺应时代需求。此外，针对医疗纠纷、环境保护纠纷、物业管理纠纷、金融纠纷等的专门性人民调解室的建立，亦促使人民调解进一步向行业专业领域延伸。（三）创新考核评价体系合理运用绩效管理工具，创新对调解员的考核管理，能够提高调解组织整体的工作效能，确保调解制度实效化运作。县局与律师协会、人民法院成立律师诉前调解业绩考核委员会，按照人民调解员工作管理办法采取奖优罚劣的措施对律师调解员及调解工作室予以考核。通过建立调解员业绩档案，强化对调解员的动态管理；通过建立严格的考核标准和退出机制，及时更换调解成功率低的调解员，打消调解员工作的怠惰性；通过定期的梳理整顿不能正常开展工作的调解委员会，确保调解组织的正常运作和调解质效。（四）发挥多种治理手段的协同作用基层社会多元纠纷解决机制实际是对基层纠纷的综合治理，并非仅针对纠纷问题而采取的解决措施。调解是构建多元解纷机制不可或缺的关键一环。在面对多种解纷机制之间存在职能交叉与重叠的问题时，泗洪县以调解系统构建为抓手，通过对调解系统内外资源的整合，促使多元纠纷解决机制在社会建设中逐渐生成。这一做法既节约了诉调资源又提高了解纷效率，促使多种解纷资源效用得到充分的发挥。以县矛盾调解中心为统筹平台，泗洪县实现了调解体系整体资源整合：通过在法院设立诉调对接办公室，在派出所设立公调对接办公室，由公安、法院、信访等力量将调解端口往前后两端延伸，进一步强化了非诉纠纷平台建设。与此同时，不断优化“云”端调解室，实现警访诉信息互联互通，平台共治共享，构建起“警、访、诉 人民调解 司法确认”的一体化调解服务网络。纠纷调解一网通，既优化了调解资源的使用效率，也畅通了民众寻求调解的渠道。此外，泗洪县还注重发挥调解系统与其他社会治理系统的联动治理效应。如青阳街道就将矛盾调解工作与网格化管理相融合，以智慧社区建设为契机，借助信息化网络，探索出一套“一网三格五到位”的工作模式。五、结语泗洪县就多元矛盾纠纷化解机制打造的“泗洪样板”生动诠释了新时代“枫桥经验”的深刻内涵。通过创新基层社会治理理念、方法、手段，从而将法除专门引注外，本报告涉及所有事例、数据、图表均为作者调研所得。治思维融于其他治理方法，统筹应用于社会治理。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，新时代“枫桥经验”创新的本质是为了不断回应人民群众对于平安幸福美满生活的新需求，其早已超越了单纯的社会矛盾纠纷预防调处化解经验，由单一性、局部性、历史性经验转变成为综合性、全国性、现实性经验，成为中国特色法治体系、法学知识体系的重要组成部分，相关知识与实践相融合的重要载体。站在全面依法治国的今天，如何立足于中国社会实际需要，继续创新发展更多如“泗洪样板”的新时代“枫桥经验”，沿着法治轨道破解治理难题，实现人民群众的安居乐业和基层社会治理的现代化，是各地政府亦是法学学者应当接续研究探索的重要课题。参考文献：邱忠霞，胡伟 公共治理何以失灵？基于结构功能的逻辑分析 学习与实践，（）：习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议强调 完整准确全面贯彻新发展理念 发挥改革在构建新发展格局中关键作用 人民日报，（）中共中央 国务院 关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 人民日报，（）中共中央 关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议 人民日报，（）吴锦良“枫桥经验”演进与基层治理创新 浙江社会科学，（）：周黎安 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究 经济研究，（）：刘雷 通过典型推动基层治理模式变迁 “枫桥经验”研究的视角转换 法学家，（）：徐汉明，邵登辉 新时代枫桥经验的历史地位与时代价值 法治研究，（）：邹亚莎 传统无讼理念与当代多元化纠纷解决机制的完善 法学杂志，（）：张红侠 人民调解变迁研究 以权威类型转变为视角 北京：中国社会科学出版社，：张文显 现代性与后现代性之间的中国司法 诉讼社会的中国法院 现代法学，（）：江苏省泰州市中级人民法院课题组 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