问题导向的自然资源资产离任审计方法研究_张少伟.pdf

第 46 卷 第 6 期2023 年 6 月测绘与空间地理信息GEOMATICS SPATIAL INFOMATION TECHNOLOGYVol 46，No 6Jun，2023收稿日期:20211011作者简介:张少伟(1985)，男，陕西西安人，工程师，硕士，2011 年毕业于中国科学院水土保持与荒漠化防治专业，主要从事遥感与GIS 应用工作。问题导向的自然资源资产离任审计方法研究张少伟，左飞航，贠建明(自然资源部陕西基础地理信息中心，陕西 西安 710054)摘要:在 2018 年陕西省平利县自然资源资产离任审计工作基础上，总结形成一套在信息化审计条件下，利用遥感、地理信息系统和空间分析等技术手段，基于问题导向原则，开展县级领导干部自然资源资产离任审计的方法，包括工作方案和技术方案。在工作方案中指出了自然资源资产离任审计的工作任务、审计区域、时间范围、审计内容，在技术方案中基于地理国情监测数据和遥感影像，构建了自然资源数量调查、森林资源保护、矿山开采管理、旅游开发保护、基本农田管理和保护、建设用地控制、水资源保护等 7 个方面，32 个审计点的内容体系，同时指出以“3S 技术”为支撑的实地验证对这项工作极为重要。关键词:自然资源资产离任审计;问题向导;工作方案;技术方案中图分类号:P208文献标识码:A文章编号:16725867(2023)06016504esearch on Problemoriented Natural esource AssetsDeparture Audit MethodZHANG Shaowei，ZUO Feihang，YUN Jianming(Shaanxi Geomatics Center，Ministry of Natural esources，Xian 710054，China)Abstract:Based on the departure audit of natural resources assets in Pingli county，Shaanxi province in 2018，this paper summarizesand forms a set of methods，including work plan and technical solution to carry out the departure audit of natural resources assets ofcountylevel leading cadres under the condition of information audit，using remote sensing，geographic information system，spatial a-nalysis and other technical means，based on problemoriented principles In the work plan，it points out the task，audit area，timerange and audit content of the departure audit of natural resources assets In the technical solution，based on geographical conditionsmonitoring data and remote sensing images，it constructs the content system of 32 audit points in 7 aspects，including natural resourcequantity survey，forest resource protection，mining management，tourism development protection，basic farmland management and pro-tection，construction land control and water resource protection At the same time，it points out that the field verification supported by3S technology is very important for this workKey words:departure audit of natural resource assets;problemoriented;work plan;technical solution0引言2015 年 关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案 发布，对审计对象、审计内容、评价标准、责任界定和审计结果使用等方面做出了规定12。2017 年两办印发 开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案3，自然资源资产离任审计试点工作正式拉开帷幕，要求各级审计机关在这项工作中要树立大数据审计理念，推进数字化审计方式，加大自然资源资产和生态环境领域地理信息数据和相关业务、财务等数据收集、挖掘和分析力度，推进资源环境审计信息化建设，提升大数据审计工作水平，提高审计工作质量和效率4。2018 年陕西省安康市审计局开展了平利县自然资源资产离任审计工作，使用 20152017 年地理国情监测数据、20152018 年遥感影像，基于发现问题、针对问题、解决问题的导向，从自然资源数量调查、森林资源保护、矿山开采管理、旅游开发保护、基本农田管理和保护、建设用地控制、水资源保护等方面开展审计分析工作，使用野外调查平板设备辅助进行了审计疑点核查。通过此项工作，形成了一套信息化审计条件下，利用地理信息数据和遥感手段，问题导向原则下的县级领导干部自然资源资产离任审计方法。1工作方案1 1工作任务自然资源资产审计的主要任务是了解领导干部任期内自然资源的总体情况，审查政府自然资源资产开发利用的可持续性，土地、矿山、森林等自然资源资产的经营权或使用权的合法性与合规性，自然资源资产保护的有效性5。具体工作中首先须选取审计点，通过对审计点的数据对比分析，发现管理疑点问题。审计点要能够正确反映区域资源战略的实施情况，完整评估区域环境资源政策的落实情况，真实评价自然资源管理的效率和效果，能够评估重大开发利用和保护规划的合理性和有效性，定量反映区域自然资源资产总量的变化情况。1 2审计区域根据审计机关工作惯例，省级审计机关每年选取一个设区市作为审计区域，设区市选取一个县(区)作为审计区域，以此类推。如 2018 年陕西省级自然资源资产离任审计区域为安康市，安康市以外的其他设区市各选取一个县区作为审计区域。1 3时间范围自然资源资产离任审计的时间范围为审计对象在该职位的整个任期，但由于审计工作需要以大量数据资料作为支撑，实际工作中往往难以保证在任期开始和终止时间获取准确的数据资料，因此，试点工作中一般不针对单个领导职位开展离任审计，而是在审计年份对审计区域的自然资源资产管理和保护情况进行整体审计，发现的问题对应到管理部门和责任机构。1 4审计内容领导干部自然资源资产离任审计首先要考虑主体功能区定位、国土空间规划、三区三线划定的因素，结合领导干部的岗位职责确定审计内容，审计工作要有针对性地组织实施5。自然资源资产审计涉及的重点领域包括土地(包括耕地)、森林、水资源、矿山生态治理、大气污染防治等领域。根据近年在陕西省开展自然资源资产离任审计工作的经验，审计内容归纳为自然资源数量调查、森林资源保护、矿山开采管理、旅游开发保护、基本农田管理和保护、建设用地控制、水资源保护。2技术方案2 1数据资料国土、林业、农业、住房与建设、规划等部门的数据是被审计单位的数据资料，由审计机关出具公函进行收集，收集的主要部门资料见表 1。测绘数据从测绘地理信息局收集，由于数据涉密，需要办理行政审批手续，主要包括地表覆盖数据、遥感影像、国情要素数据和数字高程模型等数据6。测绘数据可发挥第三方客观数据的作用，用于客观描述自然资源资产现状。见表 2。表 1自然资源管理数据列表Tab 1List of natural resource management data专题数据来源林地变更成果林业局省市县三级采矿权数据基本农田数据库土地调查数据库及土地变更调查成果乡级土地利用总体规划土地开发项目范围高标准基本农田建设项目范围自然资源局规划调整完善成果县城总体规划规划建设局大型养殖场坐标农业局表 2测绘资料列表Tab 2List of surveying and mapping data数据资料数据类型数据来源数据周期地表覆盖数据国情要素数据遥感影像数字高程数据矢量数据遥感影像栅格数据测绘地理信息局每年一期每年一期每年一期一期2 2技术流程基于问题导向原则，自然资源资产离任审计工作的目标是发现审计疑点和问题，具体工作中需要依赖测绘技术服务保障，对比自然资源管理数据和测绘数据，从而发现疑点，技术路线如图 1 所示。图 1技术路线Fig 1Technical route1)资料分析和获取围绕审计内容和审计点，确定需要哪些数据资料，资661测绘与空间地理信息2023 年料获取应遵循以下原则:按审计所需时间节点选择资料;遥感影像的分辨率优于 2 m;不同时期的地表类型数据应具备相同的采集尺度和采集精度，从而确保分析准确;资料不能满足审计分析需求时，根据审计原则来确定替代资料。2)工作流程结合已有资料收集情况和审计内容，确定审计工作实施流程，确定测绘保障工作发挥的作用、获取的信息、时间节点、结果形式。由于测绘保障工作具有较强的专业性，一般审计工作组应包含至少一名地理信息或遥感工程师。3)数据整合与处理遥感影像处理包括影像挑选、纠正、镶嵌、裁切和信息提取等处理;地表覆盖数据处理包括整合、提取、格式转换，必要时根据影像进行更新;地形数据处理主要对DEM 进行处理，提取坡度和高程数据;自然资源资料处理包括坐标转换、纠正、空间化等78。4)数据分析和验证根据审计内容和审计点，利用处理后的数据，开展数据分析，确定是否存在问题。数据整合:通过数据整合获取耕地、林地、园地、草地等自然资源数据。空间量算:利用地理信息数据量算面积、距离，如矿区到河流的距离。空间叠加分析:利用自然资源数据和规划范围叠加，查找违反规定的问题疑点。缓冲区分析:分析地理要素周围的地表自然资源变化，如河流、水库周围建设活动。地形分析:获取高程、坡度、水源涵养区等内容。多期资料对比:通过多期资料对比获取整个审计期内问题疑点信息，如出现年份、处理过程等。统计分析:定量统计审计区域内自然资源资产总量的变化情况，与经济审计挂钩，评价行业部门提供的数据可靠性。影像验证:通过多期遥感影像对比验证问题疑点，进行影像取证。5)实地核查对于数据分析过程发现的问题和疑点，由审计部门组织实地核查，测绘技术保障包括调查任务分配、调查设备支持、调查人员配合。调查任务分配:提供网络端口，统一分配省、市两级实地调查任务，将野外调查的照片、文字、录音等资料可以上传至网络端，审计技术组在网络统一下载、使用。调查设备支持:实地调查系统集成于移动平板(PAD)设备，集成遥感影像、电子地图、地表要素和问题疑点，可以方便地找到问题地点完成调查任务，有效提高实地调查效率。调查人员配合:对于调查任务分配、调查设备使用、调查实践工作提供人员配合，进行技术支持。6)分析报告编制根据数据分析结果编制分析报告，包括工作过程、工作方法、分析结果和结论等相关内容，制作问题疑点影像图。2 3内容体系根据近年来自然资源资产离任审计地理信息服务的工作经验，本文将自然资源资产离任审计工作总结为 7 个方面、32 个审计指标点。见表 3。表 3审计内容与指标Tab 3Audit contents and indicators审计内容审计指标自然资源数量调查耕地面积及占比园地面积及占比林地面积及占比草地面积及占比国省、县、乡道路长度路面面积及占比建筑物面积及占比森林资源保护林地分布新增林地和林地建设面积、位置退耕还林(还草)工程、天保工程等实施情况矿产开采管理露天采掘矿场面积和分布情况矿区到国省道的距离、四级以上河流距离、矿区海拔自然保护区、水源地保护区内采矿情况露天采掘的矿权审批情况，超出采矿范围或无采矿权已关停矿区生态恢复情况761第 6 期张少伟等:问题导向的自然资源资产离任审计方法研究续表 3Tab 3(Continued)审计内容审计指标旅游开发保护旅游点开发数量、区位自然保护区范围内的旅游开发情况基本农田管理和保护基本农田现状、面积，25以上坡耕基本农田基本农田范围内的农田、建设用地、植被覆盖25以上坡耕地耕地面积与耕地保有量对比情况土地整治项目、占补平衡项目实施情况，项目真实性建设用地控制建设用地面积和变化情况城区范围及变化城市建设面积控制指标实施情况控制性规划符合情况(城区)等级道路周边的建筑分布情况工业开发区等超出范围情况水资源保护主要河流高水界两侧建筑物、堆放物河道 30 m 内的大型养殖场存在情况水库电站下游断流情况饮用水水源保护区周边建筑物和构筑物，水面船只情况2 4成果形式自然资源资产离任审计测绘保障的成果体现为分析报告，在报告中总结资料使用情况、技术方法、分析结果，保证资料客观、技术方法正确、分析结果可信程度，分析结果包括自然资源指标及问题和问题发生的具体地点，分析报告是最终审计报告的依据。以审计区域为单元编制分析报告，内容包括工作概述、资料情况、技术路线、分析结果。利用遥感影像制作问题疑点影像图，作为实地调查依据，经实际核查后作为审计证据。3结束语1)信息化审计是开展自然资源资产离任审计的必要途径，“3S 技术”有力支撑着信息化审计，引入遥感数据作为客观评价标准，与国土、农业、林业、住建、环境保护等部门提供的管理数据进行对比分析，通过地理信息技术开展联系审计分析，发现数据之间的差异，通过分析数据差异获取自然资源资产管理、保护方面的问题和疑点，通过定位技术对问题和疑点进行核查，最终确认审计结果，这一方法具有全面覆盖、结论准确、工作高效的特点。2)现阶段自然资源资产离任审计工作要求以问题为导向，审计工作内容围绕国土空间规划、土地利用规划、城市建设规划、生态保护红线制度、农田保护红线制度展开分析，从地方离任审计工作特点出发，找到自然资源开发、管理的问题和疑点，进行重点审查，本文将自然资源资产离任审计内容体系总结为 7 个方面，32 个审计点。3)在问题导向原则下的审计工作方法可分为数据收集、审计分析、结果验证 3 个部分，由于审计工作的严肃性，结果验证必须处于最重要的地位，本文提出的方法通过遥感影像验证和实地验证 2 个步骤确认审计疑点，并进行取证。“3S 技术”对实地验证的支持包括调查任务分配、调查设备支持、调查人员配合。4)县级自然资源资产离任审计工作仍处于探索阶段，本文总结的工作方案和技术方案虽然已经在实际工作中得到验证，但仍然需要在多个方面进行完善，包括客观评价数据资料精度、利用多种数据来源综合分析、研究多种规划之间的联系等。参考文献:1林忠华 领导干部自然资源资产离任审计探讨 J 审计研究，2014(5):1014 2陈献东 开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考 J 审计研究，2014(5):1519 3中共中央办公厅、国务院办公厅开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案 北京:中共中央办公厅、国务院办公厅，2017 4刘星，牛艳芳，唐志豪 关于推进大数据审计工作的几点思考 J 审计研究，2016(5):37 5杜敏，周丽旋，彭晓春 自然资源资产核算与领导干部自然资源资产离任审计研究M 北京:化学工业出版社，2016 6中华人民共和国自然资源部 基础性地理国情监测内容与指标:CH/T 90292019S 北京:中国标准出版社，2017 7车一鸣，唐晓霏 地理信息技术在自然资源资产审计方面的应用J 测绘与空间地理信息，2020，43(4):9195 8余远剑，赵丰，周婷婷 基于地理信息技术的禁止开发区审计方法研究 J 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