铸牢中华民族共同体意识视域下草场纠纷探析——基于一份田野调查的报告.pdf

广西民族研究 2023年第2期（总第170期）铸牢中华民族共同体意识视域下草场纠纷探析*基于一份田野调查的报告虎有泽敏振海【摘要】草场是生活在牧区少数民族不可或缺的物质资料，由于草场的特殊性，人们在生活中难免因为草场而产生误解和纠纷。草场纠纷作为牧区常见的纠纷，其传统的调解解决机制有其历史必然性，在有些地方仍然发挥着重要作用，但其也有易复发、不彻底等局限性，若解决不好会影响到牧区民族团结和社会稳定。本文通过田野调查结合文献资料分析了一起草场纠纷的产生原因、危害、局限性，探讨在铸牢中华民族共同体意识视域下如何以法治思维认识新形势下的牧区依法治理，从而达到牧区的民族和谐、社会稳定。【关键词】草场纠纷；解决机制；依法治理【作者】虎有泽，博士，西北大学法学院教授、博士生导师。陕西西安，710127。敏振海，西北民族大学法学院副教授。甘肃兰州，730030。【中图分类号】D633【文献标识码】A【文章编号】1004-454X（2023）02-0107-0010近年来，草场纠纷作为牧区常见的纠纷引起学界的持续关注。“草场纠纷不但多发、易发，而且在很多地方反复发生，又极难根除。”1由于牧区草场纠纷具有特殊性、反复性及危害性，在一定程度上会影响到牧区的民族团结和社会稳定，因而研究草场纠纷及其解决机制具有非常重要的现实意义。目前学界对于草场纠纷研究成果较为丰富，强调运用司法调解等国家治理方式在解决草场纠纷中的重要性。有些研究者更主张以传统纠纷解决中多元化的解决模式为思路，提出要充分运用民间权威（高僧、活佛等）调解机制和牧区习惯法等多元化的方式来解决草场纠纷。“多元的矛盾纠纷化解机制也不是固定不变的结构模式，而是需要在基层纠纷化解的实践中结合实际不断进行动态的调整。”2 30诚然，多元化纠纷解决方式的存在具有其历史渊源及现实必要性，其积极意义不可忽视。但随着时代的变迁、社会的发展，它的局限性也越来越突出。“纠纷的解决应当有其特定的价值目标和追求，让良法在社会上大行其道，让社会感受到正义的力量和公平的阳光。”3 13如何在铸牢中华民族共同体意识视域下，在多元化纠纷解决机制的基础上依法处理草场纠纷是我们思考的问题，是在新时代要求下解决包括草场纠纷在内的民族地区纠纷的理想路径。*基金项目：国家社会科学基金重大委托项目“新时代增强各族人民中华民族认同的法制保障机制研究”（19ZH020）。具体参阅，杨红伟：藏传佛教与安多藏区的社会控制，载于中国边疆史地研究，2017年第2期；熊征：藏族传统纠纷解决观与藏区群体性事件干预机制，载于中央民族大学学报（哲学社会科学版），2017年第3期；阮兴：清末甘南藏区部落纠纷解决形态研究以光绪十六年卡家与沙沟的争佃冲突为中心，载于中国边疆史地研究，2017年第2期；杨继文：“依法治藏”背景下的藏区草场纠纷治理，载于贵州民族研究，2016年第3期；冯志伟：清代藏区纠纷案件的处理程序以藏族习惯法为范围的考察，载于中央民族大学学报（哲学社会科学版），2016年第1期；李虹：藏区民间纠纷解决方式的困境与出路的博弈分析以甘南藏族自治州某乡的个案为例，载于青海民族研究2010年第3期；扎洛：社会转型期藏区草场纠纷调解机制研究对川西、藏东两起草场纠纷的案例分析，载于民族研究，2007年第3期；杨多才旦：藏区草山纠纷的成因、危害及对策，载于西藏研究，2001年第2期。107广西民族研究 2023年第2期（总第170期）一、问题的提出本文的田野调查点位于甘肃省甘南藏族自治州，地处甘肃省西南部，境内地广人稀，水资源较为充足，草场资源分布不均。“全州草场面积4085万亩，占土地总面积的70.28，其中可利用草原面积3843万亩，主要分布在碌曲、玛曲、夏河、合作四县市，卓尼、临潭两县次之，迭部、舟曲两县较少。”4 7笔者于近年3次赴甘南做田野工作，调查一起草场纠纷事件。（一）草场纠纷的缘由“土地是农民的命根子，草原是牧民的金饭碗。”5 69这是对牧民生活的真实写照。甘南州内的H县A村和S县B村比邻的Z草场，一直以来为A村和B村的群众共同放牧。自二十世纪八十年代以来，A村和B村群众就为Z草场的所有权经常发生纠纷，如1985年6月8日，B村几个村民将在Z草场放牧的A村村民强行赶走，并将属于A村村民的21头牛扣留，从而引起两村村民的械斗，后经两县政府协商，甘南州委、州政府做出处理意见将纠纷平息。但是草场纠纷并没有从根本上得到解决，“绝大多数草场纠纷都表现为群体性冲突”6 49。两村为争草场经常发生摩擦，纠纷处于潜伏状态并可能随时发生。随着近几年社会经济的发展以及人们生活水平的提高，前来Z草场旅游的人逐渐增多。每年7月中旬Z草场举行“浪山节”，届时附近各地不同民族的群众来到草场上踏青野炊。2016年7月中旬“浪山节”期间，H县A村组织村民自发清理草场的垃圾，S县B村也组织村民在此区域清理垃圾，由于草场没有明确的界限，在此清理过程中双方为草场所有权问题发生争议。（二）草场纠纷的经过纠纷发生是因为A村村民认为，Z草场应属于A村，不应属于B村，理由是以前B村村民从未参与清理草场的垃圾。B村村民提出，该草场应该属于B村行政区划内，他们有权利阻止A村村民清理垃圾，并拿出甘南藏族自治州地图为依据。A村村民认为甘南藏族自治州地图中有部分违背历史事实的失误，将该草场放牧地错划入B村行政区划内。两村群众为此产生所有权纠纷，A村群众聚集在所辖乡政府院子里，乡干部认真做安抚工作却未能说服群众，群众认为乡政府不作为。由于纠纷没有得到及时的解决，A村村民和B村村民在Z草场各据一山头，准备械斗解决纠纷。A村村民甚至自发签订维护Z草场协议书生死状。此事惊动了两县县委和政府，两县紧急抽调100多名工作人员赶赴Z草场展开维稳工作，在两县相关工作人员的努力劝说下，两村群众在公安干警维持秩序下最终撤离，从而避免了一场群体械斗事件的发生。（三）草场纠纷的结果草场纠纷出现后，由H县和S县就Z草场纠纷事宜在H县召开了联席会议，参加会议的有两县县委常委、政法委书记、公安局局长以及两村党支部书记。双方就Z草场纠纷解决交换了意见，形成了会议纪要，达成了以下共识：1.鉴于A村群众长期以来有在Z草场放牧的历史习惯，双方本着“尊重历史、照顾现实”的原则，Z草场由A和B两个村群众共同放牧、共享水源、共同管理。2.鉴于该区域为双方群众共牧区，两村群众不得在共牧区内搭建与放牧无关的其他任何设施，不得以任何形式破坏草场、水源。3.双方执法机构要建立联合执法机制，做到信息共享、共同维护该区域和谐稳定。其后两村村委分别向两村群众宣传上级文件精神，并逐步清理搭建在草场上的帐篷、彩钢简易房等设施，使草场恢复原貌。“纠纷解决过程由于有社会成员的干预，不但解决得到促进，而且解决内容受到规范制约的可能性也大大增加。”7 451985年甘南州委、州政府下达州委、州政府对处理H县A村、S县B村纠纷的意见，要求S县B村必须把扣下的21头牛如数送（还）给H县A村，A村方面要对送（还）牛的人热情接待。两村仍沿用历史习惯放牧的办法，不宜重新划草山界线，重新划界不利于生产，不利于团结。并要求两县分别教育群众，消除对立情绪，不要集结群众，不要械斗。甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法第三条和第四条明确规定了政府调处草场界线争议的原则与依据，但对于如何应对行政区划界线与历史习惯界线的冲突语焉不详，而这恰恰是当代草场纠纷解决的尴尬之处。108民族学与人类学研究从这起纠纷的解决主体来看，主要以政府为主，政府一方面组织乡村干部对双方群众进行安抚工作，劝说群众要冷静不要过激，避免发生群体性事件；另一方面，政府对纠纷进行调查，包括实地查看草山界限、调查访谈双方群众，以求获得准确可靠的事件真相及相关材料。从纠纷解决方式来看，主要是以召开会议的形式协商解决，两县相关负责人就草场纠纷解决交换意见，并商讨解决纠纷的思路，本着尊重历史、面对现实的原则，将争议草场由两个村群众共同放牧、共享水源、共同管理。从纠纷解决的结果来看，两县政府避开了争议的焦点，关于草场的所有权问题暂且不提，纠纷双方都有权使用草场，即享有使用权。尽管这是最为理想的解决草场纠纷的方案，但这并没有从根本上解决草场所有权问题，虽然暂时搁置了争议，但以后纠纷有复发的可能。“任何一个文明社会，都会有争财之事，会有纠纷和诉讼，我们对此并不觉奇怪。”8 188二、草场纠纷的成因和危害我们通过对草场纠纷解决的调查来看，甘南牧区产生草场纠纷有一定的原因，而解决纠纷的不彻底性会存在一定的隐患。（一）草场纠纷的成因自人类社会产生以来，人们为生存而争夺生活资料、居住环境的事层出不穷，人们之间存在各种各样的纠纷，每一种纠纷的发生都有其原因。甘南牧区是多民族共居的地区，他们为争夺草场资源的纠纷时有发生。草场纠纷发生主要有以下成因：1.草场资源的稀缺性草场作为牧区牧民重要的生产资料，关系到牧区人民的生存发展。草场具有稀缺性特点，其不可能扩大和增长。甘南藏族自治州自然环境恶劣、环境较为闭塞，草场资源分布不均。当地牧民以牛羊数量作为衡量财富的标准，只注重牲畜数量，忽视对草场资源的保护，草场资源的稀缺性不能满足牧民对草场日渐增长的需求时，牧民会越界放牧，从而引起纠纷。历史上牧区多起草场纠纷就是人们争夺稀有的草场资源所引发的。“草资源占有的多寡、草场远近及其优劣与人们的生产和生活密切相关因而在历史上许多地区曾为争夺草山而不时发生纠纷。”9以Z草场纠纷为例，毗邻A村和B村的Z草场面积狭小，且地形不平坦，数座山丘占据草场的大部分面积，因此可资利用的草场资源非常有限。再加上最近几年甘南州政府推行大规模的招商引资工程，引进相关的企业在草场进行开矿等生产活动，一些企业在开发过程中只顾追求经济利益，违背自然规律乱砍滥伐，难免会对生态环境造成破坏，导致水土流失、草场沙化，稀缺的草场资源成为人们追逐争夺的对象。2.草场边界的不确定性草场边界的界定，主要以山脉、河流、村庄等为准，相对于其他土地资源较难以界定，村庄变迁、河流改道都会影响草场边界的界定。“界定问题历史是草山纠纷解决的核心与瓶颈。”10牧区人们对于草场边界主要依据历史放牧习惯和牧区习俗界定，这种界定方式大多数情形下和官方划定的边界不一致。Z草场除了平坦的草地，还密布着高低不平的山丘，地形较为复杂，当地群众在长期的生活中对草场边界根据历史放牧习惯进行界定。在Z草场纠纷中，A村群众认为，他们从二十世纪八十年代以来就在Z草场放牧，但是在甘南藏族自治州地图中Z草场被划分到B村行政区划范围，这种政府划定的地域行政界线和A村群众长期以来在Z草场放牧的历史习惯线不一致，从而引发两村的冲突。由草场边界引发的冲突，“在二十一世纪之前，一直是甘青藏区最为严重也是最为频繁发生的群体性事件，严重考验着藏区的社会治安和基层治理”11 114。1982年国家实施草场承包到户责任制，但由于草场的地形地貌等特点，牛羊等牲畜的移动性，以及草场放牧的地广人稀的现状等等原因，边界不清的事实长期得不到解决，当地群众长期以来以放牧形成的习惯线为界限，“习惯将继续存在，将继续随着人们追求自己利益的过程不断地重新塑造和改变自身”12 262。甚至当地的群众对于习惯线也没有达成共识。109广西民族研究 2023年第2期（总第170期）3.经济利益的驱动性近年来甘南州深入实施“旅游兴州”战略，大力推动甘南州旅游产业的快速发展。在全面推进“旅游甘南”建设的背景下，Z草场每年7月份举行“浪山节”，届时附近各地的人们去Z草场旅游野炊，“浪山节”期间A村村民在草场上自搭帐篷，出售生活用品等百货，甚至有人开饭馆，这为A村村民带来可观的收入。每年举行“浪山节”前，A村村民前往Z草场清理垃圾以迎接游客，遇到B村村民也在清理垃圾，这意味着B村村民对Z草场也有所有权，A村村民认为这会损及他们的利益，因此阻止B村村民在Z草场清理垃圾，双方发生冲突。可以看出，草场纠纷的实质是利益冲突，草场利益关系到每个牧民及后代的利益，一旦发生草场纠纷，牧民就会全部出动，牧民都认为自己有义务保护草场不受侵犯。在甘南牧区，拥有丰富的草场资源才有可能容纳更多的牛羊以及发展旅游业，进而带来更大的经济利益。由此可见，经济利益的驱使是草场纠纷发生的根本原因。（二）草场纠纷的危害“社会存在，纠纷和矛盾冲突就存在。”13 273据我们调查分析此次草场纠纷没有彻底解决，其具有极大的危害性，这种危害性会给牧区群众的生命和财产造成极大的隐患，还将会影响到当地政府的权威及牧区的民族团结和社会稳定。1.对牧区群众的生命和财产的危害牧区草场纠纷对当地群众的生命和财产带来极大的伤害。我们调查得知，二十世纪八十年代，在Z草场放牧的B村女放牧员被A村村民殴打，造成有身孕的女放牧员胎死腹中的案件，后经两县公安部门的处理才避免了群体性械斗事件的发生。甘南牧区历史上经常会出现为了草场纠纷发生大规模械斗，造成人员伤亡的事件。以甘南尼江草场纠纷为例，1995年10月18日甘南尼巴村与江车村发生大规模的械斗，“造成江车村3人死亡、8人负伤，尼巴村1人死亡、9人负伤的重大流血事件”14。严重威胁到牧区人民的生命财产安全。而且牧区有些草场纠纷可能延续好几代人。甘南尼江草场纠纷持续了近60多年，两村村民互不往来，给当地人民的生活造成了很大影响。2.有损于当地政府的权威草场纠纷发生后，牧区群众寄希望于政府主持公道，如果政府解决纠纷不力，会影响政府在群众中的信任程度，人们就采取非法手段解决纠纷。Z草场纠纷中，由于政府对纠纷解决持非常谨慎的态度，政府需要认真调查落实，A村群众认为政府处理不积极，A村村民甲告诉笔者：“发生纠纷后，我们的村委会成员还是对我们群众说服教育，但我们发现他们（村委会）根本没有解决的能力”。A村村民乙说：“既然Z草场被划归到B村中，如果我们的政府这样无作为，那就把我们群众也划归给S县管理，我们也就没有争议了”。A村村民认为政府解决纠纷不力，村民就自行签订维护Z草场协议书，准备通过械斗来解决纠纷。现实中草场争议大多在两县的交界处，地方政府按照上级政府的要求，从维护整个地区稳定的层面出发做出一些妥协或让步的决定，导致群众认为政府没有为他们的利益着想，因此很多时候群众不愿意政府出面解决纠纷，发生纠纷也不报告。“法律是一种文化的现象，法律的运作反映了一定社会的文化。”15 43如甘南尼江草场纠纷，多年来政府处理纠纷不力，引起当地人们对政府的不满，不配合政府部门的调解，不愿意给政府部门工作人员谈详情，而是到政府部门去静坐闹事，扰乱正常的工作。参加解决甘南尼江草场纠纷的工作组成员刘智勇说：“在江车村，我3次被群众拦住不让进村子，还有干部被打，但我们坚持一个信念，就是要帮老百姓解决难题，尽管他们暂时不理解。”163.影响牧区的民族团结和社会稳定草场纠纷因其具有严重的危害性，不仅威胁到当地群众的生命和财产，而且也威胁到牧区的民族团结和社会稳定。在甘南牧区的牧民“纠纷的解决更多的求助于习惯法，这在乡土社会当中是常常见到的”17 585。过多地依赖习惯法解决纠纷有时候就会对社会稳定有潜在的危险，草场纠纷不仅仅是简单的民事纠纷，他们解决纠纷经常会运用到民族习惯法，而民族习惯法解决纠纷又有一定的局限性和不彻底性。如果处理不好会发展为刑事案件或群体性事件，从而影响到民族地区的民族团结和社会稳定。Z草场纠纷中A村村民签订的维护Z草场协议书内容违法，若村民按此内容行110民族学与人类学研究动很有可能使得一起纠纷发展为刑事案件。草场纠纷产生后两村村民自发准备械斗，A村村民大多手持长1米左右的木棍，部分年轻人怀揣打狗棒（一种藏式流星铁锤）。B村村民除了木棍之外，很多人手持1米左右的钢管。由此可见，草场纠纷不同于一般的纠纷，有可能会演变成群体性事件，甚至会影响到牧区的社会稳定。甘南牧区一些草场纠纷双方还有其他民族参与，“在多民族国家，民族关系是一种十分重要的社会关系和人际关系”18 243。民族地区的多民族现状使得纠纷更加复杂化，处理不好，会影响到民族团结和民族关系的发展，“民族关系若处理不当，就会引起民族矛盾，甚至引起社会动荡，严重威胁全国各族人民的利益”19。三、传统草场纠纷解决机制及局限性“在传统中国社会，纠纷解决的民间第三人可能是士绅、也可能是乡村领袖和非正式领导者。”20 130在调查中我们发现，甘南牧区“家族以外的纠纷，通常由邻里、里老及地方绅士调停解决”21 410。甘南牧区传统草场纠纷解决机制多数以有威望的宗教人士调解为主，发生命案主要以“赔命价”习惯法解决纠纷。甘南州藏族群众信仰藏传佛教，因此发生纠纷时邀请活佛、喇嘛、僧侣等参与调解成为传统的草场纠纷解决的必经之路，他们成为“穿着袈裟的法官”11 114。一般而言，这些宗教人士在信教群众心中具有极高的威望，邀请他们调解纠纷就成为信教群众的首要选择。根据甘南州志记载，包括嘉木样、贡唐仓等活佛先后调解草场纠纷34起，他们在调解工作中，向双方群众做细致耐心的说服，制止械斗发生，使许多事件化解。“在正常情形下，传统、习惯、业经确立的惯例、文化模式、社会规范和法律规范，都有助于将集体生活的发展趋势控制在合理稳定的范围之内。”22 3对促进民族团结、安定社会秩序、保障人民生命财产的安全做出了贡献。传统的草场纠纷解决方式“主要采取说理和辩论的形式，最后由调停人根据双方的主张提出折中方案，供双方继续讨论，直至达成共识”23。草场纠纷出现人命案时，传统纠纷解决机制主要依据藏族“赔命价”习惯法来解决。张济民在青海牧区部落习惯法资料集记载了清代甘南夏河美武部落对于草场纠纷致人死亡“赔命价”的规定。甘南牧区充分运用习惯法、邀请宗教人士、部落头人调解草场纠纷，在一定程度上契合了牧区群众的心理需求，然而，传统草场纠纷解决机制有以下局限性：（一）解决纠纷过分依赖藏族习惯法“藏族习惯法是藏族同胞经过千百年的历史积淀而发展形成的，在藏族社会中充当着规范秩序的角色，同时也是藏族民族文化中不可缺少的重要组成部分。”24藏族习惯法一直被藏族群众作为解决纠纷的依据沿用至今，但草场纠纷中发生故意杀人、伤害等刑事案件时，按照现代法治的要求，犯罪嫌疑人应该受到司法机关的审判和惩罚。而根据藏族习惯法，犯罪嫌疑人通过赔偿一定的命价或血价来解决，而不通过法律手段解决，犯罪嫌疑人逍遥法外；或者发生命案经过司法机关的处理后，在民间又会按照“赔命价”习惯法进行“二次判决”，却又没有确定的赔偿标准。草场纠纷发生命案时，纠纷双方都会选择以“赔命价”的方式来解决纠纷，而不会通过司法途径解决，这嘉木样、贡唐仓调解了夏河佐盖与卓尼恰盖、夏河科才与碌曲玛艾、玛曲与四川等处的草山纠纷；德哇仓、参巴哇仓、光日仓、麻当仓、夏格仓、赛拉仓等活佛先后参与调处草山纠纷22起；玛曲县外香寺、夏秀寺的18名活佛、僧人调解草山纠纷8起；卓尼县贡巴寺活佛等宗教界人士调解了乡村之间和县与县之间的草山纠纷4起。参见甘南藏族自治州地方史志编纂委员会：甘南州志，民族出版社1999年出版，第1742页。“从凶手家中拉走1头牛并拿走1件褐衫、20斤酥油。死人著褐衫，托于牛的一侧，另一侧托酥油，将死尸驮至受害者家里，牛及酥油归死者家属所有。人命案件由士官和干素目（类似村长）出面调解，调解前双方拿出炒面20斤、青稞20斤、酥油20斤、茶叶钱5元（银元，下同），以作调解时吃喝费用。调解完毕，从凶手家的牲畜中拉最好的马1匹、犏牛1头、牦牛1头、犏母牛1头，其它牲畜1至2头，总共是5至6头牲畜。从凶手居住的措哇（氏族小部落）畜群中拉14头最好的牲畜和20头一般的牲畜。案件了结，在赔偿命价的大小40头牲畜中，选最好的1匹马送与士官，给索要命价的措哇2头牦牛，给美武土官1头犏牛。”参见张济民主编：青海藏区部落习惯法资料集，青海人民出版社1993年出版，164165页。111广西民族研究 2023年第2期（总第170期）是因为对于受害方而言，经过司法机关处理后将得不到高额的命价，会落得人财两空，而加害方当然会选择以“赔命价”的方式来逃避法律的制裁。“由于藏族赔命价习惯法在运作适用的过程中，实际上赔与收受都表达了一个藏区民众的财富之争、地位之争以及荣誉之争。”25 247因此，草场纠纷中的很多案件在司法机关介入之前民间已经通过“赔命价”的方式处理，从而造成司法机关取证困难、无法调查的情况。可以看出，牧区传统的“赔命价”习惯法与我国现行的法律不一致，并在某种程度上影响了国家法治的尊严和统一。“赔命价”习惯法给“私了”提供了舞台，使群众误入法治的盲区，阻碍了牧区的法治化进程，同时也使一些本该受到法律惩处的刑事犯罪分子逃避了法律的制裁。（二）以司法为主导的纠纷解决缺失传统草场纠纷中以司法作为主导的纠纷解决方式极为缺失，法院在纠纷解决过程中的主导作用没有得到充分发挥。在甘南州发生的若干起草场纠纷中，法院参与调解的案件较少。以Z草场纠纷为例，法院只作为政府维护稳定的参与者，和其他政府部门一起执行政府的维稳任务，换言之，法院没有成为主要的纠纷解决主体，以法院为中心的司法解决纠纷的方式被闲置。一般而言，当发生草场纠纷，纠纷双方对于政府所做的调处不服，可以向人民法院起诉，但是在甘南牧区多起草场纠纷中，人们对政府的调处不服，很少向人民法院起诉，转而再次发生纠纷，使得被调解平息的纠纷又一次复发。这在一定程度上说明牧区群众的法律意识较为淡薄，没有将法律作为解决纠纷的主要手段加以运用。现代法治社会纠纷的解决主要依赖于法律手段，当前我国建设法治国家，全面推进依法治国，在依法处理民族事务的要求下，法院应该成为解决纠纷的主导力量而发挥作用。（三）民间调解纠纷解决后容易复发“藏族民事纠纷解决机制通常情况下的首选方式是民事和解和民事调解。”26 374草场纠纷解决过程中民间调解被广泛运用，民间调解作为多元化的纠纷解决机制固然发挥了其不可替代的作用，但是其弊端也显而易见，由于其缺乏规范性及程序性，因此调解结果的权威性可想而知。在甘南州，活佛等宗教人士作为调解人进行调解后，由于没有规范的监督程序，纠纷再次发生的案例不胜列举。Z草场纠纷可以追溯至二十世纪八十年代，中间经历了多次纠纷，尽管最后都以调解方式平息，但是纠纷没有从根本上得以解决，这次纠纷又一次说明了草场纠纷的反复性。一些规模大的草场纠纷虽然经历了多方的调解，但调解后又发生冲突，纠纷呈现反复发生的局面。可见，民间调解纠纷事后也会出现争议双方反悔、纠纷复发的情形。民间调解纠纷的不足之处在于，“他们只有商量调解条款的权力而缺乏保证条款实施的强制力量，一旦有违背协议的情况发生，则前功尽弃，重归无序”23。很多人已经意识到，宗教权威人士历史上的司法特权早已不存在，他们对于纠纷调解的效力也逐渐减弱。而且，民间调解有可能影响到牧区基层政权的建设，最终不利于国家法治的实施。四、铸牢中华民族共同体意识视域下解决草场纠纷的路径“法律有助于为社会提供维持其内部团结所需要的结构和完型。”27 15运用民间调解或多元化的方式虽然能够暂时解决草场纠纷，但只有铸牢中华民族共同体意识，通过依法处理才能彻底解决草场纠纷。当前依法治国背景下，在牧区铸牢中华民族共同体意识，建立现代法治机制，是牧区社会的发展方向。“法律是处理问题的准绳。”28 284因此，坚持国家法优先是必须的，解决牧区草场纠纷必须通过法治路径实现。“通过解决一个刻不容缓的纷争案件来制定一种着眼于未来的社会规划措施。”29 3162017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于依法治理民族事务促进民族团结的意见，指出依法治理民族事务是全面依法治国的重要内容，是坚持中国特色解决民族问题正确道路的关键环节，是党和国家民族工作的一条基本经验。党的十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”30 3839在牧区铸牢中华民族共同体意识，依法治理牧区草场纠纷，是新形势下依法治国、依112民族学与人类学研究法治理民族事务、促进民族团结的要求。“运用法治思维处理民族事务，对执法机关而言，是执法和维稳成本的极大降低；对各族民众而言，也是一种真正的爱护和教育，也必将真正增强各族人民团结和谐、休戚与共的中华民族共同体的认同感。”31具体而言，就是在铸牢中华民族共同体意识的基础上依法治理，从完善解决草场纠纷立法、提高牧区政府依法执政能力、加强以司法为主导的纠纷解决方式、培养牧区群众的法治意识等方面入手，寻求当前解决牧区草场纠纷的新思路。（一）完善解决草场纠纷立法近年来，甘南州在充分调查研究和征求各方面意见建议的基础上，先后出台了甘南藏族自治州草原管理办法 甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法等系列解决草场纠纷方面的法规文件。但是解决草场纠纷立法工作也面临许多新问题、新情况，如甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法是对历来草场纠纷解决经验的总结，但对涉及草场纠纷中政府界定的草场区划界限和历史放牧习惯界线产生冲突时如何解决没有规定。解决草场纠纷立法总体不足以适应急剧变化的牧区生活实际，而且立法条文内容过于抽象笼统，发生纠纷时缺乏可操作性。2019年党的十九届四中全会指出完善立法体制机制要坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。笔者认为，可以从以下方面来完善解决草场纠纷立法：1.根据牧区实际情况变通国家法律“坚持从少数民族特点和民族地方特点出发，促进少数民族加速发展经济和文化。”32牧区习惯法和国家法不一致的问题可以通过民族自治地方立法来解决。“国家法与民间法的关系一方面表现为冲突与整合，另一方面也可理解为互补、共生的关系。”33 43由于牧区经济和文化的特殊性，要从当地实际情况出发，充分运用国家授予牧区民族自治机关的变通立法或者补充立法的权力，从而使得藏族习惯法和国家法相适应。“根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方自治条例和单行条例经过法定程序可以变通法律和行政法规。”34 247宪法第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”民族区域自治法第6条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，根据本地方的实际情况贯彻执行国家法律、政策。”第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”民族自治地方的立法机关在不违背宪法和法律的前提下，在铸牢中华民族共同体意识前提下可适当变通国家法律，以适应民族地区的实际，促进社会发展。2.根据实际情况吸收藏族习惯法的积极因素“依法调解中的法，不仅包括国家法，而且包括民间法。”35 237在少数民族地区的民间法表现最突出的就是习惯法，藏族习惯法内容丰富，其既有符合国家法的有益成分，也有与国家法不相宜的内容。“习惯法以规定权利、义务的方式确定乡民之间的社会关系，并借此调整和解决社会冲突。”36 178藏族习惯法在牧区仍然发挥着一定作用，制定相应的政策吸收藏族习惯法的积极因素，充分发挥其在社会控制中的作用是符合民族地区治理的规律的。“适当运用固有的习惯法解决争端有一定的社会基础和心理基础，能够产生较好的社会效果。”37例如，藏族有着保护自然的传统，这对草场环境的保护有着积极意义，应当将此类具有积极意义的藏族习惯法纳入国家法的范畴之内。“民族习惯法必须因势利导，吐故纳新。”38 102我们应当保留藏族习惯法的合理成分，剔除其不合时代精神、违反公平正义的原则等消极因素，从某种意义上说，要发挥藏族习惯法的积极作用。（二）提高政府的执法水平法律获得普遍的服从是法治国家的基本要求，政府必须提高执法水平，这就要求行政机关严格执法，政府公务员要带头运用法治思维解决各种纠纷，维护社会稳定。党的十九届四中全会指出：“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”39 34提高牧区政府的执法水平，需要做113广西民族研究 2023年第2期（总第170期）好以下方面的工作：1.构建牧区法治政府党的十九大把法治政府基本建成确立为到2035年全面建成小康社会的重要目标之一，其意义重大、影响深远、任务艰巨。法治化水平越高，政府行政法制完备化、行政执法严格化、行政监督严密化水平越高。构建牧区法治政府，需要首先做到政府信息公开、透明。其次要畅通民意表达渠道，草场纠纷频发大多是由于合理的诉求得不到充分表达，积累和演化为群体矛盾。如甘南尼巴和江车两村草场纠纷的事例值得深思。因此在草场纠纷发生时，要逐步引导群众依法在特定时间、特定地点表达他们的意愿，对于草场纠纷案件发生的历史缘由、现实表现以及发展过程等，要认真地展开调查研究，科学合理地制定解决方案，而且要“充分发挥党和国家在牧区草场纠纷处理过程中的地位和作用”24，以便于更好地化解矛盾，维护社会的稳定。2.提高政府对草场纠纷突发事件的应急能力“政府的职责以及法律的使命不是要协调纷争，而是要彻底地消灭争端。”8 127牧区少数人借草场纠纷寻衅滋事，参与打架、械斗等方式影响牧区社会的稳定。因而提高政府对草场纠纷突发事件的应急能力非常重要。政府要“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息，加强群体性、突发性事件预警监测”40。面对草场纠纷突发的情形，政府要慎重对待，区分不同的情况，严格执法，要善于运用法治解决问题化解矛盾。（三）发挥司法在草场纠纷解决中的作用司法在国家法治建设中扮演着极为重要的角色，“保护少数民族群众的合法权益，坚持各民族在法律面前一律平等的司法原则，加大司法救助力度和执行力度，保护群众的合法权益”41 302。在各种社会治理措施中，运用司法手段解决纠纷，国家成为纠纷的最终裁决者具有显著的政治意义。党的十九届四中全会指出：“确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”39 33在当前依法治国、依法处理民族事务要求下，要充分发挥司法解决纠纷在民族地区纠纷解决中的主导作用，从而不断推进中国法治化进程。“解决纠纷方式的实现，经常要通过调整者的斡旋。”42 90在以司法调解作为主要纠纷解决手段时，还应该吸收一部分民间调解的力量，传统民间调解机制在处理草场纠纷时发挥了积极作用，但是正如本文所述，传统民间调解有其局限性。因此，政府应当因势利导，在司法调解主导下，整合并尊重民间调解力量，调动一切积极因素，将民间调解的有效方法和积极因素纳入到司法调解工作中来，逐步把民间调解引入规范化、制度化、法治化轨道，切实提高司法工作效能。具体而言，以司法部门作为调解主体，以村干部牵头村里德高望重的老人以及有威望的活佛、僧人等组成的村人民调解委员会作为辅助，这样才能发挥好司法调解工作，维护社会和谐稳定。甘南州群众居住分散，由于村组干部对村里的情况最为熟悉，他们掌握第一手信息，能做到草场纠纷早发现、早介入。任何草场纠纷都应通过司法途径解决，运用法治思维、法治方式化解，从而达到维护民族团结和社会稳定的目的。（四）加强法制教育，树立牧区群众的守法意识习近平在中央民族工作会议上强调“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”43。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”44开展牧区全民普法教育，加强对宪法的宣传，树立宪法权威，这是依法治理牧区的必要措施。甘南州地理环境差，教育水平相对落后，群众缺乏现代法治意识。正如Z草场纠纷发生时A村村民签订的维护Z草场协议书，这些协议内容明显违法，但村民大都自愿签订这个协议书，这在一定程度上说明当地人们的法治意识淡薄。由于“参与调解的当事人往往同属于血缘、地缘或业缘共同体的成员”45 63，这就需要我们“提高少数民族公民的法律意识，在社会层面形成对法律的信仰”46。在牧区建立起法律的权威，重要的是加强法制教育，使群众懂法知法，以法律来保护自己的合法权利。要加大法制的宣传力度，提升各族人民群众的法治意识。”47近几年甘南启动藏汉双语和谐乡114民族学与人类学研究村试点工作，对试点村村民进行藏汉双语培训工作，取得了初步的成效。为了提高牧区群众守法意识，一方面可以深入牧区进行普法宣传教育；另一方面，发生纠纷后，要引导群众通过法律途径去解决，而不要通过非法手段解决。“在处理涉及民族因素的问题时，要将其纳入法律框架中进行妥善处理。要对涉案的少数民族群众宣传党的政策和法律法规。”19确保在法律的框架内解决纠纷，杜绝影响民族团结和社会稳定的事件发生，最终实现依法治理民族事务的目的。五、结语我们通过对草场纠纷解决的调查分析，有如下的结论：一、草场是甘南牧区牧民生活依赖的物质基础，牧民的生产生活，甚至生老病死都离不开草场，草场对牧民来说非常重要；二、草场纠纷是牧民生活中常见的事件，因为历史的和现实等多方面的原因，逐水草而居和草场界限不明就会导致草场纠纷频繁发生，草场纠纷会影响牧民的生产生活，草场纠纷解决不当会影响民族团结和社会稳定；三、在铸牢中华民族共同体意识视域下依法解决草场纠纷，才能促进牧区的民族团结和社会稳定。“现代社会对规则的确认并不是或不仅仅是一种规范性要求，而是一个实践的问题，是一个过程。”12 1962014年中央民族工作会议指出：用法律保障民族团结。2017年中央印发关于依法治理民族事务促进民族团结的意见，进一步为我们解决民族地区的纠纷指明了方向，即我们需要用法治思维解决牧区草场纠纷。“法律规则与其他规则之所以不同，就在于它们能被感受并确定为一个人的义务和另一个人的权利要求。”48 35党的十九大要求坚持全面依法治国的时代背景下，依法治理民族事务是解决民族地区纠纷的重要途径。党的二十大报告指出：“法治社会是构筑法治国家的基础。”44现代法治社会调控社会纠纷的主要手段是法律，“保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行”49 11。只有强化法治思维和法治方式，树立对法律的信仰，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”50，只有加强铸牢中华民族共同体意识视域下的法治思维和法治方式，树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固，最终实现新时代国家的快速发展和社会稳定。（感谢在论文写作过程中西北师范大学王勇教授、岳天明教授、牛绿花教授，中南民族大学哈正利教授，西北政法大学常安教授的修改建议。）参考文献：1范庆芝.以史为鉴的藏区草场纠纷调解机制管窥 J.西北民族大学学报（哲学社会科学版），2013（2）.2陆益龙.转型中国的纠纷与秩序法社会学的经验研究 M.北京：中国人民大学出版社，2015.3邵俊武.纠纷解决的法律机制研究 M.北京：光明日报出版社，2011.4 甘南藏族自治州概况 编写组.甘南藏族自治州概况 M.兰州：甘肃民族出版社，2008.5吕志祥.藏族习惯法及其转型研究 M.北京：中央民族大学出版社，2014.6邓建民，赵琪.少数民族纠纷解决机制与社会和谐 M.北京：民族出版社，2001.7日 棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度 M.王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，2004.8梁治平.寻求自然秩序中的和谐 M.北京：中国政法大学出版社，1997.9杨多才旦.藏区草山纠纷的成因、危害及对策 J.西藏研究，2001（2）.10熊征.甘南牧区藏族民间纠纷的解决研究 D.兰州：兰州大学，2013.11王勇.草权政治：划界定牧与国家建构 M.北京：中国社会科学出版社，2017.12苏力.送法下乡中国基层司法制度研究 M.北京：中国政法大学出版社，2011.13牛绿花.藏族盟誓研究 M.北京：中国社会科学出版社，2011.14马克利，赵梅.尼江美丽甘南州践行群众路线依托双联行动解决“尼江”问题纪实 N.甘肃日报，2015-08-24（01）.15苏力.法治及其本土资源（修订本）M.北京：中国政法大学出版社，2004.16铁燕.甘肃甘南以群众路线化解近60年的草山纠纷车巴沟的积雪化了 N.中国民族报，2014-10-24（01）.17赵旭东.乡土社会的“正义观”C/王铭铭，王思福.乡土社会的秩序、公正与权威.北京:中国政法大学出版社，1997.18