行政行为码的创新与隐忧_庆启宸.pdf

治理Governance行政行为码的创新与隐忧在行政行为码之外，期待看到更多的制度创新，让权力的运行始终置于阳光之下庆启宸|中国政法大学法学院讲师、华盛顿大学法学博士农历新年伊始，浙江省首创的“行政行为码”已向全省范围内推广。根据已经公开的信息，行政行为码是依托浙江省“大综合一体化”执法监督数字应用自动生成的监管代码。执法人员、执法对象、社会公众和执法监督员等，通过扫码均可快速查询案件全流程相关信息。从性质上看，行政行为码是政府主动公开信息的一种形式。2008年，国务院制定的政府信息公开条例实施，确定相对人和社会公众对行政活动的知情权。十余年来，国内的政府信息公开水平已经取得了显著提升，信息公开的范围涵盖了行政活动所依据的规范文件、办事流程以及处理结果等。行政行为码的上线无疑是一个好的开始，然而，制度的运行还需要精细化操作。缺少对细节的打磨可能导致制度本身实践中发生异化，并与预期的目的失之千里。行政行为码哪些内容可以公开、向谁公开、何时公开、以何种形式公开，都是需要进一步考虑的问题，而这考验着主政者的智慧。政府信息公开的新尝试相比于已有的政府信息公开制度，行政行为码的出现带来了两方面的改进。首先，行政行为码实现了跨部门的统一赋码规则。在浙江的行政行为码出现之前，对行政活动加以编码从而实现数字化管理并不鲜见。小到申领身份证，大到关乎民生的医药产品、器械的审批，相对人都可以凭相应的案件受理号在政府部门网站上查询。但是，对行政活动的赋码主要以各行政机关或系统为单位分别进行。编码规则的不统一使得各部门之间在信息公开工作上各自为战、良莠不齐。而浙江省作为全国“大综合一体化”行政执法改革试点省份，在行政行为码的设计阶段即将统一赋码纳入考虑范围。在格式上，行政行为码依次由行政行为类型码（2位）、部门代码（9位）、日期（6位）、位序号（4位）、自定义码（5位）、校验码（1位）组成。这使得浙江省内4700余个执法主体在从事行政许可、行政检查、行政处罚等执法活动时可以适用统一的监管代码，也为对执法活动的事中事后监管创造条件。其次，行政行为码扩大了使用人群的范围。行政行为码所公开的信息不仅包括规范依据、处理结果等实体性信息，更包括处理进度等动态的程序性信息。传统上，程序性信息的公开范围往往限于行政机关的工作人员和行政相对人。例如，国家药品监督管理局政务服务门户即申明，申请人可按受理号来查询，且相关进度查询结果仅供相对人了解审批进度之用。浙江省的行政行为码则将使用人群扩展到社会公众和执法监督员。根据浙江省综合行政执法指导办公室工作人员的介绍，除了案件当事人和执法人员，执法监督员可以通过扫码，实时监督或复盘倒查执法监管履职情况；社会公众可以通过扫码，实时了解行政执法类事项办理情况，行使社会监督权利。行政行为码的三重功效浙江省的行政行为码全面推广以后，预期可在至少三个层面发挥作用。首先，行政行为码可以为相对人提供便利。政府信息公开条例第八条规定：“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，70 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月治理Governance性，进而服务于改善营商环境的宏观目标。建立在信息公开基础上的规范形成在域外法上已有先例。美国联邦贸易委员会的做法即是如此。上世纪90年代末始，联邦贸易委员会将其负责的隐私保护和数据安全类案件全部予以公开。在美国缺少统一的隐私保护和数据安全立法的情况下，律师和学者通过分析联邦贸易委员会公布的案件处理结果及其理由说明，归纳出“隐私的新判例法”。这套由行政惯例组成的隐私保护和数据安全规则在过去20年里促进了美国信息产业的发展。实践中，越是在新兴领域，这种由政府信息公开带来的规范依据效应就越明显。创新之余的些许隐忧浙江省敢为人先，积极探索政府信息公开的途径，值得称赞。然而，新政初行难免存在尚待完善之处，笔者从学术角度提出几点建议，以供参考。一方面，行政行为码对“行政行为”的使用有欠严谨。行政行为是行政法的核心概念之一。尽管学理和规范上仍存分歧，但是，其基本范畴已形成共识。然而，此次赋码类型不仅包括行政许可、行政处罚等通说认定的行政行为，还包括行政复议和行政诉讼。行政复议由行政机关实施，虽与行政行为具有某些相似性，但本身具有明显的司法性，可以说是一项独立的行政救济制度。如果说行政复议还能勉强归为行政机关的行为，行政诉讼则完全是司法行为。行政诉讼的信息公开遵循不同的逻辑。因此，为将行政诉讼赋行政行为码恐带来概念上的混乱。实际上，行政复议和行政诉讼作为救济渠道，多数情况下可以被视为是某一项具体的行政行为的后续发展。循着“一主体一件事”的逻辑，不妨考虑对行政复议或行政诉讼不予单独赋码，而是将相关信息关联到原行为的行政行为码，不仅可以达到对行政行为的全周期管理，而且可以实现体系的自洽。另一方面，行政行为码实时查询的特性可能会对相对人的权益产生不利影响。相比于传统的政府信息公开类型，行政行为码的运用存在额外的风险。由于行政行为码是对行政执法类事项办理情况的实时跟踪，其中势必将包括一些过程性信息、行政执法案卷信息等非终局性的内容。若在行政行为尚未成加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。”行政行为码服务于浙江的“大综合一体化”数字应用，目标是实现执法业务全部在线完成。以行政处罚为例，启用行政行为码以后，“行政处罚100%自动赋码，行政处罚文书100%使用电子签章并自动生成水印、行政处罚决定书100%线上生成、执法线索100%有回应并形成处置闭环”。相对人通过“浙里办”微信扫码，可以便捷地查询政策法规、案件办理进度、获取相关文书等。这在一定程度上可以缓解实践中未送达或者送达不及时的问题，有助于相对人及时知晓进度，据此作出相应安排。其次，行政行为码可以督促行政机关依法行政。实践中，某些行政机关会以相关信息“不存在”为由拒绝政府信息公开的申请，进而回避外界对行政活动的监督。通过为每一个行政行为赋予惟一的行政行为码，行政行为将“雁过留痕”，并全部被纳入信息公开的范围而无处遁形。行政行为码生成以后，后台工作人通过扫码进入浙江省“大综合一体化”执法监管数字应用，即可以实时回溯案件办理情况，并进行处理、催办、督办、评价等操作。此外，相对人、社会公众、执法监督员等也可通过扫码快速查询案件全流程相关信息，实现对行政行为的监督。通过引入行政系统内部的监督以及来自相对人和社会的外部监督，行政行为码倒逼执法机关依法、高效地从事行政管理活动。行政行为码的推广还兼具规制的功效。政府信息公开不仅具有监督行政、保障公民知情权的基本价值，还能间接地发挥着规范依据的功能。现代国家面临的行政管理活动复杂而繁多，现有的法律规范未必能够全面覆盖所有领域。此时，行政惯例在一定程度上可以填补法律规范的漏洞，为相对人和社会公众提供指引。而由行政行为码带来的政府信息公开为发现行政惯例提供了充足的材料。无论是行政机关自身还是社会公众，都可以通过分析相关数据，识别出经常性、重复性的活动。当这些经常性活动上升为行政惯例时，相对人得以对其产生信赖利益，此时行政机关亦不得随意改变。由行政惯例衍生而来的软法规范增强了相对人预期的可确定CHINA REFORM 中国改革 2023年3月 71 治理Governance个人犯罪前科的表单。尽管个人和雇主可以申请查询该汇总表的内容，但是当媒体试图要求公开汇总表上某人的全部犯罪记录的请求时则遭到拒绝。法院认为，尽管汇总表中的信息来自法院的公开档案，但是，个人依旧对其在汇总表中的信息不被公开享有隐私利益，且这种隐私利益高于媒体言论自由。行政行为码及其背后的数字应用平台面临的也是类似的问题。行政行为码出现之前，第三人需要向不同的行政机关申请信息公开才可能获得关于某人的各种信息，其中所需的人力物力在事实上阻却了来自他人的窥探。但是，当这些信息经过汇总并可以凭行政行为码轻易查询时，这道屏障就消失了。社会公众的知情权与相对人权益之间的紧张或许可以通过以下方法予以缓解。首先，对公开的范围作分级处理。行政处罚法第四十八条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”一般说，“具有一定社会影响”是指公共性较强、对社会公共利益的危害性较大、涉及行政监管需要的行为。据此，仅就行政处罚而言，可以仅主动公开那些具有一定社会影响的决定，而对其他决定则要求依申请公开。其次，在公开行政行为时，可以根据情况做匿名化处理。尤其是对于姓名、身份证号、联系方式等敏感的信息，可以做模糊化处理。第三，可以设定行政行为码的查询期限。例如，浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法第十条规定：“行政处罚结果信息在互联网上公开满5年的，应当从互联网上撤下。”参照此规定，对于行政处罚案件，在行政处罚决定作出5年之后，使用行政行为码查询应仅展示案件的程序信息，而不显示实体内容。行政程序的公开透明一直是依法行政的努力目标。但是，受制于记录的能力，此前我们无法将影响相对人的行政行为全部纳入监督体系。用数据科学的话来说，这是“小数据”时代的通病。信息技术的进步改变了这种局面。从理论上说，我们第一次在技术上有能力去全面记录每一件事（想想“IPv6，为每一粒沙提供一个 IP 地址”）。而这种技术上的变化为我们设计法律制度带来了新的可能。因此，在行政行为码之外，我们期待看到更多的制度创新，让权力的运行始终置于阳光之下。熟时即向社会公众公开，可能对相对人造成不可逆的伤害。例如，黄赌毒等违法行为涉及很强的道德评价。在处罚决定作出之前公开案件进度，虽然有利于保障知情权和监督权，但是会给相对人打上“道德败坏”的标签。虽然相对人仍可通过陈述、申辩来洗清法律上的冤屈，但是于其声誉的损害已于事无补。鉴于这种考量，政府信息公开条例第十六条第二款规定：“过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”在行政行为作出阶段，相对人与社会公众对知情权的需求其实不可等量齐观。相对人和利害关系人是行政程序的参加者，知情权是他们能够行使其他程序性权利的基础，因此，通常他们对知情权的诉求要强于一般公众。只有在行政行为涉及国家利益和公共利益时，社会公众在行为作出阶段的知情权才会显著提升。据此，在设计行政行为码的查询功能时，可以考虑对查询者的身份进行校验，并根据其身份不同赋予相应的查询权限。一般而言，在行政决定作出之前，可以赋予相对人和利害关系人较高的查询权限，而仅向社会公众展示进度信息。行政行为码的公开范围存在过宽之嫌。虽然政府信息公开条例确立“以公开为常态，不公开为例外”，但是，在公开行政行为决定时，行政机关须权衡社会公众的知情权和相对人的合法权益，并决定具体的公开方式。这种需求在公开行政机关作出的不利于相对人的负担性行为时尤甚。在公开报道中，编号03MB0X515532211230007121009的行政行为被作为行政行为码典型应用场景的范例而予以展示。该事例仅涉及黄某因乱扔果皮等行为，违反相关法律规定被处以20元的罚款，并且公开信息中未对相对人做匿名化等保护处理。不加甄别地公开行政行为的信息，不仅可能导致真正有用的信息淹没在噪声之中，而且可能会对相对人的权益造成损害。生活中，我们可能会因为各种原因（例如闯红灯、超速）违反行政管理的法律规定，此时，我们并不希望所有人都知晓这些曾经的“劣迹”。比较法上来看，相对人并不因为行政决定而完全丧失隐私利益。例如，在美国的 DOJ v.Reports Commission for Free Press 案中涉及一份由联邦调查局汇总的包含72 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月