新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境——以上海里弄改造为中心.pdf

新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境 以上海里弄改造为中心付志刚内容提要 城市基层社会的多样性和复杂性是新中国实现政权建设面临的时代难题。上海的城市基层社会具有独特社会样态，中国共产党通过多种制度化渠道实现广泛社会动员，促进“非单位人”最大限度地组织参与并将其纳入国家的组织化体系之内，找到实现城市基层社会组织化整合的钥匙，一定程度上达到“国家-社会”一体化衔接的效与能，使后者最终成为国家发展目标的基本实践力量。关键词 新中国 基层治理 上海里弄新中国成立后各大城市基层的单位组织迅速成为城市社会整合的基本单元。与单位人相较，上海里弄居民为主体的“非单位人”却因其无正式职业和成员的多元异质而游离于城市基层治理体系之外。因此，如何将分散的里弄居民为代表的城市基层社会纳入国家的组织化体系，并将之整合为可调控的基本力量，便成为新中国成立初期上海城市基层社会再造的时代课题。城市基层组织再造与里弄整顿是学界关注的重要问题，有学者以政治动员视角探讨 1950 1955 年上海里弄整顿的国家一体化努力，尤其关811本文系四川大学“党史学习教育”专项研究课题“建党百年视野下习近平关于正确党史观重要论述研究”（批准号：SS202105）阶段性成果，四川大学马克思主义学院“学术英才”培育计划（批准号：SQ2019-MY09）阶段性成果，成都市哲学社会科学研究基地“城乡治理现代化研究中心”项目（CXZL202101）阶段性成果。注居民委员会、计划经济与里弄及里弄居民的互动过程，探讨国家为什么能对上海城市基层实现统合。还有学者认为新中国初期上海通过配套建设、政治建设、组织建设对里弄进行整顿，完善了街居组织，加强了社会调控机制，有效保障了社会调控体系的运行。上述研究成果都着力考察作为整顿主体的居委会在城市基层社会再造中的作用，相对缺乏整顿客体 里弄居民，即“非单位人”在整顿中的情况。有鉴于此，本文拟以此为线索，在已有研究成果的基础上，以基层相关档案为基础史料，探讨上海在新中国初期如何以单位为范本，将分散的“非单位人”最大限度地组织起来并使之融入国家发展目标中，从而完成“非单位人”的组织化，以此审视新中国初期城市基层治理的另一种历史图景。一城市基层多元异质生态与组织化整合作为城市社会组织化的历史基础，保甲制度曾是国民政府在上海城市里弄中着力推行的基层组织制度。对于新生的人民政权而言，既出于对保甲制度背后所隐含的政治符号的反感，又出于对旧制度在社会组织化方面软弱无能的失望，刚解放的各大城市于政权转换之初便开始思考如何在彻底打碎旧组织的同时构建新的组织。改造必须以全面、深入的社会控制为前提，而深入的社会控制又必须以完备、高效的组织架构作为其制度保障。毛泽东指出：“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”长期的革命斗争经历及这一过程中所形成的经验惯性更911新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境张济顺：上海里弄：基层政治动员与国家社会一体化走向（1950 1955），中国社会科学 2004 年第 2 期。杨丽萍：新中国成立初期的上海里弄整顿，当代中国史研究 2010 年第 5 期。在处理平津接管建政工作时中共中央就指出“保甲制度是国民党反动统治的基层机构，必须废除”。参见 中共中央关于处理保甲人员办法的指示（1949 年 1 月 3 日），北京市档案馆编 北平和平解放前后，北京出版社，1988，第 183 页。毛泽东：中国人民大团结万岁（1949 年 9 月 30 日），中共中央文献研究室、中央档案馆编 建党以来重要文献选编（1921 1949）第 26 册，中央文献出版社，2011，第 771 页。为城市基层社会组织化意图提供基本的思考路径，“单位”随之而成为新中国城市基层统合体系的范本与基本组织模式。（一）多元异质化城市基层社会生态面对上海这样一个人口众多、空间结构多维、社会成员高度异质以及社会生态十分复杂的城市，中国共产党进入之后的迫切任务是革故鼎新和重建城市基层组织体系。单位制由于在组织化方面的强大作用，在解放以后的上海被迅速复制，其所涵盖的范围也扩大至城市的政治、经济、文化等主要社会生活领域。到 1951 年底，上海市按工厂、企业、学校、机关等不同类型单位组织起来的人口已达到城市人口的三分之一。与迅速建立起来的单位相较，解放初期的上海市里弄却呈现为另一幅完全不同的社会生态图景：从人员职业构成上看，各式各样的里弄中既有位于社会上层的资本家、高级职员、知识分子，又有位于社会底层的工厂工人、个体经营者、苦力劳工，还有警察、保甲长等旧政权人员以及众多的失业人员和家庭妇女；从经济形态上看，里弄既是生产场所，又是消费场所，其中既有工厂（场）、作坊，又有商店、摊贩、个体户；从城市空间上看，里弄中既有供出租用的商业大楼，还有资本家、高级职员所居住的花园洋房以及由三轮车夫、码头工人和外地灾民见缝插针随处搭建的低矮棚户。里弄居民的思想形态更为复杂和多元，如有佛教、道教、基督教等信众。此外，开放的里弄空间不仅成为游民的生活场所，烟、赌、娼盛行，而且成为“各地反革命逃亡分子和其他不法分子的藏身之所”。成员的异质性、多元性以及空间的开放性、多维性使并不开阔的里弄成为浓缩旧社会都市百态人生的万花筒，里弄的松散、复杂程度也远远超过试图深入里弄的中国共产党历史上的所有治理经验。021上海市民政局：一九五一年街道里弄组织工作总结及今后任务的报告，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-765。上海市民政局：一九五二年上海市街道里弄居民组织工作情况总结，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-75。市委关于里弄整顿工作的指示（1954 年 7 月 28 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。新中国初期城市基层多元异质性并没有随着新政权的建立而自动消失，长期累积下来的对政府的疏离也并未因解放军入城时的严明纪律而扭转。相反，国民党长期反共宣传和潜藏于基层社会的旧政权人员、帮会黑势力的恶意中伤和挑拨离间却使里弄居民对新政权的任何举措都充满怀疑。与单位相较，新政权所采取的任何组织化尝试都有可能引发里弄居民的不同反应。1949 年 8 月以后当新政权人员试图为校验户口而去组织里弄居民时便遭到抵制。甚至有干部到里弄中进行宣传动员工作时被居民“用泥块、石子掷出来”。1950 年“二六”轰炸后在里弄中建立的冬防组织在成立伊始便遭到大部分居民的抵制。对冬防组织既不信任也看不起的里弄居民不仅刻意与冬防队成员保持距离，“见了冬防队的人，理也不理”，甚至站在冬防组织的对立面，对冬防队成员进行讥讽与辱骂。（二）城市基层社会组织化整合在 1949 年 7 8 月，上海市民政局就提出在里弄中建立基层组织的构想，以便将单位之外的组织化空白“包揽无余”。尽管里弄居民具有明显的异质性，但共同生活的公共空间却使其对公共福利和安全有着现实的需要。这种共同性便为新政权撬开里弄的大门找到一把切实可行的钥匙。公共福利是里弄居民的基本需要，也最能引起共鸣，因而组织里弄居民发展公共福利便成为上海市推动里弄组织化的切入点。从 1949 年 6 月到121新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境中共上海市委宣传部：上海解放以来党对里弄居民进行宣传工作的概况介绍（1956年），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A22-2-424。上海市民政局：一年来民政工作总结（1950 年 5 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B1-2-268。中共上海市委宣传部：上海解放以来党对里弄居民进行宣传工作的概况介绍（1956年），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A22-2-424。北站区德兴里肃清反革命委员会情况调查报告（1951 年 5 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B1-2-2857。上海市民政局：行政工作初步总结（1949 年 6 月 9 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-742。上海市民政局：一年来民政工作总结（1950 年 5 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B1-2-268。1950 年 1 月的接管建政阶段，上海市政府便在废除保甲组织的同时根据里弄的实际需要发动里弄居民组织起来从事某项专门的公共福利活动。如江宁区的金家港地区没有自来水，便发动居民组织起来建设自来水设施；普陀、邑庙、蓬莱等区的自来水长期控制在旧保甲长手中，便发动里弄居民组织起来管理自来水；一般里弄要求清洁卫生，便发动里弄居民组织清洁卫生委员会这些初步的组织工作虽然“一般尚不深入”，但使政府“与（里弄中的）积极分子进行了初步的接触，与人民建立了新的关系，建立了脱离保甲组织的联系”。公共安全同样是里弄居民所共同关注的重点。在前期工作基础上，以“二六”轰炸为起点，上海市通过宣传引导、培养积极分子等方式，开始发动里弄居民组织建设具群防群治特征的人民防护队，并且在市军管会发布 关于本市人民冬防工作的决定，及市府发布关于各区冬防期间工作的指示 之后又进一步扩大为冬防服务队，负责防特、防匪、防盗、防火工作。到 1951 年底，上海市已在全市 6860 条里弄中组织起 2136 个冬防服务队，覆盖全市 10486 条里弄的 65%以上。冬防队的成立极大地改变了里弄中长期混乱的社会治安局面。如黄浦区宝兴里在组织冬防队以前“大偷三六九，小偷天天有”，冬防队成立以后深夜轮流巡逻，连续破获 13 起盗窃案件，基本上制止了小偷的活动。冬防队的成功运作使此种组织形式在很大程度上获得里弄居民的肯定。如曾经刻意与冬防队保持距离的北站区德兴里居民普遍反映“冬防队是的确不错，为里弄办了很多的事，还检举了恶霸，我们错怪了他”，因此，“好多过去一见冬防队就要骂的人家，现在一见冬防队（始）终是笑嘻嘻的十分亲热”，又有很多居民争入冬防队，反倒是“不给加入就说不信任他”。自发组织起来的福利与安全组织为里弄居民谋福利的系列活动初步取221上海市民政局：一年来民政工作总结（1950 年 5 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B1-2-268。上海市民政局：一九五一年街道里弄组织工作总结及今后任务的报告，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-765。上海市民政局：一九五一年街道里弄组织工作总结及今后任务的报告，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-765。北站区德兴里肃清反革命委员会情况调查报告（1951 年 5 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B1-2-2857。得居民的信任，为国家权力的下沉和里弄的进一步组织化提供了良好的群众基础。但是组织任务的单一性与组织发展的临时性、不平衡性又限制其作用的进一步扩大，甚至很多里弄中的相关组织随着任务的完成而在一段时间之后无形解体。另一方面，里弄组织的互不相属又造成工作的混乱和政府与里弄居民间沟通渠道的不畅。因此，建立由官方主导的具自治性的里弄正式组织便成为1951 年上海市政府进一步加强里弄居民组织化的新思考。1951 年 4 月，上海召开的里弄居民代表会议对前一阶段里弄组织工作经验进行总结。同年 6 月上海市委发布 关于建立街道里弄肃清反革命委员会的指示，指出为了统一街道里弄的力量，加强党委对里弄工作的领导，除在区委成立地区工作委员会以指导街道里弄工作以外，还以现有的冬防服务队为基础，在不影响该组织当时中心工作的情况下，将其逐步转变为党外的街道里弄居民工作委员会（后更名为街道里弄居民委员会），全面负责里弄居民的福利、安全工作。按照最初的制度设计，居民委员会下设文化教育组、清洁卫生组、福利组、安全组、总务组等五个工作小组，主要任务为“协助政府贯彻当前任务与有关居住人民的政策法令”，“进行本地区的生活福利与安全上自己可能解决的问题”等。由此可见，这种制度设计从一开始便已超越自治的范畴而使居民委员会成为集政府政策法令的贯彻与居民福利、安全自我服务于一体的“半官方”组织。继 1954 年 12 月 31 日全国人大通过 城市居民委员会组织条例 之后，上海市也于 1955 年根据具体情况制定上海市居民委员会组织暂行办法（草案）。按照该办法，居民委员会除以上所谈到的两项任务外，又增加“向人民政府反映居民的意见和要求”一条，政府与里弄居民间的互动性得到加强。与此同时，原区政府下设的冬防办事处也被更改为区人民政府的街道办事处，以作为政府与居民组织间联系的基层机构，代表政府负责组织指导各街道里弄居民委员会工作，政府与社会之间的制度衔接也随之进入实践阶段。自 1951 年 4 月第二届第二次各界人民代表会议后以普陀区梅芳里作为321新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境上海市民政局：一九五一年街道里弄组织工作总结及今后任务的报告，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-765。上海市居民委员会组织暂行办法（草案）（1955 年），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。试点建立全市第一个居民委员会开始，到 1954 年 1 月，上海已设有居民委员会 1847 个，居民小组约 36000 个，居民委员会委员 95284 人，基本形成一个覆盖全市的组织网络。众多先后建立的居民委员会虽然远未能如单位那样对里弄居民实行全方位管理，却使来自国家的声音第一次回响于坊巷之间，并且也使每个里弄居民都有机会将自己的意愿转变为政府政策。居委会在实践中既是国家权力向基层下探的组织形式，又是承担着一定自治功能的社会基层组织。居委会的建立从制度上初步将里弄居民纳入组织化范畴之内，居委会也随之成为构建国家与社会一体化的基层衔接组织，里弄居民开始与国家发生互动关系。二城市基层社会组织化整合的张力上海市人民政府在随后的实践工作中逐渐发现，里弄工作并没有随着居委会的建立而得到全面、高效的开展，理想与现实间的巨大落差促使政府对居委会的组织化工作进行深刻的反思。（一）城市基层社会组织化困境从新中国成立后里弄组织的建设过程来看，无论是最初的公共福利组织，还是后来的冬防组织，以及在此基础上整合而成的居委会组织，其干部主要来自里弄中的“积极分子”。首先，参与动机的多元化影响居委会的组织构成。里弄干部中的多数并不乏真挚的革命热情，但各种因素掺杂其间不仅导致居委会干部不团结、组织涣散、工作忙乱，甚至许多居委会陷于瘫痪状态。残余反革命分子、封建残余势力、社会治安危害分子或将里弄干部的身份作为护身符，伪装积极，掩蔽身份，以“逃避人民的惩处”；或者新瓶装旧酒，利用新421上海市政法委员会办公室：里弄组织情况（1954 年 9 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A6-2-158。上海市里弄工作委员会：上海市里弄整顿组织建设工作总结（草稿）（1955 年 4 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：里弄整顿工作总结（初稿），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。的组织形式在里弄中继续从事贪污、挪用公款、招摇撞骗、敲诈勒索、欺压群众等非法活动；卢湾区居委会在整顿以前已有约三分之二呈半瘫痪或完全瘫痪状态。而且也导致里弄中敌我界限模糊，国家的政策和法令常常因别有用心的谣传而被曲解。这种尴尬的局面一方面使许多里弄居民因产生“里弄组织解决不了问题没啥用”之类的认识而对居委会工作采取消极应付的态度，另一方面也极大地影响了居委会在里弄居民中的形象。其次，组织化建设未能彻底改变里弄居民的多元异质特征。资本家、知识分子、家庭妇女、职工家属、失学人员以及独立劳动者、手工业者、小工商业主、摊贩等依然以其职业、生活方式、所属阶级阶层等方面的差异而处于“情况互不了解或很少了解”的分散状态。与此同时，对于一般的里弄居民来讲，与国家之间长期形成的疏离感使其更关心日常生活中的柴米油盐而非国家的前途与未来。当 1953 年国家的社会主义建设已全面启动，主流媒体也为此而进行铺天盖地的宣传之时，上海市基层的实际情况却是一些里弄居民“不晓得什么是总路线”，“社会主义有啥好处”。甚至在有些居民认识中，为配合国家的里弄改造与组织化建设工作而积极地参与里弄组织活动好像是毫无意义的“活受罪”。另外，里弄干部非专职性也在一定程度上限制了组织化整合的能力。由于居委会带有群众性自治组织的定位，其活动的开展有赖于里弄干部在无任何报酬或者仅有少许误工补贴情况下的自愿参与。工作期间逐渐暴露521新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境上海市里弄工作委员会：上海市里弄整顿组织建设工作总结（草稿）（1955 年 4 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：上海市里弄整顿组织建设工作总结（草稿）（1955 年 4 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。上海市里弄工作委员会：里弄整顿工作总结报告（稿），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-2-14。上海市里弄工作委员会：里弄整顿工作总结（初稿），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：里弄整顿工作总结报告（稿），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-2-14。上海市民政局：一九五二年上海市街道里弄居民组织工作情况总结，上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-75。出两点矛盾：一是组织经费与实际工作不匹配。居委会的自治组织性质，使其无专门经费供给，居委会不得不自行开辟新的经费来源，以福利金、消防金、优抚基金等名义强行在里弄中进行款项摊派。二是在公私事务的冲突中组织骨干流失的现象不时发生。里弄干部不是有大量的家庭事务缠身，便是另有工作、学习需要完成，往往难以全身心投入里弄工作。（二）城市基层社会组织化的张力为了突破基层社会改造面临的困境，上海市委在 1954 年 7 月底发出关于里弄整顿工作的指示，要求对全市里弄进行一次全面、系统的整顿工作。其主要目标是“清理里弄组织干部、摊贩、失业人员中的残余反革命分子、封建残余势力及社会治安危害分子，初步弄清一般居民的政治情况，整理和健全里弄组织，确保工人阶级在居民工作中的领导作用，团结各阶层人民，根据必要和可能改造里弄工作，以进一步密切政府与人民的联系，巩固人民民主专政”。按照上海市委的统一部署，迅速抽调各区政府办事处、公安派出所、区妇联的可靠干部为骨干力量，组成工作队，并于 1954 年 8 月起分别深入城市的各里弄，自上而下地在全市广泛开展整顿工作。在“先干部后群众”的工作步骤安排下，此次整顿工作共分为干部清理、发动群众推向重点、组织建设三个从组织到个人再回归组织的阶段，每一阶段的工作重点都相对突出，又彼此紧密联系。到 1955 年 4 月下旬里弄整顿工作基本结束为止，此次整顿工作前后共持续 8 个月之久，其范围囊括全市已建立的 1847 个居民委员会和约 60 万摊贩、失业人口以及其他“非单位人”。此次整顿工作使上海市的里弄组织化工作有较大进展。就基层组织建设而言，通过里弄居民的检举揭发，隐蔽和蒙混在里弄组织中的有严重政治历史问题者和违法乱纪者被全部清除出居委会，从而达到“使里弄组织基本上纯洁了”的目的。据1955 年2 月的不完全统计，在已经整顿的里弄621市委关于里弄整顿工作的指示（1954 年 7 月 28 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：里弄整顿工作总结报告（稿），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-2-14。干部中，有政治历史问题的占 28.47%。另一方面，工人阶级在居委会组织中的领导权进一步得到强化。经过整顿，全市小组长以上的里弄干部 17万人中，职工、劳动人民及其家属所占比例高达 76.7%，“贯彻了工人阶级在里弄中的领导作用”这一基本组织路线。此外，为进一步提高里弄组织的工作效率，居委会干部的兼职现象大为减少。居委会的办公经费也开始由国家统一拨付，生活困难的里弄干部获得国家定期不定期的补助。1953 年底到 1954 年 10 月，上海市已为此而统一拨发居民委员会的公费为 23522 元，委员生活补助费为 221383 元。整顿之后的居民委员会“真正发挥了党和政府密切联系群众的桥梁作用”。在里弄居民整顿方面，整顿工作重点为活动于里弄中的摊贩，未登记的工场、作坊、小店的人员，以及散布于里弄中的服务行业从业人员等，以发现隐藏于其中的伪军政官吏、警宪分子、特务、土匪、恶霸、逃亡地主等。由于广泛地发动里弄居民进行检举揭发，共掌握材料 101184 份，占重点整顿对象的24%。这些被检举的残余反革命分子除少数罪大恶极者被直接法办外，多数被置于里弄的监督之下，留待以后做长期审查处理。此次整顿改造伴生出一个意料之外的结果，即“整个整顿工作过程是一个政治思想教育过程”。政府逐步认识到里弄改造的成功与否、里弄组织化的全面与否不仅有赖于客观上的组织建设的完善程度，更有赖于在多大程度上改造里弄居民的主观思想，使之认同并接受和主动围绕在党和政府的周围。为此，在最初的试验阶段以后，改造思想便成为里弄整顿工作621新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境上海市里弄工作委员会：里弄整顿运动材料工作总结（草稿）（1955 年 2 月 15 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-780。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。市委关于里弄整顿工作的指示（1954 年 7 月 28 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-116。上海市里弄工作委员会：里弄整顿运动材料工作总结（草稿）（1955 年 2 月 15 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-780。上海市里弄工作委员会：里弄整顿试点工作总结（1954 年 9 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-121。重点。为改变里弄居民中普遍存在的“怨命苦，怨父母不好”“得过且过，船到桥门自然直”的宿命观念和“怕伤感情，怕报复”的朴素情感，以及长期形成的与国家间的疏离感，各工作队一方面在里弄中普遍地组织居民进行社会主义前途教育和爱国主义教育，通过有意识地发动居民进行回忆对比、诉苦挖根、控诉反革命罪行的方式，达到团结教育大多数、孤立分化极少数的目的，从而使绝大多数里弄居民在思想上划清敌我界限的同时坚定地站在人民政府一边；另一方面在里弄中普遍开展人民民主教育，并通过民主选举的方式增强里弄居民当家做主的光荣感、责任感和对居民委员会的认同感、归属感，从而在提高里弄居民政治觉悟的同时使他们紧密地团结在居民委员会的周围。经过整顿，1955 年以后的上海市里弄中不仅残存的少数敌特势力被全面清除，而且一般里弄居民的“社会主义思想觉悟也有了显著的提高”，“都能主动关心和支持里弄组织进行工作”，从而实现最广泛地动员和组织里弄居民的目的。据统计，仅 1955 年的前 11 个月中，从里弄中培养起来的积极分子便达 11759 人，而在 1949 年到 1951 年的 3 年间上海市培养起来的积极分子总共才 9052 人。自此，里弄居民中的绝大多数开始成为可随时动员起来的组织化力量。三城市基层社会组织化整合的界限1955 年以后的上海里弄政治社会生态已与 1949 年时的分散状态形成天壤之别。整顿之后的居委会组织全面而又深入地贯彻着来自政府的各项政策、法令，积极地参与各种运动，而且在政治、福利、公共安全等方面已在很大程度上与单位看齐。如何突破因缺乏经济联系而造成的组织化瓶颈，便成为里弄发展亟须解决的时代课题。821上海市民政局：上海市居民委员会组织工作情况（1955 年 5 月 28 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B168-1-783。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。上海市里弄工作委员会：关于目前里弄工作情况的报告（1955 年 11 月 20 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：B2-1-22。（一）群众式运动助推城市基层社会全面组织化“大跃进”运动兴起后，由于越来越多的在职职工被投入以“大炼钢铁”为中心的工业生产中，上海城市中劳动力短缺的现象日益突出。从1958 年 10 月起，上海市便“根据以职工家属和其他劳动人民为主体的原则，以组织生产为中心，全面地进一步地开展了组织里弄居民的工作”。到 1958 年底，除几类暂缓动员人口外，已经组织起来参加生产劳动的青壮年剩余劳动力占全部实有剩余劳动力的 46.25%。如果说最初组织职工家属和其他劳动人民并把他们输送到工厂、企业、工地等生产一线尚属弥补劳动力缺口的临时措施的话，那么后来的全面组织里弄居民生产、生活，大量发展里弄集体经济则是对前一阶级组织化瓶颈的突破，甚至被认为是“改造里弄的基本环节”。里弄集体生产组织的筹组与迅速发展乃是这种新的意义上改造与整合迈出的第一步。由于经济联系的缺乏仍是里弄居民长期分散的症结所在，因此以生产组、里弄加工小组以及下放中小企业的方式将里弄居民组织起来所进行的生产，在事实上真正将里弄转变成一个大的生产单位，从而在很大程度上实现与“单位”的重合。到 1960 年 4月，全市已组织起来的各种里弄工业生产组织共计 9496 个，参加人员239387 人。在大规模的群众运动中，里弄集体经济所取得的成就无疑是引人注目的，被认为是“充分体现了 为大工业服务，为人民生活服务的跃进目标”。里弄居民生活的全面组织则是改造与整合的另一重要组成部分。1958年以后陆续建立起来的生活服务组织包括食堂、托儿所以及各种类型的服务组、服务站。到 1959 年底，全上海由里弄兴办的生活服务组有 3274921新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境中共上海市委：关于里弄居民工作情况和今后建立城市人民公社打算的报告（1960 年3 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。上海市委里弄工作小组：当前里弄工作情况汇报（草稿）（1959 年），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-84。中共上海市新成区委员会：关于我区里弄工作的几个问题（草稿）（1959 年 2 月 13 日印发），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-2-31。城市人民公社组织情况统计月报（1960 年 4 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-23。个，食堂1667 个，托儿所2117 个，小学643 所，业余中学282 所。上海市希望通过全方位生活服务组织的举办，实现里弄“思想红旗化，吃饭食堂化，儿童组织化，教育普及化，家务劳动集体化，文体大众化，人人保健化，生育计划化，处处美洁化，社会安全化”的目标，从而达到里弄全面改造的目的。里弄对居民生产生活的组织不仅是积极的，而且是全方位的。除“劳动人民及其家属”被动员参加以外，遗留下来的个体劳动者也被积极地组织到里弄服务组织之中，“又怕参加，又不敢不参加”的资产阶级及其家属也参与其中。而对里弄中的五类分子及其家属则采取“十个好人夹一个坏人”和“三包一保证”的办法，在劳动人民的监督下组织起来参加劳动改造。到 1959 年底，全市已组织起来参加各项社会生产劳动的里弄居民共 85.6 万人，约占里弄能从事劳动人口的 70%。对里弄居民生产生活的全面组织虽然被定位为里弄社会主义改造的手段与途径，但无论是在生产方面还是生活方面，与“单位”间有意无意的类比却是不争的事实。以里弄委员会为核算单位，不仅在里弄中实行类单位化的统一收入、按劳分配和公益金、公积金提取，而且被组织起来参加生产生活组织的里弄居民也实现八小时工作制（尽管在“大跃进”过程中常常为超额完成任务而加班加点）、按月发放工资（每月发放的工资甚至被纳入市级财政统筹）、享受系列福利待遇（食堂、托儿所等对组织人员采取不同程度的折扣优惠甚至免费）。从其功能与所发挥的作用来看，031中共上海市委关于建立城市人民公社的工作纲要（草稿）（1960 年 4 月 4 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。榆林区里弄试点工作组：榆林区福禄街景星路 302 弄试点工作规划（草案）（1958 年 8月 29 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-80。上海市委城市人民公社办公室调查工作组：丽园街道组织个体劳动者的情况和问题（1961 年 7 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-42。横浜街道党委：关于建立人民公社的工作报告（1960 年 6 月 17 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-20。中共上海市委关于建立城市人民公社的工作纲要（草稿）（1960 年 4 月 4 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。中共上海市委关于建立城市人民公社的工作纲要（草稿）（1960 年 4 月 4 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。中共上海市委：关于里弄居民工作情况和今后建立城市人民公社打算的报告（1960 年3 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。1958 年以后由居委会整合而成，“在性质、职能、组织规模和活动范围上都已经发生本质变化”的里弄委员会与其说是居民的自治组织，倒不如说是“里弄大工厂”的厂务委员会。这种类单位化的设置不仅让一般干部、居民产生“单位”的幻觉，而且也引发政府与学术界对其性质的大讨论，并一度就此得出结论认为“基本上还是全民所有制的”。（二）运动式组织化的退潮里弄即便在一定程度上高度组织化，究其性质仍然并非“单位”。在发展里弄生产的过程中，一系列现实问题相继产生。里弄生产组织对工厂的机器和居民房屋的占用“不仅在一定程度上损害了群众的利益，也给党在政治上造成了不良影响”。由于技术水平差、管理混乱，里弄生产出来的许多产品都是以资源的极大浪费为代价，产品中的废次品又占很大比例。据1960 年8 月的调查，黄浦区的加工生产组中便存在严重的浪费原材料，产品质量不高，原材料和产品被盗窃、挪用等问题。如山东路电器组 3 月到 8月报废的线圈芯即达 1 万只，值 1 万多元；南京东路弹簧工场生产的弹簧有 7 万支不合规格退货；广东路拎包生产组 200 只拎包被组员挪用、盗卖。严重废气、废水、噪声污染也引起居民对生产组织的不满。中兴路街道带有有害气体、占用弄堂马路阻碍交通、影响环境卫生的生产组共有 13个。其中较为典型的是街道烘漆工场，由于主要原材料是易燃物品，连续发生过三次火警，周围居民每天都提心吊胆；荣福村硫酸亚铁生产组，由于酸性气体散发，气味刺鼻且有腐蚀性，居民晒的衣服被损坏，养的鸡鸭也死掉，因此居民意见很大；烽火街道铁桶组每日砰砰砰的声音很大，影响居民睡眠。有居民甚至扬言，如生产组不搬走，“我要把马桶倒到生产组来了”。131新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境中共上海市委关于建立城市人民公社的工作纲要（草稿）（1960 年 4 月 4 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-2。上海社会科学院：关于上海城市人民公社所有制性质的调查报告（草稿）（1960 年 7月 25 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-25。静安区委城市人民公社办公室：关于动用居民和工厂企业的房屋、机器设备和生活用具调查报告（1961 年 7 月 3 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-58。中共上海市委城市人民公社工作领导小组：关于街道里弄开展以粮、钢为中心的增产节约运动的情况（1960 年 9 月 5 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-10。中共上海市闸北区委城市人民公社领导小组办公室：街道里弄生产的情况和主要问题（草稿）（1961 年 8 月 14 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-2-15。里弄生活服务组织同样存在严重的问题。在食堂方面，对“生活集体化”和“家务劳动社会化”的过分强调使居民的各种生活需要被压缩至极为简单的地步，对居民房屋、家具的过多占用又造成里弄组织与个人间的关系紧张。经营管理的混乱导致食堂服务质量下降，居民产生抱怨，同时也导致食堂财务混乱，亏损严重。此外，对食堂与居民个人在副食品、燃料和炊具等方面的重复供应更造成市场压力过大，国家难以承受。更为重要的是，“以生产养生活”给里弄造成沉重的经济负担，甚至到后来还出现“得不偿失”的尴尬局面。到 1960 年底，上海市开始意识到里弄的改造与“非单位人”的组织化并不能以全面“单位化”作为其评价的标准，美好生活实现必须“随着社会生产力的发展水平和群众觉悟程度的不断提高而逐步实现”，“凭着人们的主观愿望在短期内就可以全部办到”是完全不现实的。因此，到 1961 年 7 月，不仅里弄生产组织被要求裁并、停办或缓办，里弄生活服务组织也被要求实行自愿参加、自由退出、自纳费用、民主管理、独立核算、自负盈亏。已经组织起来的个体劳动者也被告知可以“自接业务”，“继续进行个体的经营活动”。此后，里弄的改造与“非单位人”组织化主题再未成为政府的工作目标。结语新中国初期上海市里弄改造与城市基层社会组织化整合工作持续十余年之久，并且随着国家目标的上升而不断地调整其改造与组织的目标、规模、形式。尽管全面单位化的理想目标并未真正达成，但是借由里弄改造与整顿，在一定程度上实现新中国初期城市基层社会治理的转变，成为随231中共上海市委城市人民公社工作领导小组办公室：关于城市人民公社工作中的几个问题（1961 年 5 月 18 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-34。中共上海市委城市人民公社办公室调查工作组：丽园街道工资福利问题的调查（1961年 7 月），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-42。上海市委城市人民公社办公室：关于街道里弄工作的情况和主要问题（草稿）（1961年 8 月 6 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-33。上海市委城市人民公社办公室：关于改进街道里弄工作的若干规定（草稿）（1961 年7月 29 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-33。上海市委城市人民公社办公室：关于改进街道里弄工作的若干意见（草稿）（1961 年8月 13 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-1-33。时追随于党的左右，致力于国家发展目标的基本实践力量。事实上，到1960 年代初，上海市城市基层组织化能力已发生巨大的转变。正如一篇关于街道里弄工作的报告中所指出的那样，不仅留存下来的生产生活组织仍然为城市生产建设和生活服务发挥着重要的作用，而且里弄的各阶层群众也“得到了集体劳动的锻炼，觉悟程度有了很大提高，集体观念大大加强”，“听党的话，跟着党走 的信念正在一步步深入人心”，这种转变为政府“组织群众去完成新的任务提供了极其有利的条件”。作者：付志刚，四川大学马克思主义学院（编辑：熊亚平）331新中国初期城市基层社会组织化尝试与实践困境中共徐汇区委城市人民公社工作小组：街道里弄工作报告（1961 年 12 月 21 日），上海市档案馆馆藏档案，档案号：A20-2-14。