政策试验中的多方互动与知识...北京市“接诉即办”改革为例_杨宏山.pdf

总第 期北京社会科学 年第 期政策试验中的多方互动与知识生产 以以北北京京市市“接接诉诉即即办办”改改革革为为例例杨杨宏宏山山 赵赵远远跃跃收稿日期 作者简介 杨宏山（），男，安徽全椒人，中国人民大学管理学院副院长，教授，博士研究生导师；赵远跃（），男，贵州遵义人，中国人民大学公共管理学院博士研究生。基金项目 国家社会科学基金重大项目（）中国特色政策试验与政府间学习机制研究。摘 要 在文献回顾的基础上，提出政策试验的知识生产过程模型，为应对不确定性的挑战，政策系统通过互动交流提出新概念，传递出新愿景、新思路，决策系统在接受了新概念后，构建议题学习网络，鼓励政策专家、地方官员、利益相关者参与，促进议题学习和知识生产。政策试验中的议题学习可分为愿景学习、试点学习、整合学习和规范学习四种类型，分别形成概念知识、项目知识、系统知识、制度知识。在持续的议题学习中，逐渐降低政策议题的不确定性。为促进政策知识的生产与再生产，政策试验需要构建政策知识的共同生产机制，在决策者、政策专家、地方官员、利益相关者之间增进互动与对话，对不同来源的信息进行整合应用。关键词 政策试验；知识生产；多方互动；接诉即办中图分类号 文章编号（）文献标识码 .一、引言 作为一项制度安排，政策试验在局部范围内开展试点，从地方探索中汲取经验教训，支持成功经验的示范和推广，有利于提升公共治理的适应性。在政策试验过程中，决策者创设议题学习网络，鼓励政策专家、地方官员、利益相关者参与议题学习，围绕着模糊议题增进互动，鼓励知识分享和交流，从而增进认知，推动议题清晰化。议题学习把政策知识生产所涉及的多方主体纳入议题网络，在对话和交流的基础上，积累共识性知识，推进政策再建构。本文力图区分政策知识的不同类型，解析政策试验如何促进了知识生产。二、文献述评 随着政策试验在创新实践中得到广泛应用，学界围绕着政策试验的目的与方法进行探讨，提北京社会科学 年第 期出了差异化的理论解释。梳理已有文献可以发现，对政策试验的理解具有三种认知逻辑。第一种是评估逻辑的政策试验。这种逻辑最早可以追溯到 世纪早期的实用主义哲学，其认为一切理论都是假设，都需要经受实践的检验，理论的意义需要通过实践中的效用进行评估。约翰杜威提出“思想五步法”，包括感知到不确定的情景、对问题的建构、提出解决问题的设想、运用推理对设想进行发挥、对设想进行实验和检验。年，唐纳德坎贝尔提出“社会改革的实验途径”，认为社会改革有必要引入实验评估方法，通过小范围控制性实验判断干预的效果，进而改进政策安排。在伯克等人看来，实验是推动社会变革的动力，它能帮助人们测试干预的净影响。在这种观点下，政策试验被视为一种科学评估机制，通过收集和分析试验数据，来衡量政策目标的实现程度，以检验政策有效性。第二种是治理逻辑的政策试验。世纪 年代以来，一些研究者意识到政策试验已经发展成为一种治理模式，于是致力于解析政策试验的学理逻辑。多夫、萨贝尔提出民主试验主义理论，认为政策试验为多方主体增进协商、共同探究问题治理之道提供了行动路径，进而形成了一种以协商民主为基础的新型治理方式。萨贝尔和泽特林提出试验主义治理模式，在多层级的治理体系中，通过开放协调方式，将较低层级的行动者纳入决策过程，在同行评议识别最佳实践的基础上，搭建议题学习网络，持续修订政策目标和绩效标准。基于中国实践，江小涓指出，在认知不充分的情况下，通过试点测试新政策效果，不仅能够积累经验，还能够缓冲压力，有效推动改革进程。第三种是转型逻辑的政策试验。一些研究者将政策试验理解为加快治理转型的一种路径，试验的目的在于推进政策变迁。韩博天将政策试验视为中国经济转型的关键变量，它将地方的创新精神融入中央主导的改革过程中，以提高政府治理的创新能力与适应能力。贝琳达等人将政策试验定义为通过受控的现场试验，旨在为制度调整、政策选择和治理转型提供依据。惠特曼等人则将政策试验视为鼓励社会和政治学习、推动创新和转型的一种手段。罗特曼、鲁巴赫提出试验驱动的转型管理框架，强调在变革场域中参与者通过搭建学习网络获得新知识，针对转型议题提出新观点。多方行动者首先对议题进行多次讨论，促成政策共识达成，然后再根据转型的目标愿景，设计并组织试验活动，对取得成效的政策采取激励措施，促进政策经验的横向扩散与纵向推广，以此推进转型进程。上述三种逻辑展现了政策试验的不同行动导向，深化了对政策试验的学理认知，但对于政策试验如何促进了知识生产尚未形成清晰框架，有待进一步研究。评估逻辑需要具有明确的政策方案，通过局部试验收集数据以评估新方案的有效性，然而对于模糊议题来讲，由于议题具有不确定性，尚未形成政策方案，开展受控试验也就无从谈起。治理逻辑凸显了协商民主的作用，转型逻辑凸显了议题学习的功能，协商民主和议题学习要发挥作用都有赖于获取新知识，那么政策试验是如何进行知识生产的呢？已有研究对这个“黑箱”的探究较为薄弱。本文在文献回顾的基础上，构建政策试验的知识生产过程模型，试图解析政策试验的议题学习与知识生产逻辑，以北京市“接诉即办”改革为案例，采用过程追踪法，检验政策试验的知识生产过程。本文的研究问题包括：政策试验的议题学习有哪些参与主体？他们分别发挥了什么作用？政策试验究竟如何促进了知识生产的？三、政策试验的知识生产：一个过程模型 （一）政策试验中的行动主体当对政策问题的属性和可能对策认识很不充分时，政策议题具有高度不确定性。面对不确定政策试验中的多方互动与知识生产 以北京市“接诉即办”改革为例性的挑战，为了加快探寻可能的解决方案，一条重要途径就是构建议题学习网络，支持局部地区开展政策试点，吸纳多方主体参与，促进政策知识的生产，深化对政策议题的认知。根据政策试验中参与者角色的差异性，可以识别出四类行动主体（图）。图 政策试验中的多方互动 决策者政策试验需要调动公共资源，在局部地区开展试点，成功的试验离不开决策者的支持。在政策试验过程中，决策者扮演着主导性角色，有权决定哪些信息可以进入政策知识库。他们根据国家治理的战略部署，从备选方案中筛选出具有可行性的方案。当政策问题尚未形成清晰方案，或者对政策方案的实施效果还看不准时，决策者则会构建议题学习网络，邀请相关主体参与，促进针对具体议题的政策学习，形成有组织的知识生产安排，进而应用新知识改进政策制定。在政策制定过程中，各方主体都希望参与进来，反映各自的利益诉求，决策者对多元诉求进行整合，力求平衡各方利益，促进发展并维护稳定。政策专家政策专家由相关政策领域的研究者组成，他们既可能是政府系统内部的政策专家，也可能是研究机构的专家或智库人员。政策专家长期从事特定领域的研究，有着系统的专业知识积累，具有较大的社会影响力。在政策试验过程中，决策者往往是提前与专家进行沟通，听取专家意见，然后发出政策倡议，在局部范围内付诸实施，根据反馈进行政策调整。政策专家在科学知识方面具有优势，其参与方案设计，有利于提升政策制定的科学性。在试验评估阶段，专家通过收集数据、评估结果、撰写分析报告，可促进新知识的生产、交流和传播。地方官员政策试验不仅需要应用科学知识，也要应用与特定情境相关联的地方性知识。新的政策思路是否可行，实施效果如何，需要在小范围内开展试点进行评估。地方官员对具体情境中的规则体系十分熟悉，政策试验离不开地方官员的参与。听取地方官员的信息反馈，改进政策试验的方案设计，可确保政策试验与地方性知识体系相兼容，提升政策试验的可持续性。在政策试验中，地方官员既与利益相关者进行互动，也与决策者、政策专家进行互动，反映各方意见和诉求。地方试点取得了成功，地方官员则会撰写试验报告，总结成功经验，将情境性知识转化为可传播的政策信息。成功的政策试验可获取政绩，激励地方官员寻求政策创新的机会。利益相关者政策试验需要识别利益相关者，听取他们对政策干预的态度和反应，为方案优化及推广提供依据。利益相关者是指政策试验涉及的目标群体，政策干预有可能增进其利益，也可能使其利益受损。基于自身利益考虑，利益相关者会形成积极或消极的态度。听取不同利益相关群体的意见，可更好地判断政策试验的结果和效果。因此，政策试验中的议题学习，仅有政策专家和地方官员参与是不够的，还需将利益相关者纳入学习网络，收集利益相关者的反馈信息，听取他们的意见和看法。只有充分听取民意诉求，才能提升政策制定的正当性和公信力。（二）政策试验中的知识生产马克卢普提出，知识生产不仅包括新知识的发现、发明、设计和筹划，也包括已有知识的传播和传递。这个界定拓展了知识生产的理论内涵。本质上，政策试验是一个议题设置驱动的组织学习、知识生产与应用的过程。政策试验起步北京社会科学 年第 期于各方行动者在互动中提出新概念，它以新名词的形式吸引注意力，传递出新理念、新价值，形成新的认知导向。新概念提出后，也会面临着其他概念的竞争，只有引起共鸣的新概念才会被各方接受。当决策系统接受了新概念，在权威倡导下，学习能力强的地方政府就会率先采取行动，争取政策试点机会，形成新概念引领的政策知识生产。野中郁次郎和竹内弘高通过研究企业的知识创造过程，提出知识转化的 模型，区分了知识创造的四种模式，即社会化（）、外显化（）、组合化（）、内隐化（），分别负责生产共情知识、概念知识、系统知识和操作知识。进而，他们提出了企业知识生产的五阶段模型 共享隐性知识、创造概念、验证概念、建造原型、跨层级转移知识。尽管政策试验的知识生产不同于企业的知识创造过程，但 模型提出的知识生产路径仍十分具有启发性。在政策试验的知识生产过程中，决策者通过构建议题学习网络，鼓励政策专家、地方官员、利益相关者参与，形成多方互动和知识分享机制，在互动和分享中促使知识创造。基于此，本文提出政策试验的知识生产过程模型（图）。当面临着模糊性议题时，决策系统通过搭建议题协商平台，动员政策专家、地方官员、利益相关者参与，共同商讨问题解决方案，利用多方主体拥有的知识，增进对政策问题和解决方案的认知。作为一项系统工程，在政策试验过程中，议题学习可分为愿景学习、试点学习、整合学习、规范学习四个阶段，分别负责生产概念知识、项目知识、系统知识和制度知识。首先，在愿景学习阶段，政策参与者通过对问题进行溯因，在互动对话和集体反思的基础上，提炼出新概念，形成概念知识。新概念提出愿景导向，将治理聚焦于一个方向，转化为倡导性目标。当现实中某个政策问题突然“跃起”，并且现有政策安排难以化解时，通过创设政策议图 政策试验的知识生产过程模型题，就会触发议题学习。焦点事件引起公众关注，也会促使政府系统将政策问题纳入正式议程。在现实中，对于高度不确定的政策问题，决策系统一时拿不出具体方案，政策试验往往起步于提出新概念，例如“多规合一”“一网统管”“最多跑一次”，形成概念化的知识建构。新概念传递了新导向，有作为的地方政府就会行动起来，通过政策试验途径探寻将愿景转化为现实的可行路径。其次，在试点学习阶段，行动者接受了新概念后，就会选择局部地区开展试点；试点地区通过学习生成新项目，在小范围内付诸实施，致力于测试新项目的效果，促成项目知识生产。当决策系统对新项目产生争议时，局部试点可缓解阻力，做到进退有余。试点学习既要设计项目方案，也要在真实场景中付诸实施，以具体项目为观察样本，收集政策试点的结果数据，基于证据评估政策试验的效果。在试点学习中，政策专家和地方官员进行合作，通过不断改进项目设计，与利益相关者增进互动，可识别哪种机制（工具）安排更为有效。通过组织试点学习，可加快项目知识的积累，这类知识与具体的时间和空间环境相关联，属于典型的情境性知识。再次，在整合学习阶段，行动者对试点学习积累的知识进行整合，包括对情境性知识进行再提炼，对不同属性的信息和经验进行标准化处理，对描述性信息、半结构性信息进行结构化，政策试验中的多方互动与知识生产 以北京市“接诉即办”改革为例并将其嵌入已有知识中，形成系统知识。在此过程中，不同行动者的目标取向具有差异性：政策专家关注知识生产的科学性；利益相关者关注知识生产的民意导向；地方官员关注知识生产的兼容性。决策系统对不同维度的诉求进行整合，形成具有包容性的知识建构。在知识整合过程中，如果没有专家参与，政策知识生产就会面临着科学性的挑战；缺少利益相关者参与，政策知识生产的正当性容易受到质疑；而缺少官员参与，政策知识生产则容易出现不兼容的问题。最后，在规范学习阶段，决策系统启动规范化建设，致力于将试验途径积累的系统知识转化为正式的制度安排，并通过政策实施途径，在更大范围内推广应用。规范学习是指个人和组织接受了新知识，引起价值观念和信念体系的变化。规范学习是系统知识的具体应用，其成果表现为地方性法规、行政立法与规章条例等制度知识。在试点学习和整合学习阶段，组织学习以认知学习为主，既包括获取新知识，也涉及对现有知识结构的更新和扩展。在规范学习阶段，知识生产的重心不再是创造新知识，而是对已有知识的规范化应用，即将试验经验转化为制度安排。随着试点经验转化为正式制度，议题学习从自愿性质的学习转化为规范性的文本学习。四、北京市“接诉即办”改革的案例分析 近年来，北京市针对基层治理存在的问题，通过归因分析，提出“吹哨报到”“接诉即办”“未诉先办”等新概念，在概念知识的引领下，持续开展政策试点，积累了丰富的项目运作经验。在此基础上，北京市对各地试点积累的情境性知识进行整合，形成了基层治理的“北京经验”，得到中央肯定并向全国推广。本文以北京市“接诉即办”改革为例，通过回溯这项改革的试验历程，解析政策试验的知识生产过程（图）。图 北京市“接诉即办”改革演进历程 （一）愿景学习与概念知识生产北京市“接诉即办”改革发端于早期的“吹哨报到”探索。针对基层治理面临的“条块分割、各自为政”问题，北京市平谷区金海湖镇为解决金矿盗采频发问题，针对盗采现象进行溯因分析，在问题诊断的基础上，提出了乡镇与部门联动执法的解决思路。决策者意识到尽管乡镇政府承担了社会问题的“兜底”责任，但乡镇政府没有执法权，面临“看得见，管不了”的难题，行政部门具有执法权，但却远离现场，无法及时阻止盗采事件。鉴于此，针对违章违纪建设、盗挖盗采和环境污染问题，平谷区提出了“乡镇吹哨、部门报到”的应对方案，具体包括：赋予乡镇“吹哨权”，在乡镇政府和部门之间建立联动响应机制，乡镇政府发现问题立即报告，部门及时到达现场进行处置；分解执法责任，确定执法流程，并赋予乡镇“评价权”，实现“条块”关系再整合。随着平谷区“乡镇吹哨、部门报到”机制的实施，乡镇政府与部门之间开展联动执法，提高了问题处置效率，取得了较好效果。年 月，北京市委领导到金海湖镇调研，注意到“乡北京社会科学 年第 期镇吹哨、部门报到”机制，对此给予肯定。随后，北京市政府提出“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”）概念，要求在全市范围内开展试点。“吹哨报到”改革赋予街道和乡镇政府对重大事项的建议权、对属地事务的协调督办权、对辖区内派出机构的考核评价权；根据工作任务制定职责清单和绩效清单，对行政部门进行统一考核，街道和乡镇的评价占有一定权重，促使行政部门强化责任意识，提高行政效率。针对“四治一保”“双安双打”“三挖”“四抢”“防火防汛”等重大问题，街道和乡镇逐个进行全链条、全方位摸排分析，确定重要问题清单，明确问题的性质、区域分布、具体情况等基础台账，依托“吹哨报到”机制，提升列入台账问题的解决能力。在愿景学习阶段，政策试验的决策者发挥着重要作用，他们创设议题学习网络，鼓励政策专家、地方官员、利益相关者参与，各方在互动交流中增进对问题的认知，并基于归因分析，提出新的愿景规划，形成概念知识的生产。针对一项现实问题，决策者决定采取行动，则会创设政策议程，组织政策专家收集相关信息，提出问题应对思路，决策者也会参与讨论，经过头脑风暴，提出新概念，传递出新导向、新思路、新设想。新概念往往是不成熟的，需要政策专家进一步论证。经由比较和筛选过程，当决策系统接受了新概念，政策试验则会进入试点阶段。在本案例中，“条块分割”问题引起了决策者重视，被列入优先应对的政策议题，同时也引起了各单位重视，增进了议题学习，为推进改革提供了权威保障。（二）试点学习与项目知识生产在愿景学习之后，政策试验进入局部实施阶段，北京市选择部分街道、乡镇开展试点，观察政策试点的结果和效果，根据反馈调整政策安排，并总结经验教训，形成项目知识的生产。年 月，北京市委、市政府印发关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案，将“吹哨报到”改革作为全市“号课题”，在 个区 个街乡进行试点。在试点过程中，政策专家、试点乡镇官员、利益相关者均参与进来，围绕着试点项目的运行情况增进互动，形成基于项目试点的知识生产，积累了丰富的地方性知识、情境性知识。年 月，中央全面深化改革委员会审议了北京市“吹哨报到”的改革探索，对这项改革的机制创新给予了肯定。为了解决街乡职责不清的问题，北京市政府要求各区在试点中推进创新，东城区率先开展街道大部门制改革，即合并街道内设机构，将原来的 个科室，合并为 个大部门，另外设置纪委和城管执法队，提高了编制资源使用效率。随着试点工作的推进，各区的试点运作各具特色，积累了丰富的项目知识。从知识属性来说，项目知识是微观层面的知识，它基于具体项目运作，在实践中总结经验教训，形成与空间、时间相关联的知识积累。在此过程中，决策者提供政策指导，政策专家提供技术指导，利益相关者提供相关反馈，试点单位总结经验教训。在互动中，多方主体深化了对试点项目及效果的认知。北京市“吹哨报到”改革对街道进行赋权增能，尽可能地把资源、管理和服务下放到基层，提升了街道层面的统筹协调能力，有利于化解基层治理面临的“急难愁盼”问题。年 月，中央组织部针对北京市“吹哨报到”改革进行专题调研，深入街巷胡同，对党员干部、社区群众进行访谈，调查结果显示：以上的居民对背街小巷环境整治表示满意，以上对开墙打洞、无证无照经营和老旧小区整治表示满意，对占道经营整治表示满意，“”热线接到表扬电话同比增长。在试点学习过程中，试点的组织者与公众开展持续的互动，政策专家、媒体记者也会参与进来，总结提炼项目经验，加快了项目知识的积累。年，人民日报光明日报和北京日报等多家媒体聚焦“吹哨报到”改革，通过采访调研和专家政策试验中的多方互动与知识生产 以北京市“接诉即办”改革为例访谈等方式，反映了社会各界对这项政策试验的评价，促进了项目知识的生产和传播。（三）整合学习与系统知识生产为提升对市民诉求的主动响应能力，年底，北京市进一步提出“接诉即办”命题。从制度设计看，“接诉即办”是对群众诉求的一种快速响应机制，它依托“”热线平台，为市民反映诉求提供便捷渠道。“接诉即办”将问题解决分为“接诉”和“即办”两个环节，以问题信息为驱动，要求责任主体给予快速响应、高效办理。其中，属于街道办事处职责范围内的事项，直接派单给街道办理；属于市、区职能部门职责范围内的事项，将任务落实到具体部门；对于跨地区、跨部门的事项，建立统筹调度机制，协调相关部门和企业解决问题。“接诉即办”工作以市民投诉为触发机制，要求责任主体快速响应，提升了为民服务水平。通过总结经验，北京市将前期的“吹哨报到”试点作为项目，纳入“接诉即办”组织体系之中，使其成为“接诉即办”工作的重要组成部分。年 月，北京市出台关于优化提升市民服务热线反映问题“接诉即办”工作的实施方案，提出“接诉即办”是“吹哨报到”的深化延伸，进一步拓宽了“吹哨”的主体范围，以群众诉求为“哨”，要求职能部门向基层报到、向一线报到、向群众报到，对群众诉求的办理时限、标准等作出了规定。月，北京市印发关于深化党建引领社会治理改革深入推进市民服务热线“接诉即办”工作的实施方案，进一步细化“接诉即办”工作内容和标准，设立工作专题调度月、系统治理月，要求区委区政府主要领导及街道“一把手”聚焦重点问题，主动回访市民，实行高位高频调度。为了优化营商环境，畅通企业诉求的反映、办 理 渠 道，月，北 京 市 出 台 北 京 市“”市民热线增加企业服务功能工作方案，将“接诉即办”从服务市民向服务企业延伸，以帮助企业解决与政府服务相关的问题。随着“接诉即办”工作的深化拓展，北京市积累了大量工作经验。通过总结经验，推进整合学习，形成了系统化认知。总结而言，北京市“接诉即办”工作系统主要由以下几个要素组成：一是热线电话。北京市整合 条热线，将全市 个街道（乡镇）、个区、市级部门和公共服务企业纳入“”热线，实现全时段、全方位回应社情民意。二是网络渠道。依托微博、微信、“北京通”、“人民网”领导留言板等多个网络平台，融合互联网诉求反映渠道，为市民提供多元化的诉求反映渠道。三是诉求响应。根据市民反映的问题，北京市予以快速响应，要求行政部门和公共服务机构高效办理，及时反馈。四是绩效考评。“”平台根据诉求办理情况，对街道、乡镇、区级职能部门等责任主体进行分级分类考评。五是协调联动。对于跨层级、跨部门、跨行业、跨区域的诉求，建立协调联动机制，及时反映情况，推动诉求办理。在整合学习过程中，地方官员、政策专家和利益相关者之间具有持续的互动，增进了不同来源信息的分享与交流，经过提炼整合，促进了系统知识的生产。年 月，北京市发布“接诉即办”改革年度报告，系统总结了这项改革的进展、做法和成效。从公众反映来看，北京市“接诉即办”改革情况调研报告显示，自 年启动“接诉即办”改革以来，截至 年 月，“”市民服务热线共受理群众来电反映 万件，响应率一直保持，解决率从提升到，满意率从 增长到，“接诉即办”显著提升了城市治理效能和办事效率。在整合学习阶段，政策专家基于跟踪研究，总结了“接诉即办”的总体架构、运作逻辑、回应机制、实施效果，在系统知识的生产中发挥了重要作用。（四）规范学习与制度知识生产政策专家通过总结提炼，将政策试验积累的经验转化为系统知识后，还需要通过规范学习途径，进一步将系统性知识转化为正式的制度知识。在规范学习阶段，知识生产的重心不再是创北京社会科学 年第 期造新知识，而是对已有知识进行规范化应用，即将试验经验转化为制度规范。随着系统性知识的积累，决策系统对这项改革的认知不断深化。年 月，北京市出台关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见，提出构建全渠道受理机制，在热线电话的基础上，拓展网络、媒体接诉渠道，实行诉求分类处理，建立快速精准派单机制，实施限时办理，健全协同办理、督查督办机制，实行分级分类考评，完善了“接诉即办”的制度体系。为进一步规范“接诉即办”工作，北京市人大常委会将其纳入地方立法规划，着手制定地方性法规。年 月，北京市公布接诉即办条例（草案），面向社会公开征求意见。月，北京市人大常委会通过北京市接诉即办工作条例，以立法形式将“接诉即办”工作流程和标准制度化。政策知识的生产是一个迭代创新的过程，新知识转化为正式制度后，知识生产便进入新的循环。北京市接诉即办工作条例提出“主动治理”“源头治理”的工作要求，要求街道、乡镇围绕着辖区内诉求反映集中的问题，运用民主协商机制，主动解决问题。为探索主动治理的路径，北京市进而启动“未诉先办”改革。年 月，北京市委出台关于推动主动治理未诉先办的指导意见，提出推动“接诉即办”向“主动治理”“未诉先办”深化，拓宽主动发现问题的渠道。“未诉先办”改革提出“主动查、早回应、解难题和判需求”四步工作法，要求将诉求关口前移，预测问题发生的时间周期，捕捉问题发生的潜在隐患，消弭问题发生的滋生土壤，及时采取行动，主动预防、规范和化解问题。可以预料，“未诉先办”改革将会启动新一轮的政策知识生产。五、结论与讨论 政策试验是一个议题学习驱动的知识生产过程。面对冲突性、复杂性和不确定性的挑战，改进政府治理的一条重要途径是构建议题学习网络，动员多方主体参与，在试点中促进知识生产，进而应用新知识，更好地应对政策问题。政策试验的行动主体有决策者、政策专家、地方官员、利益相关者，决策者通过与其他三方进行互动，整合多元诉求，提升政策制定的科学性、正当性和兼容性。政策试验中的议题学习可分为愿景学习、试点学习、整合学习、规范学习四个阶段，分别承担着概念知识、项目知识、系统知识和制度知识的生产任务。在早期阶段，决策者通过设置政策议题，在多方互动中增进认知，进而提出新概念，传递新愿景、新理念、新导向，选择局部地区进行试点，获得新项目改善治理效果的证据。然后，将概念知识转化为具体项目，通过局部试点深化认知，积累项目知识。进而，对不同试点项目积累的知识进行整合，形成结构化的系统知识。最后，政策系统开展规范学习，将系统知识转化为规范的制度安排，即本文所界定的制度知识。在政策知识的生产过程中，决策系统与政策专家、地方官员、利益相关者保持持续互动，听取对方的意见和看法，致力于完善制度安排与政策内容。本文以北京市“接诉即办”改革为例，解析政策试验中的多方互动，检验政策试验的知识生产过程。北京市提出“吹哨报到”“接诉即办”“未诉先办”等新概念，传递了推进改革的新目标、新导向。在实践中，“接诉即办”改革构建了对群众诉求的快速响应机制，产生了显著的正反馈效应。在此背景下，北京市将“吹哨报到”“未诉先办”改革作为项目纳入“接诉即办”系统，促进其相互融合。随着政策试验取得成功，北京市总结“接诉即办”改革经验，形成系统化的知识积累，并通过规范学习途径将系统知识转化为正式的制度安排。回溯“接诉即办”改革可以看到，这项政策试验的议题学习经历了愿景学习、试点学习、整合学习和规范学习的完整过程，促进了概念知识、项目知识、系统知识和制度知识的生产。政策试验中的多方互动与知识生产 以北京市“接诉即办”改革为例总结北京市“接诉即办”改革经验，政策试验既要开发新想法，也要将其付诸实施，提供证据支持，展现政策试验的效果，形成支持者联盟，并把握有利时机将成功经验转化为正式制度安排。政策试验通过构建议题学习网络，支持政策专家、地方官员和利益相关者参与，促进不同来源信息的分享，在交流中增进认知。一项成功的政策试验既要从地方经验中提炼概念知识，也要发挥政策专家的作用，对政策知识进行总结和归纳，形成更为结构化的知识类型。促进政策知识的生产，需要保障议题学习网络成员的多样性，构建对话与审议机制，对不同知识类型进行重新整合与开发利用，形成政策知识的共同生产模式。需要特别指出的是，本文的知识生产过程划分只是一种学理型划分，在现实世界中，并不是所有政策试验都会经历完整的知识生产周期，由于议题情景的差异性和政策属性的不同，一些政策试验项目会跳过某个阶段，直接进行下一个阶段的议题学习与知识生产。参考文献：张庆熊 经典实用主义的问题意识 论皮尔士、詹姆斯、杜威之间的关联和区别 云南大学学报（社会科学版），（）：（美）约翰杜威著，涂纪亮译 杜威文选 社会科学文献出版社，：，（）：，：，（）：，（）：，（）：江小涓 江小涓学术自传 广东经济出版社，：韩博天 通过试验制定政策：中国独具特色的经验 当代中国史研究，（）：，：，（）：，：，（）：，（）：杨宏山，周昕宇 政策试验的议题属性与知识生产 基于城市土地使用权改革的案例分析管理世界，（）：，：，（）：，：，（）：赵琦 基层政策企业家如何实现政策的创新与制度化？基于温岭参与式预算的改革实践分析公共行政评论，（）：陈宇，闫倩倩“中国式”政策试点结果差异的影响因素研究 基于 个案例的多值定性比较分析 北京社会科学，（）：靳永翥，赵远跃 公众参与背景下多源流理论如何北京社会科学 年第 期更好解释中国的政策议程设置？基于多案例的定性比较分析 行政论坛，（）：（美）弗里茨马克卢普著，孙耀君译 美国的知识生产与分配 中国人民大学出版社，：（日）野中郁次郎、（日）竹内弘高著，吴庆海译创造知识的企业：领先企业持续创新的动力人民邮电出版社，：邹伟 政策导向的信息生产：来自环境政策试点的经验证据 中国行政管理，（）：韩万渠，李丹阳 调查研究、协商吸纳与渐进调适：制度优势转化为治理效能的中层机制 科学社会主义，（）：杨宏山，李娉 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