网约车市场退出机制现状研究_胡洋.pdf

第 19 卷 第 94 期 交 通 节 能 与 环 保 Vol.19 No.2 2023 年 04 月 Transport Energy Conservation Environmental Protection April.2023 doi:10.3969/j.issn.1673-6478.2023.02.015 网约车市场退出机制现状研究 胡 洋 1，徐 兵2，杨雪峰2，邰启城3（1.辽宁省交通高等专科学校物流管理系，辽宁 沈阳 110122；2.辽宁省交通运输厅交通运输事务服务中心，辽宁 沈阳 110003；3.辽宁省交通运输厅交通运输事业发展中心，辽宁 沈阳 110002）摘要：网约车是近几年刚刚发展起来的新兴出租汽车服务业态，向社会提供网络预约出行的人性化服务，得到了社会的认可。随着网约车的快速发展，网约车市场退出将是一个必须面临且应妥善解决的问题。鉴于传统巡游出租汽车在市场退出机制中的弊端，本文从法律机制、行业自律机制、服务质量考核机制、合约机制、闭环管理等方面进行了深入分析和研究，提出了完善网约车市场退出机制的工作思路。关键字：网约车；市场退出；机制 中图分类号：U495 文献标识码：A 文章编号：1673-6478（2023）02-0075-05 Research on the Exit Mechanism of Online Taxi Booking Market HU Yang1,XU Bing2,YANG Xuefeng2,TAI Qicheng3(1.Department of Logistics Management,Liaoning Provincial College of Communications,Shenyang Liaoning 110122,China;2.Transportation Service Center,The Transportation Department of Liaoning Province,Shenyang Liaoning 110003,China;3.Transportation Development Center,The Transportation Department of Liaoning Province,Shenyang Liaoning 110003,China)Abstract:Online taxi booking is an emerging taxi service format that has just developed in recent years.It provides the society with humanized services for online travel booking,which has been recognized by the society.With the rapid development of online taxi booking,the withdrawal of online taxi booking market will be a problem that must be faced and properly solved.In view of the disadvantages of the traditional cruise taxi in the market exit mechanism,this paper makes an in-depth analysis and research from the aspects of legal mechanism,industry self-discipline mechanism,service quality assessment mechanism,contract mechanism and closed-loop management,and puts forward the working way to improve the online taxi market exit mechanism.Key words:online taxi booking;market exit;mechanism 0 引言 2010 年 10 月，优步在旧金山正式推出第一版打车应用软件，标志着网约车的诞生。网约车兼具平台经济、数字经济、共享经济的特征，是一种人性化的 收稿日期：2022-09-05 基金项目：辽宁省道路运输非接触式智慧执法检查系统规划设计（教育厅 L2020-s04 横向课题）；辽宁省交通科技项目（202025）作者简介：胡洋（1982-），男，辽宁沈阳人，副教授，研究方向为交通运输工程.（）通信作者：谢元芒（1970-），男，辽宁沈阳人，教授，研究方向为交通运输工程、计算机应用.（）出租汽车服务方式，近几年在国内得到了快速发展。作为一种新兴事物，国内交通运输管理部门以及专家学者纷纷开展网约车经济、网约车市场监管等方面的研究，但缺乏专门针对网约车市场退出机制的研究。交通运输部等 7 部委于 2016 年联合正式发布网络76 交 通 节 能 与 环 保 第 19 卷 预约出租汽车经营服务管理办法（交通运输部2016年第 60 号令），确立了网约车的市场地位，初步建立了网约车监督管理机制，但还缺乏配套的、系统化的网约车市场退出机制1。1 网约车市场退出机制现状分析 传统出租汽车的市场退出机制并不是很健全。由于历史的原因，有的地区出租车经营权没有期限，父传子、子传孙现象较为普遍；有的城市为了促进地方经济发展，通过拍卖出租车经营权的形式发展出租汽车行业，为了保护高价买标出租车经营者的经营效益，大多采取宏观调控手段限制出租汽车扩容发展，客观上造成出租车市场只进不出、不进不出的现象2。除了极个别的车主因自身原因退出了出租车市场，几乎没有其他退出市场的机制，市场缺乏有效竞争，出租车行业的服务口碑一般，难以树立交通行业窗口的形象。出租车卫生状况不佳、服务态度不好、绕道、甩客、强行拼客等现象屡禁不止。网约车提供了一种便捷的预约出行个性化方案，推动共享经济和智慧出行的创新发展。网约车虽然具有平台经济、共享经济、数字经济的特性，但其本质还是出租车，是一种新的出租车形态3。但网约车以其个性化、高品质的服务吸引了大量的消费群体，对传统巡游出租车市场产生较大的冲击，引起了政府及交通运输管理部门的高度重视。网约车是以平台为依托的特殊出租汽车服务形式，传统的出租车监管以及市场退出机制无法适应网约车的监管。应当根据网约车的特点，研究分析网约车市场退出机制现状，探索建立完善的网约车市场退出机制。市场退出机制不仅局限于法律机制，还应当从行业自律机制、合约机制、服务质量考核机制等方面研究探索，具体分析见表 1。表 1 网约车市场退出机制分析 Tab1.Analysis on exit mechanism of online car hailing market 机制 主要作用与实现机制 法律机制 通过法律法规确定的市场退出机制是基础的、根本的市场退出机制。行业自律机制 发挥行业协会的组织、协调、监督、服务和自律职能，建立公司、车主、驾驶员之间的相互制约机制。服务质量 考核机制 政府主导的信誉考核与社会满意度动态评价相辅相成，客观、真实、动态地反映网约车服务质量。通过服务质量考核建立市场退出机制。合约机制 通过合约机制，实现监管机构与平台公司、平台公司与车主、车主与驾驶员之间的合约关系。通过合约关系建立市场退出机制。1.1 法律机制分析 网约车是社会经济发展到一定程度，且在移动互联网普及之后出现的一种新业态，与传统的巡游出租汽车的经营方式方法存在较大的差别，必须针对网约车的经营特点，研究制定网约车市场退出机制。而法律机制是最基础的、根本的机制3。2016 年交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办联合下发了 网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（交通运输部令 2016 年第 60 号），初步建立了网约车市场的准入、监管和退出机制。一些地方性法规如辽宁省客运出租汽车管理条例对网约车的市场退出机制进一步作出规定，基本确立了网约车市场退出的法律机制2。但在具体实践中，还存在以下问题，见表 2。表 2 网约车市场退出机制存在的问题 Tab2.Problems in the exit mechanism of online car hailing market 问题 问题描述 办理程序需进一步完善“不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为”方面，缺乏规范的、具体的、可操作的办理程序和评判标准。退出层次与要素应全面 市场从业主体的层次多，包括网约车线上经营者（网约车平台公司）、网约车线下经营者（车主）、网约车驾驶员、网约出租车辆四个层次，法规仅对网约车平台公司的退出机制做出规定，缺乏对车主的退出规定。退出的形式应全面 对于临时退出市场（停业整顿）、永久退出的规定不够具体，对整体退出、局部退出的规定缺乏具体规定，对行政处罚引起市场退出的实现机制不够清晰。市场准入与退出的闭环管理应严格 对行政处罚责令退出网约车市场的平台公司、车主没有市场准入的限制，今天退出明天即可重新申请。1.2 行业自律机制分析 网约车行业协会或者道路运输行业协会等是网约车行业及相关行业的企事业单位和团体自愿组成的非营利性组织，具有组织、协调、监督、服务和自律职能。可以通过行业自律机制，对网约车的服务质量施加影响。应当建立健全网约车平台经营者、车主、驾驶员的电子信用档案，分类管理，为网约车平台经营者、车主、驾驶员之间的双向选择提供信用支持。发挥协会的组织作用，定期开展专业性监督检查与评价。同时，基于行业自律机制研究制定制约手段，对不守信用的单位及个人在退出市场、进入市场予以制约和限制。通过这种手段促进平台、车主、驾驶员努第 2 期 胡洋等，网约车市场退出机制现状研究 77 力诚信经营，从而提高服务质量，避免出现信用缺失引起无法签约，建立以行业自律为特征的市场退出机制。1.3 服务质量考核机制分析 为了提高出租汽车（含网约车）的服务质量，引导出租汽车行业健康发展，交通运输部于 2018 年修订了 出租汽车服务质量信誉考核办法，将网约车服务质量信誉考核纳入其中，基本建立了网约车服务质量信誉考核机制，实施对网约车经营者、网约车驾驶员的信誉考核。但还存在以下两个主要问题：一是缺乏对网约车运输服务提供者（车主）的信誉考核。车主是网约车运输服务的线下提供者，是网约车服务的主要参与者。车主可以是企业法人，也可以是自然人。车主的服务意识、法律意识、经营行为对服务质量具有重要影响，必须加强对车主经营行为的信誉考核。二是缺乏消费者对服务质量的动态评价。目前道路运输服务质量信誉考核工作仅限于交通行政主管部门对道路运输行业组织开展信誉考核工作，但管理部门的人力有限，考核的内容多来自行政管理产生的相关信息和数据，属于静态基本情况的考核，动态考核的内容很少且不全面。而真正能够充分体现运输服务质量的考核，应当是消费者对运输服务的评价。以沈阳为例，一台网约车平均一天能服务 15 单，全年能服务15 365=5475单。消费者对其服务的满意度评价是最客观真实的，最能体现其服务质量的好坏。消费者对网约车服务质量动态评价见表 3。表 3 网约车服务质量动态评价表 Tab.3 Dynamic evaluation form of online car hailing service quality 评价分值 主要作用与实现机制 4-5 优良 3-4)合格 2-3)较差 1-2)很差 消费者的满意度评价平均在4分以上（5分满分），说明其服务质量优良，34 分之间，说明其服务质量尚可，3 分以下说明服务质量较差甚至恶劣。消费者满意度评价按照网约车驾驶员、网约车线下经营者（车主）、网约车平台公司三个层面分别考核评价。1.4 合约机制分析 合约制度是交通行政主管部门、平台公司、车主与驾驶员之间，通过合约建立起来的权责利关系。通过建立明确的义务条款、责任条款，来保障各方之间的利益。交通行政主管部门的利益关切是行业稳定发展，向社会提供优质的网约车服务，平台公司的利益关切是获得网约车的经营权，以获得更多的收益；车主的利益关切是加入合适的平台公司，获取较好的运输收益；驾驶员的利益关切是选择好的平台公司及车主，获取较好的报酬。要从各方的利益关切入手，建立多层次的合约关系，见表 4。表 4 网约车合约主体及重点约定事项 Tab.4 Contract subject and Key covenants of Online car hailing 合约主体 角色与特点 利益关切 重点约定事项 交通行政 主管部门 市场监管者 行业稳定发展，向社会提供优质的网约车服务 政策稳定、公平公正管理。平台公司 网约车交易服务平台，处于优势地位 获得网约车的经营权，获得更多的收益 网络安全、隐私安全、金融安全、行车安全、派单的合理性、计费的合理性，以及平台运行的可靠性、稳定性、便捷性。车主 网约车运输服务提供者，处于弱势地位 加入合适的平台公司，获取较好的运输收益 车辆技术条件、雇用驾驶员要求。驾驶员 运输服务的最终操作者，直接影响服务品质，处于弱势地位 选择好的平台公司及车主，获取较好的报酬 仪表态度、车容车貌、服务意识、沟通交流、服务行为、驾驶技能、路线选择。1.5 闭环机制分析 市场准入与市场退出貌似不相关，但实际上有着很强的相关性。中国的市场管理已经从重审批、轻监管向轻审批、重监管转变。对于申请从事网约车服务的平台公司而言，开业审批的标准和要求相对不高，应当对进入市场的后期监管严格要求，对车主和驾驶员的要求也是如此。所以，对于已经进入网约车市场的平台公司、车主和驾驶员，一旦被行政处罚吊销了相关经营许可证件，说明其经营行为存在严重问题，不适合继续在网约车市场经营。现行的相关法律只规定了“被吊销从业资格证的出租汽车驾驶员，自吊销78 交 通 节 能 与 环 保 第 19 卷 之日起五年内不得从事出租汽车运营服务”，对平台公司、车主却没有相应的禁止准入的规定，没有全面形成闭环监管的机制。如果没有准入、退出闭环监管的机制，经营者很容易通过再次申请获得继续从事网约车运营服务的资格，市场退出机制变得没有意义4。法律机制自身有闭环机制，法律机制与行业自律、服务质量考核、合约机制之间也存在一定的闭环机制，其相互关系见图 1。图 1 各种机制关系图 Fig.1 Relationship diagram of various mechanisms 2 完善网约车市场退出机制工作思路 完善网约车市场退出机制，应当分别从法律机制、行业自律机制、信誉考核机制、合约机制、闭环机制这五个方面入手，抓住网约车营运与监管的关键环节和关键因素，对市场退出工作程序、从业层次、市场退出时限、整体退出与局部退出的处理办法、市场退出方式等重要事项制定严谨的市场退出办法和规定，形成系统、全面、有效的市场退出机制。2.1 应细化市场退出的工作程序 对于“不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为”的规定，应当进一步明确工作程序和实施办法。首先，要明确规定锁定清退目标的工作机制。如何发现并锁定某经营者疑似“不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为”，必须有合适的信息发现获取途径。目前可能获取此类信息的途径主要有：（1）通过年度信誉考核及时发现进而锁定目标；（2）通过乘客服务质量投诉渠道及时发现；（3）通过社会舆情反馈渠道及时发现；（4）通过司法渠道及时发现；（5）通过税务、市场监督、安全生产监督等行政机构及时发现；（6）其他可以获取的渠道。然后，要明确规定启动“不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为”市场退出核查程序的界限。对上述各个渠道获取信息的定性、定量分析，合理制定启动退出市场核查程序的界限。最后，明确规定市场退出核查的程序、办法及判定标准。应当由哪个部门发起、哪个部门实施，实施的具体程序和办法，以及判定标准。2.2 应完善市场退出的从业层次和要素 网约车与传统的出租汽车经营模式存在很大的不同。网约车的经营层次分平台公司、车主、驾驶员、车辆 4 个层次，而传统出租汽车只有车主、驾驶员、车辆 3 个层次。经营层次的不同以及网约车服务平台化的特点，决定其经营模式有很大不同。传统出租汽车无论是公司化的车辆还是个体车辆，均以单车为基本营运单元，没有依托的经营核心，都是在路上巡游揽客。而平台化经营的网约车则以平台公司为依托，围绕平台公司发布的需求信息来营运。平台公司的优劣直接决定网约车的收益水平。而平台公司又具有占支配地位、强垄断性、难以清退等特点。所以，网约车市场退出机制必须根据平台公司、车主、驾驶员、车辆的不同地位和特点，建立不同的考核要求和管理办法，完善市场退出机制5。对于平台公司而言，其考核重点应当是是否遵守国家计算机网络与信息安全法律法规、是否接受非法运输车辆和驾驶员进入平台、是否向管理机构完整提供受检查车辆和驾驶员信息、是否泄露客户隐私信息等方面；对于车主而言，虽然在网约车经营中处于弱势地位，但其是网约车运输服务的实际提供者，是网约车运输服务的主体，必须加强其经营行为的监管，将品行差、服务意识差的车主清退出网约车市场；对于网约车驾驶员而言，是提供运输服务的直接操作者，其服务态度、服务意识、驾驶技能直接决定当次运输服务品质的高低。必须关注驾驶员品德、职业操守、服务意识、驾驶技能等方面是否符合网约车运输服务要求；网约车辆是被动参与网约车服务的生产工具，主要考核车辆技术状态、卫生状态是否符合要求。第 2 期 胡洋等，网约车市场退出机制现状研究 79 2.3 应明确短期市场退出的时限和触发条件 对于需要停业整顿，短期退出网约车市场的，必须明确停业整顿的期限。因停业整顿期间不得继续营运，故停业整顿期限必须明确具体的时限。目前国内所有的法律法规均未设置停业整顿的时限和触发条件，在实际执行中整顿时限随意性 很大，类似案例处理的尺度千差万别，让经营者无所适从。应当根据网约车经营者的经营能力、规模、服务能力下降程度、对安全生产的影响等主客观因素，合理细分停业整顿的时限及触发条件。比如可以设置 3 天、7 天、30 天不等的停业整顿时限及其相对应的触发条件，做到有法可依，有章可循。在停业整顿时限内提前完成整顿的，可以申请提前复业。2.4 应明确整体退出与局部退出的实施办法 网约车具有平台经济的特点，国内的网约车平台公司基本被几个大型平台公司垄断，区域性小的平台公司很难在竞争中获得优势，不是被兼并就是破产。对于平台公司而言，其体量大、吸纳的车辆多，政府通常需要考虑人员就业、社会稳定等因素，很难对其强行实施整体关停。除非其从事反动、黄色、毒品交易等国家明令禁止的行为，或者发生重大责任安全事故等必须关停的情形。大型的线下网约车运输企业也有类似的问题。所以在实践工作中，很少对网约车平台公司或者大型线下网约车运输企业实施整体关停。通常的做法是通过关停局部经营区域、吊销部分车辆经营权、吊销部分驾驶员从业资格证的手段，强制网约车平台公司、网约车运输企业规范经营。对于平台公司而言，以行政区县作为基本的考核单位，对某县区的线上线下服务能力进行核查，不符合条件的予以关停。对大型网约车运输企业而言，可以针对部分不符合线下运输能力的车辆、驾驶员吊销相关证件，局部关停相关车辆及从业人员的运输服务资格。2.5 应进一步完善市场退出的方式 现行的法律法规中，市场退出的方式仅包括经营者主动退出、行政处罚退出两种形式。经营者主动退出形式，是指网约车经营者主动向交通行政主管部门提出终止经营申请，退出网约车市场。行政处罚退出形式，是指网约车经营者严重违反法律规定，被交通行政主管部门或其他相关部门给予停产停业、停业整顿、吊销营业执照、吊销经营许可证、吊销从业资格证、吊销网约车道路运输证，使其暂时或永久退出网约车市场。现实中，网约车退出市场还有经营者破产、经营者或驾驶员死亡、车辆报废等其他形式。经营者宣布破产，已经向社会告知其终止经营，主管部门应当注销其经营许可证及相关证件；个体经营者或驾驶员死亡，其经营许可证件的效力亦同时终止，应当予以注销；车辆报废后，配发给该车辆的经营证件也就失去了法律效力，应当予以注销。所以，在网约车市场退出机制中，应当进一步明确和规范市场退出的各种形式。3 结语 本文对当前网约车市场退出机制进行了深入调研分析，指出当前网约车市场退出机制还存在法律规定不健全、行业自律机制未建立、服务质量信誉考核缺乏社会化动态评价体系、合约机制未建立、闭环管理制度不健全等问题，从市场退出工作程序、市场退出层次和要素、市场退出时间界定、市场整体退出与局部退出的实施办法等重点环节入手，提出建立健全网约车市场退出机制的工作思路。参考文献：1 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