政府投资基金绩效管理优化研究.pdf

/July 202351广东经济一、引言政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要通过市场化的方式，参股各类私募股权投资基金、创新创业投资基金等，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。从 2002 年国内首只政府投资基金的正式诞生，政府投资基金经历 20 多年的发展，目前规模已达万亿级。根据清科研究中心统计，截至 2022 年 12月 31 日，我国累计设立了 2,107 只政府引导基金，目标规模约 12.84 万亿元，已认缴规模约 6.51 万亿元。二、我国政府投资基金绩效评价现状（一）政府投资基金绩效管理政策要求国家层面，2020 年财政部发布的关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知（财预20207 号），明确提出了“实施政府投资基金全过程绩效管理”。地方层面，北京市、广东省、浙江省等地结合国家相关要求开展政府投资基金绩效评价工作实践，围绕政策效应、经济效益、合规管理、社会效益等方面，制定并发布了绩效管理的政策文件。（二）政府投资基金绩效评价实践政府投资基金绩效管理主体方面，根据各级行政单位的相关规范中的执行方式的不同，主要包括：政府投资基金绩效管理优化研究陈惠文（广东省粤科金融集团有限公司 广东广州 510308）【内容摘要】文章梳理了目前政府投资基金绩效管理的现状，深入分析政府投资基金绩效管理中存在的突出问题和薄弱环节，针对政府投资基金绩效评价主体的确定缺乏科学性、绩效考核政策性及市场化目标之间缺乏良好的匹配度、缺乏完善的绩效评价指标体系、绩效管理缺乏充足的数据支撑、缺乏绩效考核结果运用手段等，从评价主体、评价目标、指标体系、数据支撑、评价运用等提出了对策和建议，为推进政府投资基金全方位的绩效评价管理提供了政策参考。【关键词】政府投资基金；绩效管理；管理优化 作者简介 陈惠文（1989.6-），男，汉族，广东韶关人，硕士，广东省粤科金融集团有限公司，主要研究方向：绩效管理。52July 2023/广东经济财政部门主导型，如浙江省创业风险投资引导基金等，由财政厅负责基金的绩效管理与评价；行业部门主导型，如广东省基础设施投资基金等，由发改委或科技厅或工信厅等行业归口管理部门负责基金的绩效管理与评价；理事会主导型，如广东省战略性新兴产业创业投资引导基金等，政府成立理事会对基金进行管理，由 1 名分管副省长牵头并任小组组长，财政、科技等相关部门根据职责分工参与绩效评价。政府投资基金绩效评价维度方面，一般从政策效应、经济效益、管理效能三个维度评价，根据基金所处阶段的不同，重点关注也不尽相同。如，新设基金绩效评价侧重评价基金方案的可行性、设立的合规性、制度体系建设的情况；处于投资期的基金绩效评价侧重基金日常管理情况，重点考核管理机构的基金合规管理、放大效果、社会效益等方面；而处于退出期的基金，则主要考核基金的运作业绩、政策效果、合规管理等情况。政府投资基金绩效评价运用方面，一般根据基金绩效评价的得分，给予不同的评定等级。评定等级越高越好，政府投资基金也越容易获得政府及相关主管单位的肯定和支持，评定等级越低，相应地会接受政府及相关主管单位的追责问责。基金绩效评价的运用主要还停留在定性阶段，实施基金绩效评价得分与基金或基金管理人关键报酬事项直接挂钩的公开案例还不多。总体来看，随着我国政府投资基金数量和管理规模的不断增长，相关机构也逐步建立了基金的管理规范。但因主管单位可能从财政预算及安全性的角度出发，更加倾向评价财政资金的稳健性和保值，对基金的绩效管理工作重视不足，或主管单位因为自身管理职能和业务方面的限制，难以从顶层设计的高度构建一个全方面的绩效评价体系，导致基金绩效管理工作还存在一些问题。三、我国政府投资基金存在的问题政府投资基金是财政资金支持企业发展的新工具、新手段，市场化、专业化程度更高。对于政府投资基金绩效管理的探索，在实践层面取得了一些经验，但是也遇到了个别制度和机制上的空白地方，以及一些急需破解的问题或约束，具体有以下五个“缺乏”。（一）评价主体的确定缺乏科学性首先，政府投资基金的评价主体不统一。政府投资基金虽然都由财政资金出资，评价工作由财政部门统筹，但是由于历史原因，不同的政府投资基金可能分布在政府的多个部门，由若干个部门根据管理职责对所监管的基金设置绩效考核办法并进行绩效管理。各个部门在绩效管理的方式、评价的侧重点、评价的基准等方面均存在差异，政府各个部门难以站在同一个基准点对所有政府投资基金进行客观的评价。其次，绩效评价主体的权威性不足。基金绩效评价需要多渠道多维度的数据支撑，数据涵盖基金生命周期的全过程，并与国内外同行业的经营数据进行比较分析，如果缺乏权威性机构的支持，如服务机构难以从国内财政部门、统计部门获得统计数据，从而使绩效评价的参照对象权威性、科学性不足。再次，政府投资基金的评价主体的专业性不足。政府投资基金涉及多领域、多部门、多学科，涉及宏观经济、经济政策、金融、经营、财务、审计、统计等方面的专业知识，对评价人员的专业性要求高，政府某一个部门作为单一的评价主体，由于政府部门职责和监管侧重点的差异，某个部门往往不具备基金评价各方面的专业人才，而通过公开遴选的绩效考核评价服务机构，也因服务机构的风格差异、专业性层次不齐、存在评价偏好倾向，难以保证绩效评价的质量，维持评价的连续性。（二）绩效考核政策性及市场化目标之间缺乏良好的匹配度地方政府投资基金的设立初衷在于充分发挥地方财政资金的引导作用，推动地方重点领域或薄弱环节的经济发展。为了解决市场资金调配失灵问题，政府投资基金根据国家战略需要，将资金投向风险较高的，处于种子期、初创期以及战略性新兴产业的企业。作为政府投资基金最主要的设立目的，政策性目标在绩效评价体系中占据最主要的地位。财政资金的政策性目标与社会资本的逐利性目的存在天然的差异性。如果过于要求财政资金投资收益最大化，就会偏离政府投资基金的政策性目标；反过来，如果过于强调政府投资基金的政策性目标，也会让基金管理人及其社会资学术ACADEMIC/July 202353广东经济本难以共同合作、实现共赢。因此，提升政策性目标与市场性目标之间的匹配度，是政府投资基金可持续发展的重要前提。实践中，部分地区对政府投资基金的理解不到位、不透彻，机械式照抄其他已成立的政府投资基金，并要求财政资金按市场化的要求获取超额收益，造成基金的公益性目标难以实现。还有部分政府投资基金，在对子基金的投资范围及领域、投资限制以及投资阶段上不明确、不清晰，或在投资方式、投后管理、绩效管理、收益分配等存在不符合政策方向的市场化运作机制，造成两个目标之间无法匹配。（三）缺乏完善的绩效评价指标体系政府投资基金主要以发挥引导作用，吸引社会资本持续增加对初创期、早中期企业和战略性新兴产业等市场失灵领域的资本供给。因此，政策性目标的实现才能体现政府投资基金的运作成效。定性指标科学性较低。由于政府投资基金的政策性导向明显，不同于市场化基金以量化评价指标为主，政府投资基金的绩效评价主要以定性指标为主。如，财政部制定的项目支出绩效评价管理办法，项目支出绩效评价指标体系为多层次指标体系，其中一级指标从“决策、过程、产出、效益”四个维度进行评价。办法按指标完成情况，将考核结果分为达成、部分达成、未达成三档，指标完成情况多依赖评价人员的专业水平和个人理解，导致评价结果的客观性不足，影响绩效结果的有效性。评价指标的动态性不够。动态性评价指标是指对投资项目进行绩效评价的过程中，针对产生在各个时间段内的费用及绩效测算资本时间价值，把现金流实现等值化处理之后测算的评价指标。从目前实践来看，政府投资基金主要从 IRR、DPI、TVPI等现金流指标进行基金运作结果方面的评价，缺乏对于早期阶段的评价以及中期管理及投后管理方面如估值增值率、投资进度等的绩效评价。且，评价指标之间的相关性不强，无法全面地反映政府投资基金的整体运作效率。评价指标可比性和可操作性较低。不同政府资金的应用目的及方式存在较大差异，不同基金绩效评价的特点和重要程度也存在较大差异。不同的创业引导基金在地区、投资行业等方面的要求和限制也不尽相同，对评价标准进行统一的难度很大。（四）绩效评价缺乏充足的数据支撑完善的基金运营数据信息是分析基金运作效率、进行绩效评价的重要抓手。根据政府出资产业投资基金信用信息登记指引，基金管理人需在认缴协议签订后 20 个工作日内，在信息系统上登记基金、管理人、合伙人、托管人等参与主体的基本信息及基金投资信息。由于登记系统上登记的只局限于部分投资基本信息，对于基金的管理效率、管理业绩、引导效果等未进行记录，无法从基金管理目标的多个维度进行分析、比较和评价。同时，基金绩效评价一般按年度进行考核，管理人定期或不定期向出资人及管理主体报告基金的各项经营情况和经营成果，仍较大程度上停留在基金基础数据的收集与汇总阶段，缺乏针对基金与财政、基金与基金、政策性基金与市场化基金之间的对比。由于缺乏充足的基金运作数据和可比基金的数据，难以对基金运作效率效果进行横向、纵向比较，可能导致绩效评价的失真或者失去意义。（五）缺乏绩效考核结果运用手段实施绩效考核工作其中一个关键的环节为考核结果应用，即绩效考核的结果要反馈给考核对应的管理环节，促使管理工作得到改善。目前，政府投资基金绩效考核结果的运用主要依据绩效评价结果的评级情况进行奖优罚劣。如北京市市级政府投资基金绩效评价管理暂行办法规定，政府投资基金绩效评价结果为“良好”及“优秀”的，可以获得主管单位的表扬或支持；评价结果为“一般”的，主管单位可予以通报批评并要求限期整改；评价结果为“不及格”的，基金需根据有关要求，更换基金管理人或进行企业清算。办法并未明确绩效评分结果如何与管理人计提的日常费用挂钩，基金管理团队层面也未有成型的激励约束机制，难以形成正向的反馈作用。四、对策和建议（一）科学确定绩效评价的主体目前政府投资基金主要受到财政、发改和科技部门的监管，证监会、基金业协会等对私募基金的管理规定也适用于政府投资基金。不同管理主体制定的绩效评价体系不尽相同，因此，建立统一的政府投资基金评价体系具有非常实际的意义。一是评54July 2023/广东经济价主体要具备统一性、权威性。由中央牵头明确政府投资基金统一的国家层面归口管理的部门，全面履行基金的出资人权利和日常管理职责，增强评价主体的权威性。二是由国家层面归口管理部门制定全国性的政府投资基金管理办法，明确绩效评价主体、评价目标、计算口径、结果运用形式。三是结合各地实践经验，提炼形成绩效评价机构操作规范，提升评价主体的专业性，减少人为因素对绩效评价的影响。（二）匹配好政策性及市场化目标基于政府投资基金的引导资金定位，应当充分明确将政策效果的实现作为其设立目的，并结合市场化运作，不断修正其市场化目标。一是做好政策与实际的匹配性。政策性目标要结合当地经济发展实际、区域产业和企业发展特点来确定，政策导向要客观反映市场主体的真实需求，同时跟产业基础和实体经济相匹配。二是做好短、长期目标的匹配性。要充分了解和清晰地预判投资领域的市场前景、未来发展趋势，以短期目标为基础设定政策性目标，目标具备连续性、一致性和可预期性，使社会资本明确投资预期，提高社会资本与政府投资基金共同投资的意愿，达成共同的利益诉求。三是调整优化与基金发展不适应的政策及要求，引入优秀基金管理人，完善基金股权和治理结构，放宽在投资范围、返投比例等方面的限制，以市场化运作实现政策性目标。（三）建立综合性绩效考核评价指标体系居于政府投资基金的政策性属性，基金以促进当地企业发展并以实现广泛的社会效益为运作目标。故政府投资基金的绩效评价，一方面需要考虑经济效益，另一方面也要考虑政策效益，可以从基金合规、日常管理、基金效益等方面进行考核。一是加大对当地经济发展状况、产业扶持政策的梳理，加深对基金政策性目标的理解，细化评价中定性指标目标的要求，将指标进一步分解为若干个可以量化考核的定量指标。二是结合基金所处的发展阶段不同的特点，引入基金投资计划完成率、基金估值增值率、存量资金收益率等反映基金动态运作的指标，为绩效评价提供实时的参考。三是针对同一投资期、同一领域的政府投资基金拟定标准化的评价指标体系指引，并引导评价服务机构形成评价结果规范，增加评价指标的可比性。（四）完善评价数据支撑体系经历二十多年的发展，政府投资基金在运行过程中积累了丰富的可供实践检验的数据与经验。建设政府投资基金信息共享平台，有助于系统化深入分析基金运作情况，落实基金绩效监控、规范发展，实现设立目的具有重要意义。一是探索由国家部委整合现有的政府投资基金信息系统和数据库，建立全国性数据服务系统，将碎片化的数据进行统一归集和保存，提高数据的使用效率。二是进一步细化基金数据登记要求，探索从政策、效率、财务、业务、合规等多维度搜集基金数据，提升数据的广度、深度、精度和长度。三是健全政府投资基金的信息共享机制，特别是由多个政府部门出资设立的基金，通过评价结果的共享与对照比较，推动基金的持续优化。四是健全基金信息披露机制，定期发布政府投资基金统计数据，为基金评价人提供权威的数据支撑。（五）加强绩效考核结果运用政府投资基金的绩效评价应当基于设立宗旨，将政策性和经济性目标深度融合，科学运用绩效评价结果。一是将绩效评价结果与基金管理机构的管理费挂钩，年度绩效考核评价优秀的，可在基准管理费的基础上上浮；年度绩效考核评价一般及以下的，可在基准管理费的基础上下调。二是引导基金让利与考核结果挂钩，可将财政资金享有的部分增值收益，让利给基金的非政府性参与方，并在一定条件下最多可让渡全部增值收益。三是将绩效评价结果与基金管理机构负责人薪酬、工资总额等挂钩，增强激励约束，督促其不断提高政府投资基金管理水平。另外，还可以将政府投资基金核心管理人员的绩效表现纳入个人征信系统，发挥社会信用体系对其行为的监督作用。参考文献：1 杨堇怡.政府投资基金绩效管理:现状、问题与建议 J.发展研究，2022，(12).2 陈静.政府投资引导基金绩效评价问题探讨 J.行政事业资产与财务，2021，(17).3 钱桂萍,刘丽萍,李娅.政府引导基金绩效评价的政策剖析 J.现代商贸工业，2018，(08).（编辑/王婷）学术ACADEMIC