新时期徐州乡村基层治理面临的困境与现代化研究.pdf

2023年第7期95乡村治理一、问题提出基层是国家治理的末梢，也是服务人民群众的最前沿。提升乡村基层治理效能既是夯实和巩固农村共同富裕的基础与成果，满足农民群众美好生活需要，也是关系到国家治理现代化的目标实现。改革开放40多年，我国城乡领域发生了深刻变化，乡村社会治理的现实基础也发生改变，对乡村治理提出了新要求。但是，在村务的内涵和外延都发生了重大变化的情况下，一些乡村干部的工作方式和素质并没有适时转型和提升，治理方式表面化、固化影响效能提升；建立在传统乡土社会基础上的乡村治理方式，已经不太适应新发展阶段的形势需求。有效提升乡村基层治理效能是全面推进乡村振兴的重要保障，是补齐农村治理发展瓶颈、推进农业农村现代化的重要手段。徐州作为淮海经济区中心城市、东部城乡二元结构典型板块，正处于信息化、工业化、城镇化和农业现代化的全面加速发展期，如何把徐州治理现代化的发展放在全域格局中审视具有重要的现实意义。乡村基层治理自改革开放以来，尤其是实施新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略以来，已取得明显进展，但乡村治理能力还存在短板。与发达地区相比，徐州乡村基层治理效能还有待提升，多元治理下主体参与性不高、农民缺乏治理动力、方式单一等都在一定程度上不能充分满足农村现代化和共同富裕的目标要求。新时代要实现区域乡村基层治理体系与治理能力现代化，治理效能的全面提升是关键。必须与时俱进、因地制宜、转新时期徐州乡村基层治理面临的困境与现代化研究 彭明唱 彭明唱 徐州工程学院，江苏 徐州 221018摘要：基层治理是国家治理的重要一部分，推进乡村基层治理现代化既是夯实乡村振兴根基、满足农民群众美好生活需要，也是关系到国家治理现代化的目标实现。文章基于现代化两种境界的理解，通过归纳徐州乡村基层治理面临的困境和不足，最后提出推进基层治理现代化重点要在治理体系、机制转变、服务质量、“共治”思维及创新发展“枫桥经验”等方面进行有效突破，打造基层治理现代化的样板，为其他地区基层治理现代化提供更多的助力和借鉴。关键词：徐州市；乡村基层治理；困境；现代化研究中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1673-9019（2023）07-0095-05基金项目：徐州市软科学基金项目“徐州市农村基层创新治理能力现代化发展研究”（编号：KC22333）阶段性成果。作者简介：彭明唱，副教授，研究方向为城镇化、乡村振兴等。E-mail：2023年第7期96乡村治理变思维观念、理顺好体制机制、优化治理方式和创新治理手段。二、基层治理现代化的时代意义一般来说，治理主要包涵两种境界。第一境界是现代化。所谓治理的现代化，就是要尊重科学，用现代科学的思维来管理国家。第二境界是中道化。所谓中道化，就是中庸治国，不偏执，不折腾，避免极端化，顺应天理、人心和潮流。这一境界虽然不是基于现代科学理性，是源于中国几千年的政治智慧，但它与现代化是可以兼容的。（一）推进基层治理现代化是完善社会治理体系的迫切需要统筹推进基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。党的十九大以来，我国乡村基层治理已经初步形成了党建引领、基层协商民主、村民自治、多元主体协同的“纵向治理+横向治理”新格局，不仅给基层部门留有较大自主空间、相机行事，还有力地提升了党在基层社会的号召力，进一步保障和推动了基层相关利益主体参与基层治理的广度和深度，对于维护转型期农村社会的稳定具有至关重要的作用1。一个比较直观的反映是，近年来各地涌现的基层治理实践创新案例，绝大多数区域都将“统筹推进基层治理”作为新时期治理创新的导向，而提升基层社会化水平、推动多元主体协同治理，则是普遍强调的重点举措。良好的基层社会治理能够形成共治共享的社会治理格局，可以有效地促进和实现党领导下的政府治理和社会调节、村民自治的良性互动，更好地解决乡村社会治理面临的新问题、新挑战、新矛盾，保障人民群众的合法权益，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实现共建共治共享。（二）推进基层治理现代化是夯实中国式现代化治理的现实要求基层治理是国家治理的基本单元，也是支撑和巩固国家治理的重要底座，影响广大人民群众的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定，良好的基层社会治理能够保障国家长治久安。特别是在当代中国从乡村社会迈入城市社会的进程中，社会生产和人们生活都出现了革命性变化，乡村基层治理也经历了史无前例的深刻转型，治理的理念、结构、过程和方式等都有了前所未有的转变。乡村基层作为国家治理的末端，是联系和服务村民的主阵地，也是社会矛盾问题集中反映的主要空间。乡村基层治理水平直接影响农民的切身利益和社会的和谐稳定。提升乡村基层社会治理效能能够为人民群众生存和发展创造出既有秩序，又有活力的基础运作条件和生活环境，有助于化解党群干群矛盾，把人民群众和党、国家团结在一起。乡村基层治理的效能越高，人民群众的获得感幸福感就会增强，人民群众对于党和政府各方面的工作满意度就越高。（三）推进基层治理现代化是契合新时代乡村振兴战略目标需要2022年乡村振兴促进法出台，明确提出建立健全乡村社会治理体系、加强基层组织建设。无论是繁琐的基层治理，还是高屋建瓴的国家治理，最后都要落脚到基层治理上面来。乡村经济作为乡村振兴的经济基础，尽管拥有丰沛的土地资源和国家充分的政策支持，但由于多方面的原因，我国乡村经济发展及基层治理改革明显滞后于城市。站在新时代的历史高度下，现阶段我国正处于转型发展的关键时期，加强乡村基层治理能够聚焦农民需求的增长点，找准各方利益的结合点，能够更好地满足农民多层次、差异化和个性化的需求，增强人民群众的获得感和幸福感。新时期，要进一步认识和把握乡村社会的历史性变迁，在乡村全面振兴背景下再造乡村治理体系，提升乡村治理效能，既能满足当下基层治理的现实要求，又能够切实维护好人民群众的基本权益与利益需求。三、新时期徐州乡村基层治理面临的困境分析（一）城乡资源分配关系变革，乡村治理事务发生巨变计划经济时代，国家从农村汲取资源服务于2023年第7期97乡村治理城市工业化建设。进入新世纪，以取消农业税为标志，城乡资源分配关系发生了历史性变革。近年来，财政中央和地方用于“三农”的投入和各类补贴规模也不断扩大。2021年徐州市共筹集改善苏北地区农民群众住房条件资金214.5亿元，累计支出173.07亿元。实现农担累计服务经营主体6 366户，撬动32.27亿元金融资金支持市现代农业发展。传统的治理乡村事务主要是牺牲农民利益，支持城市建设，而当下的乡村治理面临的主要问题是农村基础设施等公共服务的共享、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、维护社会稳定、土地规模经营、生态文明建设和农业现代化建设等。（二）乡村社会日益从封闭走向开放经过多年的工业化和城镇化进程，当前徐州的传统村庄已发生了明显分化。通过调研发现，目前徐州主要有两类村庄。一种是外来人口超过本地人口的区位、产业优势比较明显的经济发达村庄。这种村庄面临的是如何处理人口“倒挂”所带来的社会治理问题。另一种是人口净流出村，大量青壮年劳动力流出，宅基地大量空置，农村出现凋敝现象，很多新型社会矛盾涌现，基层组织面对的主要是老人、妇女和儿童，基层治理面临着流动的社会和高度分化的农民，乡村治理主体缺失。村庄经济衰败弱化了乡村治理的基础，村集体缺少凝聚力，村庄的公益事业也难以组织。（三）个人权利意识崛起，村社共同体属性弱化新时期大量农民的经济生产和生活不再仅仅依赖土地。生存方式的多样性选择，大大降低了农民对基层组织的依赖，一些村民对村集体的认同感也随之淡化。政府主导资源的输入一定程度上改变了乡村的原有平衡局面，对利益的追求成为农民价值观变迁的主导因素。随着农民的个人权利意识日益崛起，利益的争夺在一些村庄逐渐变得十分明显，一些村庄出现争当贫困户现象，也有村民“坐在屋里打麻将，躺在门口晒太阳，等着政府送小康”。当前的改革开放，还是村民单一的价值观向多元价值观转换的过程。传统的价值体系和道德观念正在解体，新的价值体系和道德观念尚未建立起来，维系乡村社群的传统社会逻辑被打破3。例如，几十年前，农民办酒席一般是因为婚丧嫁娶和生孩子这种大事，现在搬家、孩子升学，甚至一些村庄“613899”人群过“生日”都要“随礼”，礼金数额在人们的攀比下越抬越高。（四）突发性应对与常态化治理间存在良性循环不足近年来，面对重大突发事件，国家明确了应对策略，但乡村基层的应急反应能力与实际需求还相差很大，体现出基层社区常态化治理的水平有待提升。国家治理的重心向基层下移，就要改基层的运动式治理为常态化的治理，这样也能使社区面对重大突发公共事件时有更充分的响应。例如，在疫情封控期间，各县域一些乡村基层领导干部没有深入调查研究，对群众急难愁盼问题缺乏了解，对民众痛感缺乏同理心，坐在办公室里开展“键盘行动”，有闭门造车、想当然之嫌。部分领导干部对群众生活情况了解不够、关心不够、帮扶不够，在依法保障妇女儿童等困难群众权益方面存在缺位；对于重大问题的调查不深入不细致，发布不实信息。基层治理工作不扎实，依法治理落实不到位，人民群众的权益必然受到影响。使得一些基层组织在应对突发事件的组织过程中，很难聚集起村民集体力量，工作的实效性打了折扣。四、新时期推进徐州乡村基层治理现代化有效路径（一）推进基层治理现代化，要建立与之相适应的基层治理机制完善基层治理机制，是夯实基层治理现代化的重要保障。一是强化基层党组织体系建设。当前徐州乡村基层党组织体系业已形成，但仍然存在一些薄弱环节，必须加强对乡村基层党员领导干部的培训和监督，提高基层党组织依规治村水2023年第7期98乡村治理平，实现基层党组织体系建设的制度化、规范化和程序化3。二是完善乡村居民自治组织体系建设。乡村基层治理最重要的就是不能忽视农民的角色，要围绕农民参与度开展。通过加强村民自治制度体系建设，激发村民参与村事务的积极性，全方位保障村民的知情权、表达权、参与权与监督权。三是加强基层社会组织体系建设。重点围绕促进乡风文明、养老、医疗等社会公益事业，加强各类社会组织体系建设，增强基层社会的凝聚力和团结力，激发基层社会的创造活力与治理潜能。四是优化村集体经济组织的体系建设。要依照民法典的规定，将作为特别法人的乡村集体经济组织体系建设纳入乡村组织振兴的重要范畴。尤其是推进农民合作社体系建设，提高其在应对市场风险中的组织化、专业化程度。（二）推进基层治理现代化，要在机制转变上实施创新实现基层治理现代化，关键是各地各部门要结合实际，尊重基层和人民群众的首创精神，推进基层治理的机制创新。一是构建常态化管理和应急管理动态良性循环的治理机制。要重点统筹做好疫情常态化防控和管理服务工作相统一，做好应对突发的各种社会风险应急预案与保障居民正常生产生活相统一。做到常态化管理有章可循、职责明确，应急管理有预案，“鸡毛蒜皮的小事”不出村，事态不扩大。二是构建适应城乡融合发展的基层治理机制。随着新型城镇化的深入推进，城乡基层社会流动性明显加快，基层治理必须尽快适应城乡融合发展的需要。要围绕导致城乡分割、阻碍城乡要素双向流动和统一市场形成的“主要病灶”，通过机制调适与创新，对症下药和辨证施治相结合，着力破解城乡要素配置不合理、城乡基本公共服务供给不充足等问题。三是做好新旧治理模式转变。随着国家治理更加系统化，统筹多重目标成为基层治理模式主要特点之一。在此治理转型过程中，一些不合理的治理方式进一步加重了基层负担，导致基层工作人员精力分散，难以聚焦于主要业务。因此，各县域应提升目标管理能力，纠正目标考核中的形式主义问题，整治多头重复下达目标等乱象，给基层减负。同时加大对基层的赋权和能力保障，结合实际，强化基层组织对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。（三）推进基层治理现代化，需要在服务质量上发力推进基层治理现代化，亟需落实服务型政府的职能定位。一是加快构建全方位、高质量的为民服务格局，重塑基层治理理念。大幅度提高城乡基层为群众提供公共服务的能力和水平，把及时有效解决群众生产生活中的急难愁盼作为衡量基层治理现代化水平的重要指标，尽快实现基层治理从管制型向服务型转变。二是打造新型乡村社区治理服务示范点。因各县域经济发展、风俗习惯等存在相当的差异，可通过创建试点示范，鼓励各县域因地制宜，聚焦农民群众的现实需求，切实解决治理服务痛点难点堵点问题，创新治理服务方法路径，形成可复制可推广的制度性成果，少走治理弯路。三是建设与之相适应的现代智能技术体系。要贴合基层实际，通过平台整合，让基层成为智能化技术应用系统设计的主体，使应用功能在方便上级部门掌握全局、合理调度的同时，增加基层工作便利性。能够让基层人员充分利用智能系统透明、快捷、易查询的特点，形成部门与部门之间、部门与基层之间既权责清晰又互相协作的工作关系。（四）推进基层治理现代化，需要坚持“共治”思维加强和创新基层社会治理，需要各个主体共同参与，现代意义上的治理，本质上是多元主体能够共同参与的“共治”，才能形成合力。一是要强化组织领导合力。基层治理不单是基层干部和群众自己的事，各级党委和政府都要对基层治理负有重要组织领导责任，必须切实发挥好各级党委和政府在基层治理中的组织领导作用。二是要形成城乡协同治理的合力。城与乡是相互依存2023年第7期99参考文献：1彭波.以社会治理现代化夯实国家治理现代化的基石:访中央政法委秘书长陈一新J.理论导报.2019 (12):40-42.2扈映.行政化与村民自治能否兼容:基于“内部人控制”理论的分析框架J.中共宁波市委党校学报.2019 (2):44-49.3彭明唱.新时代乡村基层治理机制创新研究:以徐州市为例J.甘肃农业,2020(2):34-37.4李希.加快推进基层治理现代化N.广州日报.2018-12-07(1).5欧阳静.乡镇治理关键在管好“小事”N.环球时报.2018-03-21(2).（编辑：赵怀霞）的共同体。在推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同富裕的新型城乡融合关系中，基层治理必须立足于新时期城乡关系的现实需求，从割裂走向开放共享，推动治理效能的提升。三是形成干群合力。基层干部和群众是基层治理的主体，其治理成效与否，直接关系到人民群众的切身感受，要充分调动广大群众参与治理的主动性和创造性，着力营造有利于人民群众参与基层治理的机制渠道和环境氛围，实现干部与群众协同参与基层治理的强大合力。（五）创新发展好“枫桥经验”，打造新时期徐州基层治理的样板提升区域乡村基层治理效能既要结合地方实际也要积极学习先进地区的基层治理经验。一是要积极践行新时代“枫桥经验”，纵深推进基层党的建设，深化基层党组织标准化规范化，把巩固党的执政基础作为基层治理的主线。通过整合多方治理体系，实现党建引领覆盖基层，真正使党员成为社会治理的责任人、服务群众的热心人，实现共建共治共享的社会治理格局。二是坚持创新发展新时代“枫桥经验”，通过依靠群众、依法有序组织群众参与社会治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享4。三是要根据区域乡村治理的差异性，通过发挥基层治理方式的灵活性、多样性和协同性特点，进一步解决科层组织机制无法回应的村民有关的“鸡毛蒜皮小事”，以适宜于不规整性、非程序化和整体性的基层社会特性，解决好村民关心的“小事”、难事、具体事，响应群众诉求和为民服务的能力，不断增强人民群众获得感幸福感安全感5。此外，因为目前大多数基层治理机制更多的是自上而下的贯彻和执行上级组织的政治和行政意图。因此要控制和避免乡镇治理机制运行的风险和危机，使乡镇治理更有效地满足基层社会的治理需求。通过推进徐州基层社会治理实践创新项目建设，打造可复制、可推广的“徐州模式”。当前我国乡村社会的面貌发生了深刻变化，乡村治理面临的一些困境，正是在新形势下“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不顶用”的表现。一些地方以会议落实会议，以文件布置任务，以材料和台账显示“成绩”，让基层干部陷入形式主义事务中，难以深入细致地做群众工作。特别对于欠发达地区而言，经济机会更少，基层社会治理资源相对不足，短板明显，在新的形势下，使得基层面临的挑战不断攀升。实施乡村治理现代化是一项长期性战略，从基层治理实践看，深层次的社会问题须久久为功才能完成。乡村治理