新时代立法队伍建设的成就与展望_高一飞.pdf

2023 年 1 期总第 441 期前 沿Forward PositionNo.1 2023Sum No.441新时代立法队伍建设的成就与展望高一飞1，2 田宝帅1（1.广西大学 马克思主义学院，广西 南宁 530004；2.广西大学 法学院，广西 南宁 530004）摘要 立法队伍作为法治专门队伍的重要组成部分，是全面依法治国的重要力量。新时代立法队伍建设的重大成就主要表现为立法队伍建设向地方延伸、立法人员职业准入机制正在建立、立法人员选拔渠道不断拓展。新时代立法队伍建设面临的现实困境有立法队伍编制与结构不合理、立法人员准入机制不科学、立法人才培育机制不健全等。新时代立法队伍建设的完善路径是坚持把政治标准放在首位，惩治立法腐败，推进立法队伍革命化；制定“立法官法”，实现立法队伍设置根据正规化，合理确定立法队伍编制，实现人事管理规范化，推进立法队伍正规化；健全立法人员资格准入和选拔的专业标准、立法专家顾问机制和立法人员培训机制，推进立法队伍专业化；以聘任制公务员的形式招聘高级立法专员，建立立法人员专业技术职务序列及工资制度，完善职业荣誉制度和表彰奖励工作，推进立法队伍职业化。关键词 习近平法治思想；德才兼备；立法队伍；立法官法中图分类号 D920.0；D921 文献标识码 A 文章编号 1009-8267（2023）01-0094-08党的十八大以来，我国立法工作成效显著。2020 年 11 月 16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上谈到党的十八大以来的立法成绩时指出：“全国人大及其常委会通过宪法修正案，制定法律 48 件，修改法律203件次，作出法律解释9件，通过有关法律问题和重大问题的决定 79 件次。截至目前，现行有效法律 282 件、行政法规 608 件，地方性法规 12000 余件。”1 293法律的制定与修改，推动了法律体系不断完善，我国立法工作取得的成就离不开立法队伍建设。习近平总书记在党的二十大报告中部署要求：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。”2立法队伍为不断完善中国特色社会主义法律体系提供了坚实的人才保障和智力支持。习近平总书记曾提到，立法队伍是指“在人大和政府从事立法工作的人员”3 122。立法人员具体分布于以下机构：一是有立法权的人大专门委员会法制工作机构；二是有基金项目 中国法学会2022年度部级法学研究课题“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍习近平法治队伍建设理论及其践行”CLS（2022）D13 阶段性成果。作者简介 高一飞，广西大学马克思主义学院、法学院教授，博士生导师，君武学者，研究方向：习近平法治思想、刑事诉讼法学、司法制度改革等；田宝帅，广西大学马克思主义学院博士研究生，讲师，研究方向：习近平法治思想、腐败治理、法治队伍建设等。94DOI:10.14129/ki.forwordposition.2023.01.003立法权的人大常委会法制工作机构；三是有立法权或立法提案权的人民政府法制机构；四是有立法权或立法提案权的政府职能部门法制机构。虽然人大代表、人大常委会委员等参与立法工作，但他们的产生机制决定了他们并不必然是掌握法律以及立法专业知识的人员，因而不属于立法队伍的范畴。4立法是全面依法治国的基础，建设一支高素质的立法队伍是实现科学立法、民主立法、依法立法的首要前提。习近平法治思想中关于立法队伍建设的重要理论，为新时代立法队伍建设提供了行动指南。一、新时代立法队伍建设的重大成就党的十八大以来，党和国家高度重视立法队伍建设，致力于打造一支“政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责”1 256的、德才兼备的高素质立法队伍，不断深入探索立法队伍建设实践，取得了重大成就。（一）立法队伍建设向地方延伸当前，全国人大的立法机构和立法人员主要包括人大宪法和法律委员会、人大常委会法制工作委员会及其工作人员。其中，全国人大宪法和法律委员会由主任1名、副主任委员 9 名、委员 9 名以及若干工作人员组成；全国人大常委会法制工作委员会由主任 1 名、副主任5名以及若干工作人员组成。2014 年 10 月，党的十八届四中全会通过的 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称 决定）要求“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”5。2015 年 3 月，新修订的中华人民共和国立法法规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据实际情况制定地方性法规。由此，享有立法权的行政层级进一步扩大到设区的市。随后，人大法制委员会及人大常委会法制工作委员会等专门立法机构在设区的市人大中纷纷确立。“截至 2016 年 6 月，273 个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有 259 个依法设立了人民代表大会法制委员会，占 95%”，“已有 243 个设立了人大常委会法制工作委员会，占 89%”。6为了满足立法工作需要，各设区的市为人大立法工作机构及时调配编制，配备相应的立法人员，截至 2016 年 6 月，“273 个设区的市、自治州、不设区的地级市共有人大法制委员会组成人员1966人”，“273个设区的市、自治州、地级市共有法制工作委员会工作人员 1133人”。6为推进设区的市的立法工作有序开展，部分省、自治区进一步增加了人大法制委员会和人大常委会法工委的人员编制，进一步加强立法能力建设。截至 2016 年 6 月，“27个省、自治区共有人大法制委员会组成人员258 人”，“27 个省、自治区共有法工委工作人员520人”。6从上述公开的数据可以看出，目前，国家及省市（地）三级人大专门法制工作人员至少已经达到 3905 人，形成了规模较大、地域分布较平衡的专门化立法队伍，这为立法工作的有效开展提供了必要的、坚强的人才保障和智力支持。（二）立法人员职业准入机制正在建立为了建设高素质的立法队伍，党和国家要求建立立法人员职业准入制度，并取得了明显成效。2015 年 12 月，中共中央办公厅、国务院印发的 关于完善国家统一法律职业资格制度的意见 首次明确，鼓励从事法律法规起草的立法工作者参加国家统一法律职业资格考试并取得职业资格证书。由此可见，国家对立法人员在法律职业准入条件上已经提出了柔性要求。实践中，各级人大或政府通过公务员、选调生考试或公务员遴选等方式招录立法人员时，往往会设置相应的资格条件。这些岗位一般要求报考人员具备“法学专业”“通过国家司法考试或国家法律职业资格考试”或“具有法律实务或法学教学研究工作经历”等专业性条件，如深圳市人大常委会机关公开招聘立法辅助人员7、珠海经济特区立法研究中心公开招聘立法专员8。95立法人员职业准入的专业性要求不断提高，极大地促进了立法队伍的专业化建设，有利于立法水平与质量的提升。（三）立法人员选拔渠道不断拓展决定 提出“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”5的具体目标。律师和法学专家作为通晓法律制度、执业经验丰富或科研能力强的法律职业人员，从中招录立法人员能够更好地促进立法队伍专业化。为了更好地落实招录工作，2016 年 6 月，中共中央办公厅印发 从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法，标志着从律师和法学专家中公开选拔立法人员走向正规化、常态化与制度化。决定 还提出：“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”5一方面，立法队伍输入了高素质的法律专业人才，优化了立法队伍结构；另一方面，也为立法人员的职业发展提供了更多机会与平台。同时，地方人大也在完善选拔、任用和培养机制上不断进行探索创新。如，浙江省探索以聘任制公务员形式公开招聘高级立法专员9；“广东实施关于加强立法工作队伍建设的若干意见、关于高层次立法工作人才培养计划等，提出到 2025 年建立一支包括 15 名领军人才、80 名骨干人才、200 名专业人才的立法工作队伍”10。这些地方性的创新举措拓宽了立法队伍的选拔渠道。二、新时代立法队伍建设的现实困境新时代以来，我国立法队伍建设不断迈上新台阶，立法人员的立法理念和立法思维方式与时俱进，思想政治素质、专业素养以及立法能力不断提高，可以说立法队伍建设整体势态良好。但是，立法队伍建设水平与全面推进依法治国的总目标、总要求仍存在一定的差距。习近平总书记指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题”，“立法质量需要进一步提高”，“立法效率需要进一步提高”，“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。11 95立法领域存在的很多问题正是由立法队伍建设中存在的问题所导致的，二者密不可分。（一）立法队伍编制与结构不合理一是缺编问题依然存在。缺少编制一直是制约立法队伍建设的难点。在2020年11月召开的第二十六次全国地方立法工作座谈会上，部分与会者反映地方立法工作队伍仍面临机构编制、人员配备不足的难题。9具体表现为，立法工作机构的人员编制与承担的立法任务不匹配，引发了立法人员不足与立法任务繁重的矛盾，使得地方立法的质量与效能无法得到良好的保障。二是立法人员结构不尽合理。其一，专业人才不够。虽然立法人员的学历普遍有所提高，但是具备专业法律知识背景和法律工作经验的立法人才比例仍显不足，这种情况越到地方，问题越严重。例如，湖南省邵阳市人大常委会法工委共有 5 名立法工作人员，其中只有2名是法学专业。12其二，年龄结构不合理。有些地方把人大作为安排退居二线领导干部的地方，造成年龄偏大的立法人员占比较大，中青年立法人员比例偏小，老中青年龄结构失衡，加上新、旧立法人员更换频繁，有的立法人员任期往往还不到一届，极不利于立法工作的连续性和稳定性。其三，专兼职比例不合理。有些地方的兼职立法人员比例过大，专职立法人员不足。例如，湖南省邵阳市人大法制委共有 9名委员，其中6名是兼职委员。12广西壮族自治区全区 12 个民族自治县，在 2016 年撤销了县人大常委会的法工委，成立县人大的法制委，就自治县立法来说，法制委既是法案起草者又是审议者，难以给予立法工作的时间保障。13这些都不利于立法经常性工作的开展，影响立法质量。（二）立法人员准入机制不科学目前，我国对于立法人员的法律职业资格准入没有硬性要求。从法律规定层面来看，对立法人员的资格准入要求仅体现为关于完 96善国家统一法律职业资格制度的意见鼓励立法人员参加国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格证书属于柔性要求。2018年4月28 日，司法部公布实施的 国家统一法律职业资格考试实施办法 第二条列举了应当通过国家统一法律职业资格考试的人员范围，立法工作者并不在列。可见，目前我国对于立法人员是否应当具备法律职业资格条件并没有明确的规定。从立法人员的选任情况来看，当前我国地方人大或者政府立法人员的选拔，是通过省级公务员统一考试、选调生考试或公务员遴选等方式进行14，缺乏专门的立法人才选拔和任用的资格条件限制和程序要求，导致立法人员的准入机制不科学。（三）立法人才培育机制不健全高校作为法治人才培养的第一阵地，是立法人才培养的摇篮。但是，目前我国高校法学教育的发展不能满足立法工作的现实需求，在立法人才培育方面仍任重道远。其中一个重要的原因就是当前高校法学教育的人才培养模式主要集中在培养法官、检察官或律师上，忽视了对专门立法人才的培养。14究其根本，这种人才培养模式的形成主要与立法工作者无须通过特别的考试、立法人才无须满足特别的资格存在密切关系。42022 年 2月，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发的 关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见也未将立法人员列入培训对象，使立法人才的培育更加举步维艰。三、新时代立法队伍建设的展望习近平总书记指出：“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”3 122，对立法队伍建设提出了“五个过硬”和“四个忠于”的目标和要求。为达到这一目标和要求，习近平总书记进一步提出了新时代加强立法队伍建设的路径，就是推进立法队伍“革命化、正规化、专业化、职业化”11 246，即“四化”。早在 2014 年召开的党的十八届四中全会上，习近平总书记就提出“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”5，当时只是对立法队伍提出了“三化”要求。在 2019 年召开的中央政法工作会议上，习近平总书记在“三化”的基础上增加了“革命化”，针对政法队伍建设提出了“四化”的建设要求。在 2020 年召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记对 法 治 专 门 队 伍 提 出 了“四 化”建 设 要求1 297，这也是对立法队伍建设的要求，我们将按照这一要求不断加强立法队伍建设。（一）推进立法队伍革命化加强思想政治建设是推进立法队伍革命化的关键。党的十八届四中全会公报指出：“建设高素质法治专门队伍，把思想政治建设摆在首位。”5习近平总书记要求“立法人员必须具有很高的思想政治素质”3 122。立法队伍作为法治专门队伍的重要组成部分，同样要把思想政治建设摆在首位。具体而言，推进立法队伍革命化要从以下两方面着手。一是树立正确的政治标准和道德标准。全国人大常委会 2021 年度立法工作计划提出“牢牢把握立法队伍鲜明政治属性”15。立法队伍要旗帜鲜明地讲政治，坚持党的领导，始终把习近平法治思想作为立法工作的指导思想和行动指南，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，运用党史学习教育成果提高立法队伍的政治素质和业务能力。习近平总书记还指出：“要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育。”18 286以上论述完整提出了立法队伍建设的政治标准和道德标准。二是惩治立法腐败。立法人员作为人民公仆，是为党和人民工作，不能为了部门利益、个人利益立法。为此，习近平总书记告诫道：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利 益，更 不 要 因 此 对 立 法 工 作 形 成 干扰。”11 20这要求立法机构及立法人员清醒地 97认识到，在党、国家和人民整体利益面前，没有特殊利益。立法人员更不能在立法中进行钱权交易、谋取个人利益，郭京毅案就是立法中谋取个人利益的极端案例。在该案中，郭京毅按照行贿者需求设计制度，2004 年，一家电器公司为实现海外借壳上市，将 65%的股权转让给一家外资公司，远远超过了我国法规要求的外资占股上限。郭京毅借制订行政法规之机，制订新法规取代原来的外资比例限制规定，外资占股限制被放开，郭京毅因此受贿 110 万元。17卢梭曾说：“政府滥用法律的危害之大远远比不上立法者的腐化。”18 84这表明惩治立法腐败的必要性。因此，我们要严厉惩治立法腐败行为，同时还要加强对立法腐败的预防，加强对立法人员立法权的监督和制约，包括对其违法立法行为的责任追究，建立立法质量终身负责制和倒查问责制，并对立法责任制的相关内容作出明确规定。（二）推进立法队伍正规化一是制定“立法官法”，实现立法队伍设置根据的正规化。目前，我国已经制定了中华人民共和国法官法中华人民共和国检察官法中华人民共和国律师法，却没有制定专门针对立法人员的法律。为了加快建立符合立法人员职业特点的管理制度，从立法队伍的长远发展来看，应该推动制定“立法官法”，以全面推进高素质立法队伍建设，加强对立法人员的管理和监督，维护立法人员的合法权益，保障立法人员依法履行职责等。二是需要合理确定立法队伍编制，实现人事管理的规范化。科学规划立法人员编制，加大调研力度，对立法工作机构实际所需立法人员编制进行摸底，适时调整立法人员编制数量，充分保证立法人员编制和立法工作需求相匹配。为克服专兼职立法人员比例失衡的问题，习近平总书记要求“增加有法治实践经验的专职常委比例”11 96，扩大专职立法人员比例，以保证立法工作的稳定性。（三）推进立法队伍专业化立法是一项专业性很强的复杂工作。习近平总书记要求立法人员“具备遵循规律、发 扬 民 主、加 强 协 调、凝 聚 共 识 的 能力”3 122，立法人员获得这些能力的必然途径就是推进专业化建设。推进立法队伍专业化，需要健全以下机制。一是健全立法人员资格准入和选拔的专业标准。科学设定立法人员职业资格准入的条件，建议初任的立法工作人员要取得国家统一法律职业资格。全国人大常委会 2022年度立法工作计划 部署打造高素质立法工作队伍时提出：“多渠道、多岗位选拔使用优秀立法人才，推动与党政部门、司法部门干部之间的合理交流。”19为此，要不断拓宽立法人员的选拔渠道，推动立法工作者与党政部门特别是执法、司法部门的干部和人才交流；健全从法学专业毕业生中招录立法工作者机制；完善从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者机制等。二是健全立法专家顾问机制。习近平总书记指出：“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”11 96目前，建立立法专家库已经成为各地人大及政府补充立法队伍的重要措施。例如，上海浦东新区启动运行立法工作专家咨询制度，建立了“立法 工 作 专 家 库”和“立 法 需 求 项 目 基 础库”20；甘肃兰州等地人大常委会与高校共建地方立法研究咨询基地21；天津市人大委托高等院校法学专家组成课题组，全程参与法规的调研、起草、论证和修改工作，并列席法制委员会统一审议活动13。因此，为充分发挥立法专家库的作用，要不断加强对立法专家库的管理工作，制定管理办法，科学设定选拔标准和方式，明确工作职责和流程，建立健全经费保障、考核激励、退出机制以及惩戒问责制度等。三是健全立法人员培训机制。一方面，按照 法治中国建设规划（20202025 年）要求，“2025年年底前，完成对全国地方立法工作人员的轮训”22；另一方面，按照 法 98治政府建设实施纲要（2021-2025 年）要求，“加强政府立法能力建设，有计划组织开展专题培训，做好政府立法人才培养和储备”23。各级党委和政府要加强对立法人才培训的顶层设计，将其纳入党委组织部或者政府机关培训总体规划，制定短期、中期和长期的立法人员培训方案和计划；拓展培训渠道，采取培训进修、挂职锻炼、理论研讨、学术交流、学者访问等多种方式，丰富培训内容和形式，不断增强培训效果。同时，有必要将立法人员也纳入法律职业人员统一职前培训体系，全面提升立法人员的专业水平。（四）推进立法队伍职业化一是以聘任制公务员的形式招聘高级立法专员。参照 聘任制公务员管理规定（试行）的第五条规定，借鉴浙江等省份的地方实践经验，探索实行以聘任制公务员的形式招聘高级立法专员。二是建立立法人员专业技术职务序列及工资制度。探索将一部分具备法律职业资格的立法人员纳入专业技术类公务员管理，走专技晋升之路，在一定程度上摆脱行政职级和职数的限制。24三是健全立法人员职业荣誉制度。根据立法队伍的特点，建立健全职业荣誉制度，加强和改进表彰奖励工作，最大限度地激发立法队伍建功立业的积极性，如设立“立法工作突出贡献奖”，组织开展年度立法人物评选活动。探索实行荣誉退休制度，充分发挥富有立法经验和能力的已退休立法工作者的余光余热，授予为立法工作作出突出贡献的立法人员“终身立法顾问”等荣誉，增强立法人员的职业荣誉感和归属感，吸引更多优秀青年才俊进入立法队伍。四、结语习近平总书记关于我国立法队伍建设的重要论述，为新时代立法队伍建设提供了行动指南和根本遵循。新时代以来，我国全面推动立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，这不仅是紧迫的现实需要，更是长远的战略任务。地方各级人大和人民政府应当把立法队伍建设放在全面推进依法治国的基础地位来抓，着重加强高素质立法专业人才保障，推动立法队伍和立法能力建设。全国人大应当联合有关部门，就加强立法队伍建设中存在的有关问题，制订详细的指导意见。除此之外，要加强立法研究成果开放共享和转化运用，化解当前关于立法队伍建设理论研究略显不足的问题，进而更好地指导立法队伍建设实践。在习近平法治思想的指引下，我国立法队伍必将更加成熟，为完善中国特色社会主义法律体系提供源源不断的人才保障和智力支持，为推进全面依法治国和全面建设社会主义现代化国家作出更大贡献。注释 数据来源于中国人大网，官方暂未公布具体工作人员的数据，因此相关数据缺失。数据来源于中国人大网，官方在2016年对相关数据进行公布后，直至现在未对相关数据进行公布。聘任制公务员管理规定（试行）第五条：机关聘任公务员，主要面向专业性较强的职位，确有特殊需要的，也可以面向辅助性职位。聘任为领导职务的，应当是专业性较强的职位。参考文献1 习近平谈治国理政：第四卷 M.北京：外文出版社，2022.2 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 N.人民日报，2022-10-26.3 习近平谈治国理政：第二卷 M.北京：外文出版社，2017.4 李克杰.论立法人才的范围、职业素养与培养模式 J.齐鲁师范学院学报，2017（4）：22-27+70.5 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 EB/OL.（2014-10-28）2023-01-12.http：/ 各地人大及其常委会立法机构和立法队伍建设的情况EB/OL.（2016-09-20）2023-01-12.http：/ 深圳市人大常委会办公厅.深圳市人大常委会机关公开招聘立法辅助人员公告 EB/OL.（2021-12-23）2023-01-12.http：/ 珠海市人大常委会办公室.2021年珠海经济特区立法研究中心公开招聘立法专员公告 EB/OL.（2021-09-26）2023-01-12.http：/ 朱宁宁.建设高素质队伍打造立法“硬核”力量 N.法治日报，2020-11-24.10 栗战书.在第二十七次全国地方立法工作座谈会上的讲话 J.中国人大，2021（24）：6-11.11 习近平.论坚持全面依法治国 M.北京：中央文献出版社，2020.12 王希.邵阳市人大立法能力建设研究 D.湘潭：湘潭大学，2020.13 加强地方立法人才队伍建设研究 EB/OL.（2022-11-15）2023-01-12.https：/ 李喜.地方立法转型发展中的人才队伍建设问题 J.山西大同大学学报（社会科学版），2017（1）：9-11.15 全国人大常委会 2021 年度立法工作计划 J.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2021（4）：919-924.16 习近平谈治国理政：第三卷 M.北京：外文出版社，2020.17 商务部原巡视员郭京毅案二审维持死缓判决 N.检察日报，2010-08-14.18 卢梭.社会契约论 M.何兆武，译.北京：商务印书馆，2003.19 全国人大常委会 2022 年度立法工作计划 J.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2022（3）：558-563.20 首批聘任 40 名专家！浦东建立立法工作专家咨询制度 EB/OL.（2022-03-01）2023-01-12.https：/ 它山之石 可以攻玉兰州市人大常委会积极探索地方立法提质增效新路径 EB/OL.（2022-11-15）2023-01-12.http：/ 中共中央印发 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era include the unreasonable size and structure of the legislative team,the unreasonable access mechanism for legislators,and the imperfect training mechanism for legislative talents.100The ways to improve the construction of the legislative team in the new era are as follows.It is necessary to put political standards first,punish legislative corruption,and promote the reform of the legislative team.Efforts should be made to formulate the Legislator Law,standardize the establishment basis of the legislative team,reasonably determine the size of the legislative team,standardize personnel management,and promote the standardization of the legislative team.We also should improve the professional standards for the qualification access and selection of legislators,the legislative expert consultation mechanism,and the training mechanism for legislators,and promote the professionalization of the legislative team.It is also needed to recruit senior legislators in the form of appointed civil servants,establish the professional and technical job sequence and salary system of legislators,improve the professional honor system and recognition and reward work,and promote the professionalization of the legislative team.Key words:Xi Jinping Thought on the Rule of Law;have both ability and political integrity;legislative team;Legislator Law（责任编辑：李萌）101