特色小镇过度扩散与治理研究——一个面向我国“特色小镇”政策扩散影响因素的实证探索.pdf

甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论特色小镇过度扩散与治理研究-个面向我国“特色小镇”政策扩散影响因素的实证探索尚虎平1，2刘红梅1刘迪一 1(1.南开大学周恩来政府管理学院，天津300071；2.中国科学技术大学 公共事务学院，合肥450011)【摘 要】特色小镇是我国推进新型城镇化的重要手段，也是探索乡村振兴过程中的独特创新。通过“进 城不离乡”“就地城镇化”等方式，特色小镇为全国乡村振兴开辟了一条新路。然而，这项立意高远的政策 创新在各地具体落实的过程中却出现了意想不到的异化与泛滥现象，许多无特色的乡镇以“特色小镇”名 义浪费了公共财政资金，引起了中央的重视。所谓的“特色小镇”在全国过度扩散,其诱发因素不是偶然 的。本研究基于2015 一 2020年间325个地级行政单位的数据,采用事件史分析法,研究特色小镇扩散的 影响因素，并比较了这些因素在不同区域的影响。研究发现，财政状况和上级压力是影响特色小镇扩散 的最重要因素，而特色小镇扩散也与“地情”密切相关，上级压力与财政状况交互作用加剧了特色小镇过 度扩散。未来要治理特色小镇过度扩散问题，应该发挥财政资金和社会资金的双重撬动作用，建立全过 程管控与考核制度，并及时监督虚假特色小镇，同时应根据当地实际情况，因地制宜地制定合适的特色小 镇建设方案，防止同质化现象的发生。【关键词】特色小镇;新型城镇化;政策创新扩散;事件史分析;交互影响【中图分类号D63；F292【文献标识码】A【文章编号1009-4 997(2022)06-0067-19、弓I言特色小镇是我国新型城镇化建设的重要“抓 手”,是我国在探索农村、农业现代化过程中的独 有创举,拟通过“进城不离乡”“就地城镇化”等模 式，在幅员辽阔的大国为世界探索一条新的乡村 振兴的道路。特色小镇能集聚发展要素,促进经 济转型升级,推进供给侧结构性改革，是我国新型 城镇化建设的有效路径叫习近平总书记指出“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升 级、新型城镇化建设,都具有重要意义。”李克强总 理强调“要因地制宜，创新机制,走出特色鲜明、产 城融合、惠及群众的新型小城镇之路。”尤其是在 国家实施乡村振兴战略的背景下,特色小镇政策 能有效融合城乡发展要素,是城乡融合发展的重 要载体，特色小镇政策的推广与实施能够极大丰 富乡村振兴战略的内涵，成为打通新型城镇化和 收稿日期：2022-11-15作者简介：尚虎平，管理学博士，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府绩效管理研究中 心主任，中国科学技术大学公共事务学院教授、博士生导师，研究方向：政府绩效管理；刘红梅(通讯作者)，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向：政府绩效管理；刘迪一，南开大学周恩来政府管理学 院师资博士后，研究方向：政策评估。基金项目：教育部哲学社会科学重大招标项目重大风险事件中的网络社会心态及引导研究(22JZD028);国家社会 科学基金重大项目习近平总书记关于发展全过程人民民主重要论述研究(21&ZD006);国家社会科学基 金重点项目党的十八大以来政治思潮的演进及社会影响研究(20AZZ001)。-67-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论乡村振兴两大战略的桥接点，为新时期我国城乡 融合发展提供新的突破口。2015年，浙江省率先 出台浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建 设指导意见。2016年，特色小镇规划被正式纳入 国家发展战略，住房城乡建设部、国家发展改革委 和财政部联合发布了关于开展特色小镇培育工 作的通知，自此特色小镇在全国各省区市迅速扩 散，短短几年的时间，特色小镇达10000多个。然而,与其他领域一样,“大干快上”往往会滋 生一系列问题，特色小镇在扩散的过程中，出现了 一批以套取公共财政支持为目标的“李鬼”性的假 特色小镇,它们只是将原来的各类乡镇通过申报 材料进行了“包装”，并未形成真的特色。这些假 特色小镇既缺乏主导产业,也缺乏独有的历史文 化禀赋，却滥竽充数在特色小镇之中，严重破坏了 国家特色小镇战略的声誉，阻碍了这项国家战略 的落实叫为了整治这种虚假特色小镇泛滥的问 题，提升公共财政资金的使用效率,2020年9月16 日，国务院办公厅发布了国务院办公厅转发国家 发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见 的通知,大范围曝光负面案例，并派出调研组对 各类宣称建成了“特色小镇”的乡镇展开现场核查 与执法。为了坚决清理虚假特色小镇,2021年9 月27日，国家发展改革委等十部委出台了关于印 发全国特色小镇规范健康发展导则的通知（发改 规划20211383号）,其中特别申明要对已经宣称 为“特色小镇”的虚假创建对象进行“坚决清理”，“撤除宣传内容”并“消除负面影响”，要求各地“切 实防止清单外的单体项目命名为特色小镇从国家发展改革委曝光的特色小镇负面清单 和案例看,各类虚假特色小镇充斥其间，出现了明 显的过度扩散势头。这不仅造成了资源的巨大浪 费，也严重影响了基层政府在群众心目中的形象。因此，为了“及时止损”，遏制虚假特色小镇的泛 滥，同时又充分鼓励、支持真正的特色小镇发展，为国家乡村振兴添砖加瓦,我们就必须找寻到“特 色小镇”过度扩散的诱因，进而循因而动,有针对 性地解决问题。二、文献述评随着特色小镇在全国大范围的建设，越来越 多的学者开始对这种乡村振兴新现象进行关注。截至2022年9月，在中国知网数据库中，以“特色 小镇”为主题检索共获得了 8149篇文献，其中168 篇来源于CSSCI,仅有19篇与特色城镇扩散相关。总体来看,学术界目前主要聚焦介绍特色小镇的 建设经验、剖析现存问题，以及探索特色小镇分布 的成因等方面。在探索特色小镇建设经验的过程中，学者们 首先对作为首创省份和地域的浙江省进行研究，并分析了“浙江模式”中的特色小镇特点。随着新 型城镇化建设的推进，学术研究开始转向特色小 镇的类型学分析，将特色小镇分成文旅型、体育 型、科技型等类型。随着特色小镇数量不断增加，学者们的研究焦点开始转向对现有项目实施成败 的研判，例如王长松等提出了判断特色小镇建设 质量的指标体系叫成霄霞对特色小镇建设成效进 行了综合评估旳，范斌叭范虹珏等冏、李宇军等巾对 特色小镇的发展势头进行了评判。在分析特色小镇建设问题的过程中，学者们 普遍认为该项目实施中存在许多问题。然而，以“最大公约数”的思维方式，所有问题可以归纳为 三类。第一,特色小镇的概念混淆和内涵定位不 清晰是一个主要问题。最常见的是将“特色小镇”和“特色小城镇”这两个概念混淆。特色小城镇是 指以传统行政区划为单元,具有一定人口和经济 规模的建制镇，其特点是具有明显的特色产业。而“特色小镇”则主要聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，是创新创业平台，不同于行政建制 镇和产业园区。从宗旨和诉求上看，“特色小镇”和“特色小城镇”应该有明显的区别。但是，现实 中这两个概念经常被混淆。例如，国家发展改革 委以及各级地方发展改革委推动的“特色小镇”既 包括建制镇,也包括非建制镇,而由住房城乡建设 部认定的两批共403个“特色小镇”却全部是建制 镇。由于概念不清，建制镇、产业园区、旅游景区、房地产开发项目等各类城镇都自称为“特色小 镇”，这最终导致了虚假特色小镇的大量出现叽-68-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论第二，特色小镇还面临着产业发展类型趋同、发展 模式简单、产业升级方向不明确、只追求短期效益 等问题，同时还存在主导产业薄弱，生产要素支撑 不足的现象第三，特色小镇的管理措施不规 范,质量低、效益差。那些自称建成了“特色小镇”的创建对象可能通过了相关部门的审批,但它们 缺乏基本的规划和认知，不清楚自身拥有何种优 势、应该发展何种产业和如何发展产业，虽然它们 挂着“特色小镇”的牌子,却未呈现真正的特色,与 周边乡镇几乎没有什么区别。特色小镇的发展呈现S形曲线模式，即“浙江 兴起一缓慢增长一快速爆发一瓶颈平缓”。自 2019年以来，各地政府推行特色小镇的政策数量 骤减，引发了学界对这种现象产生原因的探索。蒋卓晔认为特色小镇无“特色”不仅造成了资源的 巨大浪费，更给生态环境带来了巨大的隐患和伤 害闻。特色小镇在扩散的过程中，出现了模仿与 攀比问题。很多乡镇只是模仿已经获得认证的乡 镇所采用的“申报特色小镇”的做法，而未能发展 出自己的特色产业。王兆峰通过ArcGIS研究发 现，特色小镇政策扩散受经济区位、市场发育程 度、人文历史，以及自然地理因素的影响叩;刘周 敏的研究结果与王兆峰的结论基本一致,他发现 地形因素、气候因素、人口密度、经济情况和交通 等因素影响特色小镇的分布与扩散四。总体来看,虽然我国对特色小镇的研究不断 扩展,但对特色小镇过度扩散中的诱因探索仍较 为有限。这可能与当前的研究视角不够宽广有 关。从现有研究来看，多数文献仍以对个案进行 定性研究为主,缺乏对特色小镇在全国范围内快 速扩散的影响因素的定量分析。少数几篇关于特 色小镇扩散影响因素的文献仅围绕特色小镇空间 布局的影响因素展开探索,几乎未涉及特色小镇 在全国过度扩散的诱因。尽管杨志等学者开始研 究特色小镇政策扩散省际扩散模式问题问,但特 色小镇过度扩散究竟受哪些因素的影响？各因素 对特色小镇扩散的影响是否在不同地区之间存在 差异？各因素之间是否存在相互影响，以及它们 的平均边际效应是多少？目前还没有对这些问题 进行深入研究。而弄清楚这些问题对根治特色小 镇的过度扩散问题就可以“对症下药”。只有揭示 了特色小镇扩散的影响机理,才能有的放矢地整 治虚假的特色小镇，鼓励真实的特色小镇发展,促 进更多地域创建真正的特色小镇,为当地的乡村 振兴和新型城镇化事业添砖加瓦。更重要的是，我国政策具有“一旦发现行之有效，就会在全国范 围内大规模复制”的特点,这种现象不仅体现在经 济和社会政策上，也出现在城乡规划和建设领域。因此,研究特色小镇过度扩散问题可以为政府推 行类似政策提供经验教训和警示作用。基于以上问题，本研究采用事件史分析方法 对2015-2020年间325个地级行政单位的数据进 行研究。一方面，我们将分析特色小镇扩散的影 响因素，比较不同区域中各因素对特色小镇扩散 的差异化影响，研究区域差异形成的内在机理;另 一方面，我们将主要影响因素的交互项纳入事件 史模型，以探索影响因素之间的交互作用。三、影响特色小镇扩散的诱因假说就源头而言，解释特色小镇过度扩散的理论 假说可以追溯到政策创新扩散的研究。自美国学 者沃克尔于1969年出版美国各州的创新扩散一 书、格雷与贝瑞夫妇推广政策创新扩散理论之后，以“政策创新扩散理论”来解释公共管理中的各类 扩散现象就成了这类研究的“主流范式”闪迪o从 20世纪60年代到21世纪初约有800多篇政策扩 散相关论文发表。在政策创新扩散理论看来，各 类公共事务、公共政策的扩散有其充足的理由，因 为这有利于规避“政策发明”风险、减少政策创新 的试验成本珂。王浦勋等研究发现，我国各类具 有公共属性的政策扩散行为源于学习、竞争、模 仿、行政指令和社会构建五种诱因的；Zhu与 Zhang的研究则发现，纵向的公共政策扩散与权力 等级的作用密不可分冋;朱旭峰等深入研究了我 国自上而下的中央一省一市多层次政府政策创新 扩散的机制发现，具有中国特色的地方官员政治 流动也能够带动一些公共管理行为的扩散曲。我 们综合了当前各类研究所揭示的与特色小镇扩散 有所关联的理论假说,发现他们主要分为四种，即-69-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论经济因素、行政因素、外部压力因素、资源禀赋因 素。为了使本研究的假说具有充分的科学依据，我们将以上四种因素作为探索影响特色小镇扩散 诱因的基础,并在此基础上分析地域差异影响机 制，探索各影响因素之间的交互作用及其平均边 际效应，如图1所示。（一）经济因素影响特色小镇扩散的假说从已有研究来看，经济因素被认为是影响政 府行为与政策扩散的重要影响因素。“经济因素”主要通过欲采取某种行政管理活动或推出某类公 共政策的政府的财政状况和当地的经济发展水平 来体现旳。一方面，我国地方政府与中央共同分 配财政收入,地方政府受到很大的激励去采用能 够带来经济收益、扩大财政收入的行政管理活动 和公共政策。无论这种活动与政策是模仿别人，还是自己独创，只要有利于财政预算的增长和经 济状况的改善，地方政府就有十足动力去实施行 动或推出政策，而不去考虑这些行动与政策是否 已经过度发展，这是一种“穷则思变”的思维。当 然,这并不意味着政府的“绝对贫困”,而是指通过 采取新的活动与政策，可以增加经济收益与财政 收入，比原来“更富裕”。另一方面，自新中国成立 起,我国就一直特别注意避免完全控制地方,致其 毫无财政自主性的做法；改革开放后我国进一步 加大了地方财政的独立性与自由度，使得地方政 府拥有较大的财政自主权,地区的经济发展水平 越高,其拥有的资金与资源就越多,也就更有能力 推出新的行政管理活动和新的公共政策，以进一 步改进当地的经济状况，并从中获得更多的“发展 剩余”，这是一种“正增长机制”或者说“马太效 应”，意味着一旦有了良好的经济基础，就会“好上 加好”，经济收益会越来越高。实际上，诸多学者 在对不同领域政府活动的扩展、公共政策的扩散 研究中，也发现了类似的规律性。沃克尔发现，即 使在美国，也存在着“思变”规律与“正增长机制”的规律性；马亮的创新政策扩散研究证明了“正增 长机制”的存在购。在这些基础上，就有了特色小 镇扩散的第一系列的假说：假说l a：当地的经济发展水平越是一般，当地 政府就越可能采用“特色小镇”政策来促进发展。假说l b:当地的财政收入水平越是一般，当地 政府就越可能采用“特色小镇”政策来进行“创 收”。假说l c：当地的经济发展水平越好,当地政府 就越可能采用“特色小镇”政策来促进发展。假说Id：当地的财政收入水平越高，当地政府 就越可能采用“特色小镇”政策来进行“创收”。这一系列假设虽然看起来相互冲突，但在现 实中并不矛盾。如前所述，经济条件、财政条件好 的地方，它们当然就有更优越的条件采用新的做 法来“好上加好”。这就如同一个富裕国家更容易 采用新的模式来发展经济一样，因为它更有条件 来克服新模式所需要的“启动成本”。而经济条 件、财政条件一般的地方，如果想改善自己的处 图1特色小镇过度扩散影响因素理论分析框架-70-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论境,就一定不能走老路,否则依然无法跃出旧的处 境，这时它们就需要“豁出去”采用新的模式来发 展,这也是社会发展中最常见的现象。另外，在上述一般性的经济条件之外,特色小 镇的扩散还与其行业性经济行为有着直接关联,甚至比前述各类经济性关联要密切得多。就直接 性作用而言,行业性因素才最具决定性。一方面,由于特色小镇不同于行政建制镇和产业园区的创 新创业平台，其建设经营能够带来人口、产业、资 本的聚集，必然需要与之配套的房地产业,带动房 地产的发展;另一方面,特色小镇享有各项优惠政 策,尤其是拥有优惠的土地及金融政策，吸引房地 产企业进驻特色小镇,故而房地产业是对特色小 镇扩散影响较大的行业性因素。国家发展改革委 员会关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意 见（发改规划20162125号文）（以下简称指导 意见）特别强调,“创新特色小（城）镇建设投融资 机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财 政资金撬动社会资金。”按照制度设计,只有各项“建设”成规模了，特色小镇才算呈现了基本合格 样态。正是在这种制度之下，房地产不仅意味着 一种产业,也意味着“建设”的成型甚至完成,意味 着特色小镇确实有特色了。在这种情况下，一个 地方的房地产业发展水平往往会影响当地政府是 否尝试推动“特色小镇”政策，这就有了经济因素 中的一个直接性影响因素假说：假说le：当地的房地产业发展水平越高，当地 政府就越可能采用“特色小镇”政策。（二）行政因素影响特色小镇扩散的假说在我国，影响一项行政活动或者公共政策扩 散的行政因素主要表现为科层级别。特定地方政 府的行政级别会直接影响其采用新做法、新政策,无论它们是自创的还是模仿的。因为在我国，政 府级别即意味着资源调用能力，级别越高,可以动 用的资源就越多，其采用新的治理办法的可能性 就越大妙-26。级别越高的政府，其行为往往能够对 较低级别政府的行为产生“榜样”作用，它们的一 举一动往往会成为较低级别政府模仿与学习的榜 样。另外，就我国的行政惯例而言，中央与上级政 府推动的一系列新政策、新活动，也往往会选择较 高级别的地方政府作为“试点”对象,或者委托其 进行“试点”,在此过程中赋予其政策制度、权力配 置、财力支持、资源配置等权利，而较低级别政府 获得这些的概率相对要小旳。有学者认为，我国 各类行政活动与公共政策扩散的“势能”相关联，即高级别政府具有更高的势能推动新活动与新政 策。在这些前提下，就有了行政因素影响特色小 镇扩散的假说：假说2：特定地方政府的行政级别越高，就越 有可能采用“特色小镇”政策。（三）外部压力因素影响特色小镇扩散的假说“行政因素”是从政府自身而言的，主要强调 它的行政级别。与此有关联的，还有一种因素，但 它不属于政府本身的级别问题，而是源于其他政 府的科层压力。中国作为单一制的国家,上级政 府是下级政府的权力授予者和资源供给者，现行 干部考核任用制度,使得上级政府对下级政府和 政府官员具有强大的约束和激励作用。上级政府 可以以行政命令的形式“高位推动”政策创新固261,也可以间接地通过某些意向性较强的“信号”、政 府认可等影响政策创新,下级政府为获取资源或 缓解压力常常会“迎合”上级政府。这从空间的角 度表现为国家的意志和政策能够自上而下推动和 实现閒。特色小镇政策由浙M 2015年5月率先 实施，习近平总书记于2015年底做出重要批示，2016年6月住房城乡建设部、国家发展改革委、财 政部联合发文部署特色小镇工作,此后相继出台 了一系列重要的国家政策。随即各省级行政单位 纷纷采纳该政策,这无疑给地方政府施加了强大 的纵向强制压力。除了纵向强制压力外，地方政府同时面临着 横向的同级政府竞争压力。从制度理论的角度 看，地方政府为了争取制度合法性,在同行压力下 往往会表现同形化的趋向。大量研究也证明了这 一理论的适用性，它们发现周围或相邻地区采纳 某项政策的数量与某地区政府采纳该政策的概率 正相关妙吨。在晋升锦标赛体制支配下，我国地方 政府特别是地理位置邻近的政府之间也会通过采-71-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论纳创新政策开展彼此的竞争与学习。朱旭峰通过 对中国政府垂宜干预与公共服务创新扩散的研究 发现,当我国的一个地方政府首先采纳创新政策，相邻的同级政府为实现绩效目标的趋同,也会积 极采纳该政策，并且会采用新的政策工具，以期取 得更好的政策效果冋。刘琼也认为，提升本区域 在经济社会发展竞赛中的竞争力是地方政府采纳 某一项政策的主要动因，这种“争先式”的横向压 力使地方政府采纳行为更为积极冋。正是这种“争先”“赶超”的竞争机制,使得各地政策总体趋 同,并在竞争中不断优化，推动了政府公共管理行 为与政策的扩散，这种规律性在同一省份的同级 地方政府之间表现更为明显，一旦某个地方政府 采用某种新办法，同级别的其他政府便会竞相仿 效，甚至完全不顾是否与当地情况相匹配。既有研究提示我们，地方政府在应对纵向和 横向压力时的表现会影响特色小镇建设的推进。在这个过程中，特定地方政府有可能跟从、模仿甚 至盲从其他地方政府的做法，产生“羊群效应”，这 种行为可能受外部压力因素的影响，从而导致特 色小镇的扩散。因此，这就有了外部压力因素影 响特色小镇扩散的假说：假说3a:旦上级政府颁布或采纳特色小镇 政策，下级政府就会跟从推出特色小镇政策。假说3b：针对特定地方政府而言，在同级政府 中，尤其是同省的同级政府中采纳特色小镇政策 的单位越多，它越有可能采纳特色小镇政策。（四）资源禀赋因素影响特色小镇扩散的假说指导意见指出，“特色小镇要坚持因地制 宜,挖掘本地优势特色，做精做强主导特色产业。”特色小镇不会凭空而来,而是本地得天独厚的特 色资源和地方经济长期酝酿积累的一次升级和转 型。特色资源不仅包括当地的自然资源，还包括 历史遗迹、民俗风情、人文精神等文化资源，这些 资源是一个地区区别于其他地区的最大特征。王 长松等认为大部分特色小镇是在传统特色文化基 础上创造性地将其转型成为特色产业，在悠久的 传统文化和文化遗产资源优势的基础上发展文旅 产业叭根据住房城乡建设部发布的国家级特色 小镇名单,403个特色小镇中文化旅游类特色小镇 高达253个，占比63%。因此，文化旅游产业是特 色小镇发展的主要推动力。指导意见也特别强 调特色小镇要与现有的旅游业有机结合,鼓励有 条件的小城镇按照不低于3 A级景区的标准规划 建设。基于这样的制度设计和制度预期，一个地 方所拥有的文旅资源越丰富,就越有可能符合特 色小镇申报的标准。因此,地方政府更有可能采 取或模仿特色小镇政策。这样就有了资源禀赋因 素影响特色小镇扩散的第一个假说：假说4a：个地方文旅资源越丰富，当地政府 就越有可能采用或者模仿特色小镇政策。特色小镇的建设除了需要考虑文旅资源外，还需要考虑当地特色经济产业资源的禀赋条件。相当部分的特色小镇是由地方产业园区转型升级 而来，因此当地特色产业的探索和塑造是一个复 杂而漫长的过程。付晓东等认为，特色小镇的建 设实质上是在较小的地域范围内形成具有当地特 色的产业集聚，这是特色产业的源泉和根脉，是产 业依托和城镇功能的出发点，也是持续发展的基 础性动力期。特色小镇作为产业集群，能够发挥 产业聚集效应，但其成功与否取决于当地产业发 展基础。例如，制造业在产业类型特色小镇中占 比最大，这主要是受邻近大城市经济发展和相关 产业职能转移的影响网。而“特色”是小镇建设的 先决条件，因此，从理论上讲,特色资源与地区特 色越突出，建设特色小镇的可能性也越大。这样 就有了资源禀赋因素影响特色小镇扩散的第二个 假说：假说4b:一个地方的产业越具有特色，当地政 府就越有可能采用或者模仿特色小镇政策。（五）区域差异因素影响特色小镇扩散的假说通常情况下，东南沿海地区的经验往往会被 其他地区模仿,而西北地区的经验即使具有独创 性，也很少被其他地区学习借鉴。这种地域性的 趋势往往与地区生产总值的变化方向相一致，即 生产总值领先的地方通常会成为其他生产总值落 后地区的学习榜样旳。程聪慧在追踪小微企业 支持性政策创新扩散时发现,相比中西部省份，东-72-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论部地区更积极、更容易推广政策列。特定政策往 往在东部已经实施了一段时间后，中西部地区才 开始关注或重视。吴建南等人在对获得“中国地 方政府创新奖”的项目进行区域比较时也发现，政 策创新的扩散存在着地区性差异,东部地区比西 部地区更容易推广政策创新，而中部地区的推广 也比西部要容易一些。这种局面源于各地经济发 展水平、区域资源禀赋和外部压力的不同酣。在 现实中，经济发展水平因素、行政因素、外部压力 因素和资源禀赋因素等不仅单独影响着特定地域 的政府管理活动和公共政策的扩散，而且这些因 素之间存在着复杂的相互作用。因此，我们需要 探究特色小镇扩散的影响因素，并进一步研究特 色小镇政策扩散区域差异的影响以及各因素之间 的交互作用。在此基础上,提出了多因素的区域 交互影响假说：假说5a：特色小镇政策扩散在不同区域具有 差异，经济因素、行政因素、外部压力因素、资源禀 赋因素对特色小镇政策扩散的影响受到区域差异 因素的调节作用。四、研究方法（一）研究单位与数据来源无论国外还是国内学者的研究，大多从高层 级政府层面来研究政府活动,而事实上，从中层政 府层面来研究政策创新扩散更具现实意义，中层 政府处于国家政府层级的中间，起着“联结上下”的作用，特别有利于破解科层管理中的“中层黑 洞”问题。高层级政府必须经过中层政府的传导，其行动、政策才能够影响低层、基层政府。如果不 把中层政府的活动与政策扩散规律搞清楚，就有 可能忽略了政府管理的“中梗阻”问题，使得各类 研究成为空谈。为了弥补当前研究的不足，本研 究拟以中层政府（地级市）为对象展开探索。另 外,从数据的可得性而言，地级行政单位数据的完 整度、准确度、及时度、可得性均较为理想。因此,本研究选取了 20152020年间地级行政单位相关 数据，由于西藏自治区各地级行政单位、海南省三 沙市的社会经济统计数据大量缺失,本研究不考 虑西藏自治区各地级行政单位与海南省三沙市，将其余325个地级行政单位分成东中西三个区域 进行考察。由于各地级行政单位采纳特色小镇政策的形 式不一，我们从各地的相关政策文件、政府工作报 告、政府网站等渠道对325个地级行政单位政策建 立时间进行了逐一梳理。我们主要以出台相关政 策的地级行政单位“是否颁布关于加快特色小镇 规划建设的指导意见等相关文件”作为是否发生 政策采纳行为的判断标准,将发文日期作为政策 采纳行为的时间统计节点;对未出台相关政策的 地级行政单位以“政府工作报告中是否对特色 小镇进行了规划或建设总结”作为是否发生政策 采纳行为的判断标准，将政府工作报告发布日 期作为政策采纳行为的时间统计节点。本研究关 注的是各地级行政单位对特色小镇决策的影响因 素，为了更准确地反映特色小镇政策的扩散过程 和规律，我们将主要自变量的统计值滞后一期O 在实际数据采集中发现，自2019年以来，各地政府 发布的特色小镇数量急剧下降，许多地方完全停 止了该政策的推行。因此，我们排除了 2019年以 后的异常数据。本研究有关地级行政单位的变量 数据主要来自中国统计年鉴中国城市统计年 鉴,对两种统计年鉴中仍缺失的数据,我们从各 市的国民经济和社会发展统计公报、中国行政 规划网站中进行了补充查阅。（二）变量测量1.因变量本研究因变量为地方政府是否采纳特色小镇 政策。该变量为二分变量，即如果某一年某地方 政府采纳了特色小镇政策，记为1,否则为0。之所 以这样选取的理由是:首先，围绕政策扩散产生的 多个理论模型已经在大量领域中得到实证检验。从既有研究的成熟经验来说,政策扩散研究一贯 采用事件史分析法的研究范式,通常以“政策是否 采纳”作为政策创新扩散的因变量。其次,本研究 的目标是廓清不同影响因素对特色小镇政策扩散 的影响，故而各地对特色小镇政策的采纳情况便 成为本研究的“因变量”。-73-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论2.自变量（1）政府自身经济因素。政府自身因素包括 政府的经济和行政方面的因素。其中，财政状况 指地方政府财政预算支出和收入的差值与财政支 出的比值,用来衡量地方政府财政状况,其比值越 小，表明地方财政实力越雄厚；房地产投资占比指 房地产投资金额与固定资产投资金额的比值,其 比值越大，表明地方房地产发展水平越高。（2）政府自身行政因素。我们以是否为省会 或副省级城市设置虚拟变量,如果是一般地级政 府，记为0,若为省会或副省级城市则为1。（3）外部压力因素。纵向的上级压力用省级 政府压力表示，该指标为二分变量,以省级政府首 次出台特色小镇政策为标准，省级政府政策出台 前取值为0,出台后取值为1;横向压力用本省采 纳率表示,本省采纳率指地方政府采纳特色小镇 政策前，该省其他采纳特色小镇政策的城市（州、地区、盟）数量与该省所有城市（州、地区、盟）数量 的比值，比值越大,表明横向压力越大。（4）资源禀赋因素。产业特色用产业差异指 数来衡量，我们用一个城市（州、地区、盟）三次产 业中占比最大与最小的比值,比值越大，产业越具 特色。浙江省在特色小镇建设标准中要求旅游小 镇按照5A级景区的标准建设,产业小镇按照3 A 级景区的标准建设,其他省份纷纷效仿。因此，我 们使用A级景区数量来衡量一个地方的文旅资源 的丰富程度。由于5A级景区评价标准较高，而3 A 级景区评价标准又相对较低，不能很好地反映一 个地区的文旅资源,所以我们选用4 A级景区数量 来衡量，一个地方4 A级景区越多,则说明文旅资 源越丰富。3.调节变量本研究将区域差异因素作为上述自变量与因 变量关系的调节变量。为了分析特色小镇政策扩 散的影响因素是否会呈现区域差异，将全国划分 为东部、中部、西部三个区域。根据国家发展改革 委的解释，我国东中西部的划分是政策上的划分,而不是行政区划，也不是地理概念上的划分。因 此，东部是指最早实行改革开放政策并且经济发 展水平较高的省市，中部是指经济次发达地区，而 西部则是指经济欠发达的西部地区，如表1所示。（三）统计模型设定自1990年贝瑞夫妇首次将事件史分析法引入 公共政策创新扩散研究领域，其已成为探索政策 创新扩散影响因素的基本范式。沃克（Walker严、罗杰斯（Rogers）叭沃尔登（Volden严等沿袭贝瑞 夫妇研究范式，从政策扩散微观机制、扩散模式、扩散动因的深层次分析等方面对具体政策扩散案 例进行实证分析。本研究亦采用此法，以某一市 采纳特色小镇政策这一事件作为该市采纳的发生 标志，采用连续时间事件史分析,探索特色小镇政 策创新扩散的原因以及区域差异性的影响机制。我们按“城市一年”的方式整理数据，已经采 纳特色小镇政策的地级行政单位,不能重复认定 采纳这项政策，因此我们将此年份之后的相关数 据剔除，不再作为观测对象。最终我们构建了包 含325个地级行政单位20152020年间共1138个“城市一年”观测点的数据库。由于本研究中政策 采纳这一因变量的测度是二分变量（取值为0和 1）,所以在使用事件史分析方法来检验自变量与 因变量之间的关系时，我们优先选用通过最大似 然估计为基础的二元Logit模型检验,进而考察各 自变量对特色小镇政策扩散的贡献。事件史分析 方法对包含纵向时间序列数据与横向截面数据的 组合数据，可以依据时间序列数据的连续性分为 两类:一类是离散时间的事件史分析,另一类是连 续时间的事件史分析。由于一部分变量在扩散的 时间区间内连续变化，本研究采用的是连续时间 事件史分析,考虑各因素对特色小镇政策创新扩 散的影响,本研究构建如下模型：Pitlogit（PJ=log（1 _ p）=+0iXi+/?2X2丄 ri,t+&X3+jB4X4+j85X5+jB6X6+阳+M+vt（1）模型（1）中,P*是地方政府i在年份t采纳特色 小镇政策的概率,P“/（1-耳）是发生比；X|X7为 各自变量，他为个体固定效应，4为时间固定 效应。上述模型关注的是各自变量对特色小镇政策-74-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论表1主要变量的定义、测量方法与数据来源变量变量名称测量指标测量方法数据来源因变量事件是否 发生政策釆纳该变量为二分变量，即如果某一年某地方政府采纳了特色 小镇政策，记为1,否则为0政策文件、政府工作报 告、政府网站自 变 量经济因素经济发展 水平人均地区生产总值越高，代表经济发展水平越高统计年鉴中国城市 统计年鉴国民经济和 社会发展统计公报财政状况财政状况指地方政府财政预算支出与财政预算收入的差值 与财政支出的比值，其值越小，表明地方财政实力越雄厚房地产 投资房地产投资占比指房地产投资金额与固定资产投资金额的 比值，其值越大，表明地方房地产发展水平越高行政因素行政级别以是否为省会或副省级城市设置虚拟变量，如果是一般地 级政府为0,若为省会或副省级城市则为1中国城市统计年鉴外部压力 因素纵向压力纵向的上级压力用省级政府压力表示,该指标为二分变量，以省级政府首次出台特色小镇政策为标准,省级政府政策 出台前取值为0,政策出台后取值为1统计年鉴中国城市 统计年鉴国民经济和 社会发展统计公报横向压力横向压力以本省采纳率表示，本省采纳率指地方政府采纳 特色小镇政策前,该省其他采纳特色小镇政策的城市（州、地区、盟）数量与该省所有城市（州、地区、盟）数量的比值，比值越大,表明横向压力越大资源禀赋 因素产业特色产业特色用产业差异指数来衡量,用一个城市（州、地区、盟）三次产业中占比最大与最小的比值，比值越大,产业越 具特色统计年鉴中国城市 统计年鉴国民经济和 社会发展统计公报景区数量5A级景区评价标准较高,而3A级景区评价标准又相对较 低,因此选用4A级景区数量来衡量，一个地方4A级景区越 多，则说明资源越丰富中华人民共和国文化和 旅游部与地区文化和旅 游厅辖区面积一个城市（州、地区、盟）的辖区面积中国行政规划网站调节 变 量区域差异 因素东部东部地区包括:河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东、海 南（未包括北京、天津、上海和海南省三沙市）依据“七五”计划，其中 西藏自治区各地级行政 单位、海南省三沙市的 社会经济统计数据大量 缺失中部中部地区包括:山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南西部西部地区包括:内蒙古、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（未包括西藏、重庆）采纳的直接影响，并没有考虑自变量间的交互影 响。因此,在模型（1）的基础上构建了包含财政状 况与上级压力交互影响的模型：logit（PJ=log（占乂）=仇+0為+&X2+03 X3+jB4X4+85X5+jB6X6+j87X7+jB8（X2 x X5）+仏+vt（2）其中交互项X2XX5用来衡量财政状况与上级 压力的交互影响。其余变量定义与模型相同。五、统计结果分析（一）描述性统计图2展示了特色小镇扩散的时间特征,特色小 镇政策采纳率在时间维度上呈S形曲线，其扩散过 程经历了缓慢期一快速扩散期一稳定期。扩散初 期政策被浙江省和少数其他省份地方政府采纳，采纳率较低,扩散缓慢;2016年6月和10月国家对-75-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论(&00-)搭倂抿官(1#叢抿僵10080604020T-采纳率10080604020帀1新增数量120100806040202015 2016 2017 2018 2019年份图2特色小镇政策采纳率与新增城市（州.地区.盟）数量部东部 西 S 部 中140I20152016201720182019年份图3东中西部特色小镇政策采纳率特色小镇政策进行部署后,该政策在全国迅速扩 散,2018年末政策采纳率高达80.3%；2018年后扩 散减缓进入稳定期，2019年末共288个地方政府 采纳特色小镇政策，采纳率达88.3%。图3展示了特色小镇扩散的空间特征,特色小 镇政策创新扩散具有一定的梯度,整体表现为由 东部地区逐步向中西部地区推进。2015年浙江省首创特色小镇政策，引发了江苏省等邻近地区的 横向学习，政策在东部地区采纳率为8.16%,中西 部地区也有少量地方政府模仿，采纳率分别为 0.96%、0.81%；2016年特色小镇政策被上层吸纳 推广，全国才迅速跟进,总体上呈现吸纳辐射扩散 模式。表2展示了本研究主要变量在全国与东中西 部的描述性统计。在经济因素方面，在1138项观 测值中，人均地区生产总值最大值为21.55万元,最小值为0.9万元，相差极大。东部地区人均地区 生产总值相对中西部分别高48.2%,44.5%,表明 我国东、中、西部地区的经济发展不平衡且存在巨 大的区域经济差异；地方政府财政状况均值为 0.575，说明大部分地方政府财政存在明显缺口。总体而言，东部财政状况相对较好，中部次之,西 部最差。房地产投资占比均值为13.67%,表明大 部分城市（州、地区、盟）房地产投资占比不高，但 东部地区的房地产开发相较于中西部地区更为积 极。在横向压力方面，东部地区本省的政策创新 采纳率最高,达到27.82%，表明东部地区更积极地 开展政策创新。在资源禀赋方面,东部地区的第 二、三产业与第一产业形成鲜明对比，拉大了产业 差距，产业差异化指数为14.84,表明东部地区拥 有更丰富的特色产业。4 A级景区数量与辖区面表2主要变量的描述性统计变量均值标准差最小值最大值东部均值中部均值西部均值政策采纳0.250.430.001.000.300.220.24人均地区生产总值（万元）4.852.980.9021.556.304.254.36财政状况0.5750.221-0.1600.9810.4140.5960.667房地产投