外交能力试析_王逸舟.pdf

本文从能力建设的角度，探讨中国外交的长期变迁和转型发展。文章循着历史的经纬，梳理了新中国外交史不同阶段上外交使命的特点及其能力要求。全文重点聚焦于新时期外交工作有待补强的三种能力：（）规避重大风险，为国内高质量发展提供支持的能力；（）完善评估机制，为政策反思和纠错创造条件的能力；（）推动机制改革，为创造新型外交形态（“金字塔”）奠定基础的能力。作者指出，在外交能力培育的过程中，政治的包容、社会的参与和创新的思维，起着关键的作用。关键词 外交能力 避险 搭桥 评估机制 社会参与 外交转型作者简介 王逸舟，北京大学教授、南京大学区域国别研究院院长、中国国际关系学会副会长在新的形势下，大国外交能力问题受到广泛的关注。它既是一个重大的现实问题，也有值得深究的理论价值。本文结合笔者几年来主持国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色大国外交能力建设研究”的进展，对这一主题加以探讨，提几点看法供各方批评。本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色大国外交能力建设研究”（项目编号：）的阶段性成果。参见凌胜利：主场外交、战略能力与全球治理，外交评论 年第 期，第 页；罗建波、杨云：塑造和用好重要战略机遇期，学习时报 年 月 日；曹德军：增强中国国际公共产品供应能力，中国社会科学报 年 月 日；白云真、张旗：外交能力的概念、方法及其议程，中共中央党校（国家行政学院）学报 年第 期，第 页。一、外交能力的概念“能力”是一个宽泛的概念。通常来讲，所谓能力，是特定的行为体为达成自身目标所具备或要求的本领，包括潜力、能量及将它们转化为现实的才干。地球上动植物各有其繁殖能力和沟通能力，产生了丰富多样、彼此不可替代的生态位。昆虫、小鸟、蜥蜴能与大象、狮子、老虎安然共处于森林，是由于它们经过长期的进化形成了适应性的基因表达和生存能力。人类作为地球上进化最快、最复杂的生物种属，更发展出一些独具的品格与能力，如复杂的语言能力、精细的设计能力、强大的组织能力、多样化的族群历史和文明形态。在此，能力表现为适应本能和创造才能，是将潜能转为现实、把实力化作利益的行为体素养或要件。外文里对于“能力”的解释，有助于理解这一概念的多义。例如，英文“”“”“”“”“”“”等词汇都可译成中文“能力”，然而各自表述的重点不太一样，指向有微妙的差异。比如，指人在身体或精神上具备的某种力量；是吸纳、借用或保持某种东西的本事，涉及机构、群体较多；指专门技能，比方说“他擅长书法”；与“竞争”方面的本事有关；多译作“实力”或“权力”；包含了上面几乎所有意涵。与普通人的能力相比，国家体系庞大而严密，国家的能力更强悍。国家能力与特定国家器物层面的实力挂钩，如战争机器、军事基地和动员过程，通商设施、经贸水平和财政储备，教育投入、科技手段和行政管理等，通过各种数据得到客观展现。国家能力含有意识、精神、思想、意志层面的意涵，它体现决策者的治理水平与追求，带有主观、可变的特点。这个角度观察的国家能力，不再是器物性的而是人的能动性，表现为国务活动家的眼界和意愿、协调本领与纠错能力、战略规划和危机处置的水平，综合体现国家正义利用各种资源的本事。既然含有主观的一面，就很难给出固定不变的国家能力的定义。不同的人研究时主要根国际关系研究 年第 期 （），：，据自身目标与偏好强调不同方面，有的看重政治领导力，有的侧重博弈过程与斗争力，有的强调协调和统筹力，有的讲究重大关口的洞察力，有的重视适应变化的创新力，有的聚焦国家形象的塑造力，有的分析盟友体系的凝聚力，有的侧重外交的财政能力与话语能力，有的考察政府的亲和力，诸如此类，不一而足。它们折射出这一范畴的多色光谱。现在的研究趋势是把国家能力的要素综合起来，根据内外形势和大政方针做出权重排序。从现实世界观察，各国各地区的国家能力重点表现不同：对于最贫穷落后的国家，满足民众的基本温饱，成为衡量国家能力的关键指标；在战乱频繁的热点区域，国家能力主要表现为促谈劝和的手段；一些发达的小国如瑞士、新加坡，国家能力在外交上表现得尤其突出（斡旋和倡议），弱势的小国如南太、加勒比或印度洋的小岛国，在国际事务中几无声响；韩国、澳大利亚、土耳其等中等强国，可以在国际科技、经贸和政治领域“四两拨千斤”；美俄英法等老牌帝国，国家能力就具有全方位的构架和影响力。本文讨论的外交能力，指一种特殊的国家资产，属于典型的软实力。它首先指的是外交人的智慧、韧性和能动性。与军事、科技和经贸部门的同行不同，外交官主要凭借沟通、谈判、宣示、妥协、文本，特别是语言技巧，而非器物层面的实力，来实现外交的基本使命（代表国家、沟通交流、获取信息、塑造国际关系）。外交的特点是以沟通协商和互谅互让的和平方式，处理国家间的分歧。如果说军事是解决国家间纷争的最后也是不得已的手段，贸易和经济关系有时在国家间关系紧张时刻失效，那么外交在国家间关系中自始至终不可或缺。没有外交的国际政治，只能服从赤裸裸的丛林法则。从全球范围观察，外交作为一种黏合剂，又是国际社会维系的条件。国际组织和各种双边多边机制正是依靠外交得以推动，国际法、国际决议及重大倡议通过外交得到落实。由此看，所谓外交能力，特指外交人员维护国家根本利益、促进国家间和平与国际稳定的职业本领，是以非暴力方式推进国家间对话与妥协的特殊才干。历史经验表明，外交之所以被认定为一门“艺术”，是因为面对的分歧多半不是容易处置的小事，而是涉及民族国家利益的大问题，是难于消弥的历史纠葛或现实争端。这种时刻的外交活动，若能以对话沟通而非武力、制裁或其它对抗方式，让国家间紧张事态和缓，外交能力试析无异为极致的妙招。做到这一点，除了要求外交人有出色的说服能力、委婉的陈词能力、熟练的业务能力、汲取新知识的学习能力，还需要他们在困境下守住外交的根本，顶住谈判对手的干扰，抗住不合理的政治压力和官僚惰性，拒绝喧嚣的国内外民粹主义。外交不是万能的，但它有很大的能动性。外交能力还表现为体系内部自我调试、适应变化的一种特质。从全球外交史考察，中世纪末期意大利和地中海沿岸城邦小国的外交，主要限于教廷与主教们及背后支持他们的国王诸侯的交往，围绕信仰皈依、皇室联姻、辖疆分封、税收分配等狭小领域展开，早期外交特使作为主教心腹或皇亲国戚的使命（及能力），多是私臣进言上书之事。伴随工业革命和宗教势力的式微，资本主义时代西欧各国外交开始专业化，有关民族间世俗事务的谈判成为重点，涉及军事征服与海外殖民、贸易拓展及财政收支、帝国管理和科层建制等。外交逐渐发展成专门部门，有外国地理、习惯、语言等知识的培训，制订职责衔级的规范（包括使馆和领事制度等）。外交能力成了国家建设的重要组成。世纪初以来，反帝国主义革命和非殖民化浪潮席卷世界各地，一大批新兴国家诞生，它们重视主权独立和外交自主，在以联合国宪章为中心的国际规范引导下，逐步建立了外交体系和能力。时至今日，外交已成为名副其实的全球制度，是主权国家的标配。信息化快速发展的背景下，新词汇新尝试（如“公共外交”“民间外交”“非政府组织外交”“多轨外交”“互联网外交”“量子时代的外交”）层出不穷，预示外交下一轮制度创新。外交能力建设，也从以往囿于传统外交部门的改进，朝向更大范围的开放，加入了更多的资源和行为体。二、中国外交能力的进阶衡量一个国家的外交能力，主要看其外交工作是否适应外部环境变化和本国重大需求。中国国家外交能力的提升，经历了一个从简单到复杂、从单一目标向多维使命的演进。中华人民共和国 多年的历史对此做了证明。建国初期的外交能力，主要体现为保障新政权站稳脚根的建制与活动。新国际关系研究 年第 期政权成立不久就组建了政务院（后改为国务院）外交部，在周恩来总理的直接部署下，先后选派一批政治干部和军事干部充实外交部门，成为外交队伍的中坚力量（包括首批建交国家的使节）；中调部、外交部等党和国家的外事主管部门内部，也设立了分管苏东社会主义国家、西方资本主义国家、亚非拉国家的司局单位。根据毛主席“另起炉灶”“打扫房间”“一边倒”的战略方针，外交部门加强了与以苏联为首的社会主义阵营的合作关系，抗击以美国为首的敌对阵营的遏制，拓展与亚非国家的联系。周恩来展现的个人魅力和技巧，使得世人对于中国外交智慧刮目相看，也成为这一时期的宝贵遗产。中国外交奠定了站起来的基石，带动了受压迫民族的解放事业。不过，成就与不足是硬币的两面：那个年代的中国外交专注于国家独立的政治任务，对二战后世界经济和科技出现的变化缺少认识，外交部门没有相关信息追踪与机制设置，外交官对国际规范知之甚少。改革开放后，外交能力成长突出体现在保障国家经济建设、提升民众生活水平的工作，缓和与西方国家关系，引进国外资金、技术和管理经验，大范围开展经贸谈判。这时的外交官多毕业于专业院校，对驻在国有更好的了解；外交部在国际经贸、条法、组织、领事保护、海洋等诸多领域设立专门机构，驻外机构对发展指标更加看重，经贸业务更加熟练。为适应互联网的普及，外交部设立了网站网页，推介国内发展成就，协助地方政府和企业走向海外。中国建设了世界上数量种类最多的经济特区、保税区和高新区等，成为擅长引进各类先进技术、投资和管理经验的新兴大国。国家利益而非意识形态，成为这一时期外交工作的基准。不过，中国在国际政治、安全和军事的领域发声较少，世界冲突热点区域鲜有来自中国外交人的斡旋倡议，国际环保、生物多样性和公益事业同样不多见中国的参与。一心一意谋发展、聚精会神搞建设的另一面，是对其它方向关注不多、话语不彰。中国人在全球贸易、全球就业、全球基建等方面的高活跃度，与在非商业领域的低存在感形成鲜明对照。“韬光养晦”是这一时期最有代表性的表述。进入 世纪以来，尤其是中共十八大之后，中国外交有了新的面貌，外交事业向不同方向快速扩展。随着综合国力的增长和政治代际的更迭，开启了一个有更大抱负的进程。先有新世纪初“和平崛起”的思路，年之后“更高、更外交能力试析快、更强”的奥运东风推动大国外交启航，最近十余年的“强国梦”口号宣示了强势进取、奋发有为的路线，外交导向出现重大改变。就能力建设而言，外交上推出一系列重大举措，在大国竞争、国际公共产品供应、国际组织话语权等方面得到加强。继“一带一路”倡议之后，向国际社会提出了全球发展倡议、全球安全倡议。外交特使身影越来越多出现在非洲、中东、南海、缅甸、阿富汗、朝鲜半岛等地以及全球气候谈判桌前。通过对联合国的会费摊派和维和行动投入，中国表达走向世界中心舞台、建设人类命运共同体的意愿。在这些举措背后，有着外交预算的快速增长、队伍新鲜血液的大量注入、新增机构的规划安排、公共外交的全新策略。近年随着美西方对华遏制的加剧，中国外交的斗争意识和反制能力得到提升，突出体现为对美国及其盟友的防范反制、对周边区域热点的预警管控、对总体国家安全的重新谋划等。新形势下外交能力建设有新的目标和挑战。从外交视角观察，中共二十大提出的“中国式现代化”，可用三个词解说，即“高质量发展”“可持续安全”和“全球性责任”。高质量发展是指中国经济社会成长与人民生活的改善，朝着发达国家的标准不断接近。国家整体的科技水平、制造能力、原创知识等，均在原有基础上由大变强。可持续安全是指国家保持长期的和平稳定，领土主权和各项基本权益得到坚强保障，政府与国民有信心抵御抗击任何重大的威胁和风险。可持续安全的前提是推进国防和军事力量的现代化，统筹安全与发展。全球性责任是指建设人类命运共同体的承诺，对国际政治、经济、安全、文化各领域做出中国贡献。这些目标证实了需求层次理论。根据这一理论，人的需求会随着不断的满足而向更高阶次延伸：先有生理需求（温饱与生存），再是安全需求（不受或不惧威胁），之后是社交需求（爱或归属感），最后是受尊重的需求和自我实现的需求（如话语权和影响力）。它也可以解释今日中国的外交态势。生在红旗下、成长在改革开放时期的一代决策精英，有更宏大的内外目标，不再愿意忍受强权的颐指气使。不过，抱负越大，不确定性越大，风险越高；大规模扩展的过程，也国际关系研究 年第 期 ，：，可能出现策略冒进和战略透支。近期“一带一路”在某些国家遭遇的麻烦就是一例；中美关系由合作为主的基调转向紧张竞争的方向，更是前些年难以想象的事态。不管是自然的还是人为的原因，是外部势力刻意造成或有自身失误之处，它们都发出了重要的警讯。统筹发展、安全与责任绝非易事，处理不当则将减缓发展步伐甚至丧失机遇。对于在新的形势下如何打造中国特色大国外交，国内外媒体有很多议论，学界和智库也有大量分析。其中不乏有意义的研究线索和有价值的成果，比如关于大国领导力的塑造，外交口各个部门的协作，区域性和全球性公共产品的供给，领事保护和海外利益的维护，潜在热点的防范，不干涉原则的创新，国际组织话语权的提升，国家形象的改善，大数据和人工智能的借用，战略伙伴和友好国家的结交，制裁与反制等手段的运用，大国外交财政能力的建设，重要国家发展外交能力的经验，外交学和国际关系理论的进展等。限于篇幅，这里就不一一对它们加以评述。大体来看，已有的研究工作可分为两类：一是着眼对外博弈，研判中国外交的“权术势”，分析其在国际舞台上发挥作用的前景及能力要求；二是聚焦内部体制，分析短板或缺失，揭示外交的新动力、新形态。以下主要就后一方面，即外交机制变革和能力建设问题，补充几点认识。三、外交能力新内涵（一）：“避险”与“搭桥”如果说，改革开放初期的中国外交主要任务是为解决国内民众的温饱问题做出贡献（招商引资），中国加入世界贸易组织前后更多是促进中国经济接轨、融入世界经济和对接国际规范，那么，新时期外交能力的重点，是助力中国的高质量发展和科技创新带动的发展，用自主创新带动国家整体跃升。总体观察来看，中国从东亚区域走向全球中心舞台的过程，正在并将继续遭遇三大挑战：其一是美国为首的西方盟友对中国的阻挠，特别是技术封锁和脱外交能力试析钩，企图让中国变得对外部世界闭锁和低端自给自足；第二是经济全球化带来的停滞和问题，如严重萧条和氛围低迷，导致中国长期走势由盛而衰；第三是全球性突发公共卫生灾难或大自然急剧改变的冲击，如新冠疫情的后果，给中国社会带来这样那样的“急刹车”效应。这三种挑战是以往从未经历过的，也是教科书和政治经验没有现成答案的。松懈麻痹或骄傲自大，甚至工作不到位，都有可能让中国马失前蹄。能否在不发生战争对抗的前提下，让以美国为首的西方发达国家最终不得不接受中国崛起的事实，或者说，能否规避重大风险障碍、保障国内发展势头不被逆转，是中国外交一项极为艰巨的任务。由于各种原因，当下国内很多人有一种焦虑感，觉得中美对决快到摊牌时刻；美国和中国都有少数媒体节目及自媒体人士，在加紧传授决战秘笈，拉高对抗声调。日复一日的这种渲染，会影响人们对未来的信心，拖累现代化步伐。这种情况下，中国外交人须知道使命的独特，细察世界史新兴大国与传统霸主的磨合，在对自身长短清醒认知的基础上，疏导公众的情绪，保障长远建设规划的落实。纵观历史上各个周期主导国的更替，既存在高强度对抗的方式（尤其早期欧洲列强的争夺），也有和平非战的交接（哪怕是旧主不情愿的交棒，如英美轮替），还有不战自败的场景（如苏联作为东方阵营盟主对美国及西方阵营的冷战落败）。不管是哪种形态，胜出的主导国都拥有强大的军事、科技与经济实力。作为潜在的国际体系主导者，中国对于未来新旧力量转换过程的应对，必须考虑“战”与“和”的各种可能，牢记“忘战必危、好战必亡”的格言，保持足够的国防军事实力。另一方面，观察过往历次大国争锋，旧主驾崩或个别有望登基的新贵落败，实力差距固然存在，更重要的是没有处理好与主要对手的关系，政治和外交完全受制于或轻敌策略或鲁莽思维。远的不论，上世纪前半叶德国和日本曾分别在欧亚称雄并对美国发起挑战，但它们都低估对手、以至最终失败。冷战时期苏联一度攻势猛烈、势力范围扩展至全球多地，作为超级大国曾向国际社会提供了独特的观念、制度和工业体系，国际关系研究 年第 期参见北京大学国际战略研究院发布的报告：技术领域的中美战略竞争：分析与展望，：？。然而在鼎盛阶段它缺乏对自身长短的清醒认知和改革动力，最终在外部逼迫和内部失序双重压力下解体崩裂。历史是现实的一面镜子。外交看似是沟通技巧，其实是国家智慧的体现。能力强的国家善于把握平衡、巧妙化解主要矛盾。现代外交不同于古希腊罗马时期的城邦间往来，亦有别于中国春秋战国年代的争霸安邦，又不只有欧美列强对弱小民族的征服。作为一种重要的国际规范，它表现为民族国家产生后逐渐摸索形成的一整套沟通机制，以及支撑这些安排的主权原则、平等原则和国际法准则。外交的本质，是以和平的方式、通过沟通协商，最大限度发挥自身潜能，达成与竞争对手的某种协议或共识。假若不得不进行军事摊牌，在此之前外交人要最大限度地发挥能量和智慧。早期国家的外交方式比较简单粗暴，随着文明的进步，各国政府学会利用复杂精致的方式获益。外交时常借助商业或军事手段，但归根到底还是依靠沟通技巧和韧性。优胜大国一定是规范制订者和软实力大国，内部有科技创新和国家现代化。从全球范围观察，国家间虽一直存在战争和强权政治，但大趋势是尚武风习式微，经贸收益和外交作用增加。尤其 世纪以来，在各国的关系中，进化的线索是从武力到外交再到法律的演进。事实证明，现代社会的暴力行为，就受害人口占全球总人口比例而言，同前现代社会相比大为减少；当今全球范围死于自杀、车祸和艾滋病的人数，远多于死于战争和暴力袭击的人数。二战结束以后，主要大国间发生战争的危险持续下降，核武器的出现增强了这个趋势。鼓吹以战争手段解决国际争端，越来越难以为国际社会多数成员接受。从国家制度建立的记录看，早先的各民族国家把常备军、外交、财政和教育制度作为主要事项，今天不少中小国家放弃或减少常备军，仅保留警察、反恐、治安等以确保国内安全，对外主要依赖外交手段、区域安全条约或联合国维和机制。就世界多数国家而论，军事效能的递减，折射了人类社会的最新进化。大国情况不太一样。一般的大国有更强大的军事能力保障国内安全和周边稳定，能提供国际安全保证和公共产品；大国也深诣军事手段的局限性，善用综合手段达成目标，包括外交技巧的极致运用。成为普通大国和充当全球大国不是一回事，后者除了具备强大的经济、科技外交能力试析和军事实力之外，还要有超群的引导力和创新力。全球大国能识别重大的经济周期，应对驾驭其间包含的繁荣、衰退、萧条和复苏的变动起伏，带动更多国家走出低迷周期。目前情势下，世界经济究竟处于什么阶段，不同学派和模型算法大相径庭，政策偏好及建议见仁见智。最终还是看哪些国家判断有误、哪些大国战略决策得当。表面看有“俄罗斯轮盘赌”的味道，深层次讲则反映国家“政治决策 创新突破”的能力。历史上每轮大国较量竞争周期，都有主导国的创新。荷兰之所以在 世纪占据支配地位，在于它在大航海时代率先提出海洋法和“海洋自由”观念、全球首创国际金融证券股票交易机制，国家政府对此大力倡导和保障，从而超越昔日强权葡萄牙、西班牙；英国和美国在不同阶段的“登顶”，都是在列强纷争和经济社会萧条的乱象中，发明和推广了各自时代最前沿的技术与产业（第一次、第二次和第三次“产业革命”均始于英美），进而带动其他国家乃至整个国际社会进入新的历史阶段。不少人认为，中国可能引领下一周期的全球发展，既是由于有政治意志和体制优势，更缘于将提供不同于以往的公共产品和技术创新，带动产业革命新浪潮，比如在新型国际组织建设、技术和大数据电子商务领域。国际上普遍不看好俄罗斯有很多原因。除了一些偏见之外，俄罗斯这些年在通用技术和商业应用方面的落后也是缘由之一。它与乌克兰的较量之所以难得手，不仅是由于美国及北约对乌克兰的支撑，更因为多年来俄罗斯国内发展迟缓、基础不牢、缺乏创新，能拿出手吸引世界各地年轻消费群体和各国发展规划部门的新东西很少。中国与俄罗斯不一样，总体处于升势，综合国力发展迅速。美国及其西方盟友深知已经无法在传统制造业和中低端科技领域阻止中国赶超的步伐，只好在高科技领域（特别是芯片及其制造设备、人工智能、信息技术、航空航天等技术和产品）全力拦截，增加中国从第三方购买重要产品、技术和引进高端人才的难度。看看 年的中兴公司事件，随后几年在 通信技术领域对华为的封杀，近期拼凑的“芯片联盟”以及对“中国制造”围堵的做法，就知道这种阻拦有多严峻险恶。面对压力，中国应以开放的学术交流机制，持续的研发投入，广泛的国际科技合作，加上坚定的自主创新和科技成果转化，稳住有优势的领域，缩小有差距的领域，最终破解锁闭困局。过程的第一步国际关系研究 年第 期是赶上，至少不拉大现有距离，争取在某些领域和关键技术上达到发达国家水平。第二步才是超越，经过长久的、持之以恒的创新发展，使中国的基础理论和技术发明领先各国，进而引领下一轮国际发展。明确这个方向，外交人就会认真做事、谨慎说话，不被任何挑战带偏节奏。在激烈竞争的时刻，善于趋利避害、坚持对话沟通，不被外部恶势力刻意的歪曲激怒，不受国内民族主义情绪左右。学会把鸡蛋放在多个篮子里，一个方向的破损可以得到另一个方向的弥补，对方脱钩的同时我更多挂钩，大国之间比谁更有韧性。当美国国会少数议员气急败坏、粗口谩骂的时候，中国外交人不会跟着揭疮疤挑毛病，把太多时间精力浪费在回怼上面，而是埋头去做建设性的事情，做有利于国内品质改善的事情。美国人显得焦虑，是因为觉得自己在走下坡路；我们处于上升期，心态应乐观豁达。优秀的外交人懂得什么是比吵架更要紧的事情，知道如何做对国家长远利益更有好处。这方面，想想上世纪 年代面对外部挑衅或不理解，周恩来总理兼外长保持风度、赢得人心的事迹，就懂得何为深邃智慧的外交姿态，什么叫“内圣外王”。经历了快速工业化和城市化的中国，很多领域依然大而不强、粗而不精，仍需长期引进消化欧美日等对手国家的先进产品、技术及知识，包括从它们的科研机构和高校吸引人才，在国际技术标准制定和创新思维上借他山之石。“厉害了我的国”那种调门，真的不是明智之说；看似逞了口舌之快，实则对国家弊大于利。外交人一向谨慎，这时更不可唱高调，实际工作的重心，须更多放在保障中国科学家与国外科技前沿的对接上，放在促进国内外大学的交流合作上，放在推动中国整体的高质量高标准发展壮大上。比如，设法加强与国际标准化组织、国际电工委员会、国际电信联盟等世界标准化组织的联系，为它们在中国的落地提供更多便利；在国际法律法规领域，以更多思路和手法消除华为公司遭遇的事态，制衡美国对我科技企业的长臂管辖；一方面帮助央企在世界各地立稳脚根、做大做强，另一方面帮助大型民企走出去，在全球发展更多中国民营的电商网络和消费业态，同时，引导大型国业和民企在联合国扮演一定角色、提供特色公共产品（比如对世卫组织的医疗援助）和设计方案（比如在全球生物多样性保护工作中提出建议）。在教育和科研领域，帮助国外交能力试析内大学及研究界排忧解难，比如，与新闻出版总署、中央网信办等相关机构共同商议加快外交研究相关书稿和国际学术会议的批复速度，与教育部、科技部协商建立更多类似“千人计划”的精英吸纳项目，让科技人员走出去引进来的努力顺畅高效。最后，外交部可设置助力科研的机构，外交人员应补上科技前沿的简明知识，使领馆要拓展科技处和教育处的纵深，国际多边机构的中国代表须加大对“高边疆”议题的研判和表态。诸如此类，总之是把“避险”和“搭桥”当成现阶段工作的重点，下气力打造相应的外交能力。四、外交能力新内涵（二）：信息通畅与评估机制建立畅通的信息渠道和良好的评估机制，是国家现代化的重要标志。纵观中外历史，古代至近代的多数时间里，是不存在对国家行为的评估机制的。西方和中国从前都有各类史官或民间的进谏辅政，但不属于此处所说的“评估机制”这个概念反映的是现代国家建立后对其科层制度、政策及效能的一套评价方式和标准，尤其是修正、纠错、改进的环节。马克斯韦伯最早论述的国家官僚体制内，评估机制以规范的、法律的形态呈现。它是国家现代化的标志之一。无论国家有何种意识形态、政治制度或文化传统，评价的精细化程度高低，评估机制是不可少的。现代国家是用数字化进行管理的，好的评估机制则是精细化管理的前提。农业社会不会要求精细管理，农人依据日升日落和季节转换耕田种地。封建专制制度下，“朕即王法”，将相诸侯多根据个人好恶定夺百姓起居和生杀大权。到了资本崛起年代，现代国家逐步发展了评估制度，以规范的形态、精确的计算及工具理性推进管理。在大航海和殖民扩张时代，欧美列强对其他民族野蛮的征服，依靠的是罗盘、航海图、蒸汽机和枪炮，对奴隶买卖和所得利润的精算，以及管控不同地区殖民地的科层官僚体系。世纪国家形态普及全球后，各国政治目标和生产方式虽有很大不同，历史与文化传统仍起作用，但国家的现代性没有变化，计算和评估都在深化。到了当代，各国推行信息化治理，国家之间、国家与社会之间，有了更多信息交换，数字化水平成为国家现代化国际关系研究 年第 期的新标尺。数字化管理意味着难度更高的管理。上通下达的政策效率评价，是实施成功管理的基础。需求层次理论揭示，随着人们获得满足程度的增长，新的欲望会不断增加，较高层次的需求者有更难满足的冲动。随着国家公信力基础的不断改变，政府面对的社会要求和公众批评会越来越多。政府机关作为民众代言人和国家守更者，不得不接受批评和审核的安排。国家合法性的来源，是决策者能否以通达的心态和有效的调控机制，在社稷与政权平稳的大局下，吸纳公众的合理批评，满足社会不断扩展的需求。国家有效感知能力变得重要，牵涉国家与社会之间的信息畅通、政府对公众偏好的筛选排列、干部的学习能力及信息鉴别等。由于公众的权利意识和问责意识在增强，政府工作须进行考核与陈述。这是各国走向治理更高阶段的信号。信息交换与处置方式主要有两类：一种是行政性的，如政府的大数据中心和工作网站，利用掌握的海量信息，采取集中发布数据的办法，依据标准化工具回应公众舆情、引导社会情绪。它的好处是使用集成模块后的信息释放，量大且速度快，反映决策层的统一意志；缺点是易对个性化信息“去噪化”，导致某些不同却重要的意见难以被吸纳；另一种是正在勃兴的社群机制，为公众的意见表达和社会性的信息释放，如公号、自媒体和商业网站。它看上去比较杂乱，有时与外来信号糅合，目标发散、效率较低，但具有重视个性化、多样化、易激发社会活性的优点，更受年轻受众的追捧。这类信息的筛选、排序和应用明显有别于行政集成的样式。二者的交互作用是必要的。根据信息经济学的原理，越是开放的信息系统，纳入的信息量越大、信息流通速度越快，朝着帕累托最优解的可能性越大；反之，在相对封闭的系统内，信息集成量即便很大，也经常出现卡顿和错位，信息效能不高、实现最优解的可能性小。当代各国现实验证了这一原理：在较为发达的地区、城市和国家，尽管同时存在网络正面和负面信息的大规模流动，由于信息交换更充分，人们有更多选项与比较，科学理性的观点胜出的概率大，公众立场的形成不再依赖单一的信息源，而是在信息充分的舆论场重塑认知体系。行政机制和社群机制的磨合互补，提升了国家的信息数量和质量，成熟的共生形态对数字化潮流有更好的适应性。外交能力试析由此来看，今天的中国现实里外交部门面对的难题、特别是公信力方面的压力，是坏事也是好事。问题本身孕育了解决问题的线索。需要处理的信息量大且传播迅速，对它们的及时鉴别与透彻解说不易，要求决策层学会面对复杂信息做出恰当反应的能力。在现实中，外交人员由于疲于处理日常案子，深思熟虑、踱步研判几无可能。针对“战狼外交”或“过软”“太硬”的回应，现有的外交叙事显得被动简单。因此，中国外交需有专门设置，适应信息化潮流、做好公共关系。比方说，在原有区域国别管理（如美大司、亚洲司、非洲司、西亚北非司、欧洲司等）和功能领域管理（如国际经济司、军控司、边海司、新闻司、规划司等）、行政管理（人事司、财政司、机关事务司、老干部司等）之外，增加处理舆情与信息、社会响应与公共外交、中地协调的单元。回首过往，改革开放以来外交部内构造实际上一直在变革调整，先后增加了新闻发言人（后来扩展为新闻司）、军控司、领事司（领事保护中心）、涉外安全事务司、边界与海洋事务司等，近十多年来设置一些特使专办（如非洲事务特使、中东与阿拉伯事务特使、负责协调国际气候谈判的特代、负责阿富汗或缅甸事务的特代等）。它们反映综合国力壮大扩展，体现了国家和社会对于外交服务日益增长的要求。现在到了新的阶段，应该有适应性调整和充实。须认识，已有的进步不代表过程的完成。新阶段上能力提升的基础，是对机制缺陷和出台政策做出反思，重点是评估已有政策的效果，找出存在的问题，明确改进的步骤。从能力建设角度讲，一定要有科学合理的评价指标，赋予相应机构以必要权限；重视吸纳部门外和社会上的建言献策和批评意见，加强横向的交流与沟通渠道；允许媒体和公众有一定知情权。媒体报道和公众关切有助于这一过程的持续展开（即使后者有时信息不全、判断不准）。任何国家、任何机构都不可能完全没有失误，好的制度在于发生失误时能够及时发现、及时纠正，差的制度或政府往往缺乏自知之明，没有恰当的评价和制衡。即使在同样一个制度和文化下面，亦有可能出现正反事例（如美国上世纪 年代对航天竞争领域自身缺陷的反思改进，以及本世纪初小布什政府在中东外交的执迷不误与重大损失）。俄罗斯当下在与乌克兰的军事冲突中之所以步履维艰，撇开其他因素国际关系研究 年第 期不论，内部的评估机制显然出了问题。我们国家自改革开放以来成就显著，加上举国体制的优势，在快速动员、集中力量办大事的问题上效率更高（如“一带一路”在全球落地、冬奥会残奥会成功举办、新疆香港异常事态的扭转）。但举国体制的弱点是政策的透明性不够，自下而上的监督较弱，出了问题若不是上面发话就不易解决。在外交工作方面，比如对有学者提到的“战略透支现象”等敏感话题，鲜有严肃细致的研讨。对此，决策者和相关部门的积极态度十分重要。外交评估机制应当是一种容错、反思、改进的开放系统，可以让外交人积极尝试，对可能出现的失误及时发现和调整，有必要的包容谅解。理论上，现代国家重大政策的出台和实施，是一种增量改进，包括思路征集、效果评价、政策完善等，让不同的智慧吸纳形成合力，为制度、政策和观念的进化打下基础。比如我国的机制既有正式的安排（全国人大、政协及其专门委员会等），包括听证、咨询、评审、讨论和投票等环节，也有半正式和相对自由的专业咨询和媒体监督。政策执行部门把拟出台的策略和步骤做出汇报和接受审议，与社会、民间、智库保持互动。另一个部分是政策方针的效果评价，针对外交工作的日常部分，涉及办案、谈判和协商，比如使领馆的信息汇总评估，部门内部的总结，与其它部委的协商和征求意见，特定范围向社会公众的通气等。针对所发现的问题，既有表扬奖励、也有检讨惩戒，有口头说明、也有文字记录，有担责的对象、也有负责改正的环节，必要时还有机构的新设、撤销、合并。通过试错和纠偏过程，总体方针得到落实，失误和漏洞被及时纠正，社会对国家的期许得到更好满足。评估机制设计与实施的依据，主要不是意识形态或民粹舆情的压力，而是是否与国家利益和社会需求大方向对接；是否符合总体外交方针；是否存在逻辑自洽性的矛盾；是否有对新证据的及时调整；是否权责明确、分工清晰（避免出了事“只打外交板子”）；是否对关键数据和结论有备存，在不涉密前提下可以开放查询。显然，与规范的评估机制对照，我们现有的外交评价还须进行更多的改进。五、外交能力新内涵（三）：社会参与和转型升级中国外交能力建设的一个较长期目标，是从现有相对简单的构造，转向适应外交能力试析新形势新任务的结构。确切地讲，是从少数部委办辅佐最高决策的小外交形态，朝着以中央外交为核心、包含更多资源和层次、有着宽大坚实底座的大外交“金字塔”方向进阶。首先，它是外交民主化的必然要求。世纪是人类史上发生巨变的一个重要时期，其标识之一是外交的民主化。它被两次世界大战对人类的摧残灾难和国家机器的野蛮行径而唤醒催生，伴随着帝国主义殖民主义体系的土崩瓦解和亚非拉民族的解放而持续前行，受到史无前例的经济全球化和各国全面发展的加速驱动。外交民主化在国际关系领域的主要表现是，与此前几个世纪仅有少数西方列强支配世界秩序的局面有别，越来越多的国家加入了以联合国为中心的国际社会大家庭，越来越多的行为体（包括国家与非国家行为体）在国际事务发出自己的声音，越来越多的国际规范和准则产生于社会运动、民间团体和个人倡议（如禁雷公约、海洋法公约和生物多样性公约）；曾经饱受列强支配之苦的弱小国家和行为体（如女性、贫困地区、少数族群或“异类”文化）逐渐立足发声、表达诉求。多元、多层、多极力量构成合力，驱动国际关系由武力主宰向法律抬升再向道义引导的方向演化。往内观察，各国外交制度发生长时段进程嬗变，守正与创新并举：一方面，外交始终由中央政府主导，主权利益和国家地位一直是外交保障的基本目标，外交的本质（和平解决分歧）和功能（代表、谈判和塑造）依然不变。另一方面，国家制度和行为方式不断变革，决策过程逐渐科学和理性，智库和研究机构的支撑越来越不可或缺，外交官更加重视文化传承和民族身份，外交培训、谈判沟通、仪式符号等朝着国际规范和共识对标。在多数国家，公民个体和社会主体逐渐凸显，国民的权利意识和问责意识得到增强，国家公职人员的自我约束、守规则和教养渐成潮流。尽管这一过程远未结束，各国内外都存在负面和“暗黑”现象，但总体上观察，由粗鄙到文明、从简单到精致、从专制到人民主权的变化是清晰的，“天下大势、浩浩荡荡”。其次，理论支持大外交生成的必然性。宇宙发生论、生物进化论和复杂性学国际关系研究 年第 期瑞典克里斯特约恩松、马丁霍尔著，肖玙译：外交的本质，北京大学出版社 年版，第 页。说等理论，从自然科学角度解释了从生命体到人类社会组织形态演进的一般规律，从特定侧面佐证了外交形态在上述长时段改变的必然性。微观主体的相互作用生出宏观的复杂现象，依靠的是正反馈与适应本能，基础是对环境的学习与适应。宇宙万事万物从最简单的细胞变成水母昆虫直至演进到人类和动物等复杂多细胞生物体，从看似无联系的丛林部落到各大洲分布的民族相遇再到区域一体化集团化加快的当代形态，从国家间有意识的竞争合作到苏联解体和俄乌冲突等突发事件，无穷无尽的摩擦和相互作用缔造了无数个自我调整的子系统和难以厘定的动力机制，其间的一个规律是，愈能在生存中存活并发展的生命体和组织形态，愈趋于发展自身的竞争优势和自组织力，各种碰撞和加权的结果愈发有效能，微观的活力增强宏观的动力，看似变动的过程增强整体的价值或稳定性，比如自然界的某些细小碎片产生出整体美感、河流中无数翻沫形成汹涌浪涛。依照这一理论，站在时代前列的优质国家，好似具有特殊吸纳能力和平衡能力的生命体，其平衡点便是将系统内的各种因素保持在既不完全被束缚僵化、又不至于动荡冲突乃至解体的位置上，以足够的手段和架构稳定支撑社稷民生大局的同时，始终保持创造性来激发各要素的活性。生态位理论也证明，原始森林里的动植物不论大小强弱都有自己的生态位，它们的互补性需求及食物链循环，造就了生物多样性与可持续强的茂盛景致，这种景致是品种和功能简单的防风林绿化带所不具有的。启示在于，国家的强盛不仅取决于高层的决策者和强力部门，也非仅仅来自于国家的体量、发展的速度、影响辐射范围等指标，还取决于国家构造的开放包容性、社会的多样化程度、公民个体的创造性、基层组织的活力等因素。有关新型外交形态的思考，还受启于学界关于“多轨外交”的讨论。外交外交能力试析美米歇尔沃尔德罗普著，陈玲译：复杂：诞生于秩序与混沌边缘的科学，生活读书新知三联书店 年版，第 页。美路易丝戴蒙德、约翰麦克唐纳著，李永辉等译：多轨外交：通向和平的多体系途径，北京大学出版社 年版；魏玲：第二轨道外交：现实主义渊源与社会规范转向，外交评论 年第 期，第 页。“第二轨”的说法早在上世纪 年代初期已经出现，指外交部之外的半官方渠道。在此后的讨论中，外交学界进一步提出当代外交推进的九种轨道，包括政府的主导、专家的建言、商业的杠杆、平民的作用、教育培训的渠道、社会活动家的倡议、宗教组织的斡旋、基金会和慈善人士的贡献、传播媒介的介入等。多条轨道构成相互联系的网络，增加国与国的交流渠道，缓解紧张关系和消除误判，为第一轨的正式谈判提供选项或创造条件。每个轨道都有独特的含义和价值，比如有的起领导作用，有的提供关爱，有的激发潜能，有的培养人才，合起来看它们像有机体那样发挥系统效应。理论上，多轨系统比起单