推动东川区生态产品价值实现的调研思考.pdf

推动东川区生态产品价值实现的调研思考张 昆 黄大龙 胡德娟生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品价值实现的过程，是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于建立健全生态产品价值实现机制的意见，把生态产品价值实现上升为国家层面的一项重点任务。推动生态产品价值实现，是东川深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要体现，也是建设昆明城市生态涵养区的重要内容，更是推动东川经济社会发展新的增长点。一、生态产品价值实现是东川区践行习近平生态文明思想的优先行动第一，生态产品价值实现是东川区践行“两山”理念的关键路径。“两山”理念是习近平生态文明思想极为重要的内容。生态产品价值实现是基于“两山”理念而提出的重大理论和制度创新。2021 年，中共云南省委、云南省人民政府印发关于支持昆明高质量发展的若干意见，提出“支持东川创建两山实践创新基地”。创建“两山”实践创新基地，是东川区践行“两山”理念的具体行动和生动实践，但对东川区来说，挑战大于机遇。东川区由于长期依赖矿业经济的发展模式，与省内、市内其他县（市、区）比较，生态条件相对脆弱，一些生态指标落后于全省、全市平均水平，东川区要实现从生态文明建设的“后进生”到“优秀生”，必须打破固有的思维定式，不断探索和创新，才能迅速补齐生态“短板”，构建良性循环的经济社会发展系统。推进生态产品价值实现，无疑是东川区走生态优先、绿色发展的较优路径，它不仅能提升东川区的自我“造血”功能，也能有效推动东川区经济社会全面发展，推动“两山”理念在东川区的实践取得实实在在的效果。第二，生态产品价值实现是改善东川区生态条件的重要突破。东川区是国家重点生态功能区和昆明市城市生态涵养区，正处在生态环境修复的攻坚期，面临生态文明建设的诸多问题，亟待在环境治理体制机制上寻求突破。生态产品价值实现有利于环境修复的市场化、多元化投入机制构建，有利于使人们真正认识到“绿水青山就是金山银山”，从而激励和倒逼形成绿色的经济发展方式和经济结构，营造社会力量共同参与生态环境保护修复的良好氛围，提升保护修复生态环境的思想和行动自觉。第三，生态产品价值实现是东川区实现可持续发展的目标抉择。东川区是全国 67 个资源枯竭城市之一，地理、交通、经济基础、产业结构等长期处于劣势。从地理区位看，东川调查研究72总第 343 期/2023.5区位于昆明市最北端，地理位置偏远，山高地远的地理环境使得区域发展受到制约。从交通区位看，交通相对闭塞，使得东川区经济发展难以对接和融入周边发达经济圈。从经济条件看，东川区经济发展相对滞后，经济总量小、人均水平低，可用财力十分有限。从产业结构看，三次产业发展普遍存在重大项目少、科技含量低、产业链不完善等问题。“九山半水半分田”的客观现状，决定了东川区必须坚决摒弃以牺牲资源、环境为代价的粗放发展模式，坚持用绿色发展理念引领经济发展，重塑“绿水青山”，探索“点绿成金”，走出一条生态经济化与经济生态化融合发展的新路子。二、东川区生态产品价值实现具有良好基础第一，生态“家底”殷实。东川区被誉为“天南铜都”，区内有大小景点 50 余处，旅游资源类型多样、特色鲜明，区域内红土地、轿子雪山、泥石流博物馆在国内外享有盛誉，铜冶文明历久不衰，彝族文化、布衣文化等多元。全区有木本植物 106 科 295 属 662 种，其中：国家重点保护野生植物 40 种。区内有国家二级保护鸟兽类野生动物 20 余种；有昆虫 147科 1083 种。区内天然水资源总量多，年平均为 9.3183 亿立方米，人均占有水量 3015 立方米，高于全国人均水平（2700 立方米）。第二，生态环境较大改善。造林绿化成效明显，“十三五”期间，累计完成荒山造林15.3 万亩、退耕还林 13.51 万亩，20192021年，完成碳汇造林 3.61 万亩，实施了投资20.66 亿元的东川林业生态修复 PPP 项目。空气质量优良，近 5 年来，东川区空气质量优良率保持在 96%以上。水环境得到较大改善，严格落实“河长”制，全区集中饮用水源地、小江东川段国控断面水质达标率均为 100%，治理水土流失面积 204 平方千米。矿区环境逐步改善，依法打击惩处非法开山毁林、开山取石、开矿采砂等破坏生态违法行为，关停违法采矿、采砂、采石点 115 个。推进非煤矿山转型升级，建成绿色矿山 2 座，将 67 座矿山整合为 39 座，关闭尾矿库 11 座、矿山 15 座，砌封废弃矿硐 207 个，铜矿山告别了无序探采的局面。第三，生态产业发展初见成效。生态农业提质增效，35 个村建成“一村一品”示范村，创建“绿色食品牌”省级产业基地 1 个，“三品一标”认证 57 个，“东川大洋芋”获农产品地理标志认证、“东川面条”获国家地理标志产品认证。建成具有地方特色和市场优势的粮食、蔬菜、水果、药材等特色农业产业基地3.5 万亩，“一县一业”高品质花椒保有量超过10 万亩，以正大集团 300 万只蛋鸡全产业链项目为龙头的规模化养殖业蓬勃发展。生态工业增势较好，被列为国家工业资源综合利用基地，循环经济发展取得突破性进展。生态旅游业加快发展，红土地、牯牛山、格勒湖旅游开发取得新进展，洒海村汤丹尾矿库变身观光花海的华丽转身，引起媒体广泛关注，在促进乡村旅游、农户增收的同时，也成为尾矿库覆土绿化新的体验形式，李子沟、箐口等一批乡村旅游逐步发展起来，2021 年，东川区旅游总收入达到 7.83 亿元。三、东川区生态产品价值实现面临的困难和问题第一，“绿水青山”本底还有差距。2021年，东川区森林覆盖率为 41.34%，远低于全省平均水平（65.04%）。全区石漠化面积占总面积的 54.4、土壤侵蚀面积占总面积的 68。调查研究73总第 343 期/2023.5CREATION区域内干热河谷水分蒸发量大、砂砾裸露、土壤瘠薄，造林绿化较为艰难。此外，区内长期矿业开采形成了约 600 万立方米的地下采空区，已塌陷 100 余万立方米。全区有 321 个地质灾害隐患点。同时，东川还是重金属污染高危区域。第二，“金山银山”转化缺少通道。从源头端看，自然资源确权登记未全面完成，工作基础还未夯实，给生态产品权责归属及权益交易带来一定影响。从联结端看，全省层面均未建立生态产品交易平台，生态产品提供者和使用者“脱钩”、供给端和需求端“失衡”，生态系统物质产品的价值无法通过生产、交换、消费、分配环节实现，致使“产品”难变“产值”、“风景”难变“钱景”。东川区旅游资源丰富，但缺乏系统性全域性生态旅游线路规划，景区基础设施建设滞后，以原生态自然景观为核心的旅游资源及衍生产品开发不足，资源优势未能转化为经济优势。受山高坡陡的地理条件限制，现代农业产业规模不大、农产品精深加工不够、绿色有机农产品占比不高、土地流转率不高、农产品产销信息不对称，导致农业规模化效益、农户增收效益提升较为缓慢。第三，有关保障机制不健全。一是由于国家及省、市级层面有关政策体系均未完善，省内外可借鉴的经验并不多，加之东川区生态产品价值实现处于起步阶段，政策与制度、人才与技术支撑明显不足。生态产品价值实现专业性强，云计算、大数据等高端人才要求高，相比其他地方，东川区相关人才奇缺。二是生态产品供给激励机制不健全。东川区目前生态产品价值实现的成果，主要是企业和群众的自发行为，缺少有关政策疏导，尚未形成有效的激励机制。三是针对“生态+产业”的系统政策支持体系仍需完善。有关领域的投资、金融、土地、产业等政策多是围绕环境保护主题展开，且多是方向性和笼统性规定，缺乏细化的政策路径设计。四、推动东川区生态产品价值实现的建议第一，坚持政府统筹、市场助力。一要充分发挥政府在制度设计、资源统筹、工作协调和激励约束等方面的主导作用，整合各类社会资源，大力引进生态产品监测、开发和交易等方面的技术人才，聘请专家团队指导，开展系统培训。二要坚持走市场化的改革之路，加大市场主体引进力度，多措并举，提升生态产品品牌化、产业化水平，市、区两级发改、林业和草原、财政、自然资源等部门要加大协同联动力度，加强工作对接，积极向上争取政策、资金和项目，争取将东川区列为云南省生态产品价值实现机制试点区，在昆明市建立省级生态产品交易中心，在东川区建立分中心，合力推动东川区生态产品有效转化。第二，健全所有权权能结构，筑牢生态产品价值实现基础。一要普查生态产品。树立“一盘棋”理念，摸清环境资源结构、各种环境产品数量、品质等基本数据，探索制定环境产品目录清单和资产负债表，构建基础数据“一池蓄”。二要确权生态产品。以即将开展的自然资源统一确权登记为基础，充分利用国土调查成果，对区域内自然保护区、自然公园、河流、森林、湿地、草原、荒地、已探明储量的矿产资源等开展统一确权登记工作，建立区级自然资源确权登记信息数据库。三要探索推进区域层面的生态系统生产总值（GEP）核算。争取市级支持，在不考核东川区 GDP的基础上，减少与 GDP 关联指标的考核权重，重点考核生态修复、生态产品价值实现等方面调查研究74总第 343 期/2023.5的指标。同时，将东川区特色生态产品纳入核算，建立具有东川区自身特色、符合东川区实际，可比较、算得清的统一生态产品价值评价标准并做到与国家标准、行业标准接轨。第三，健全生态保护修复和提升机制，再造“绿水青山”。一要推进造林绿化、美化，建设绿美东川。积极向国家、省、市争取项目和资金支持，多渠道筹措资金，加大生态治理和修复力度。积极探索林票、“单株碳汇”等价值实现路径，同时，在与国家、省相关制度相衔接的基础上，重点探索“碳汇造林”模式，激发企业等主体参与植树造林的积极性。充分调动各类社会主体参与植树造林的积极性。通过发动在校学生种植“智慧树”，动员社会各界种植党员林、巾帼林、青年林以及认种认养等形式，广泛开展义务植树活动。二要统筹开展矿区生态修复及价值提升，让生态重塑矿山“好风景”。充分发挥财政资金的效率与作用，推动历史遗留矿山生态修复、环境治理、文化传承、产业发展“四位一体”联动发展。深耕“绿色矿山”，对新设矿权，将矿区“开采复垦产业发展”作全生命周期分析与规划，避免走破坏再修复的“被动修复”老路；对正常生产矿山，严格落实矿产资源开采相关各项生态保护和污染防治措施，坚持边开采、边治理。三要以实现保护与发展良性循环为目标，打造“两江”生态廊道。统筹推进小江流域（昆明段）、金沙江流域（昆明段）（以下简称“两江”）环境治理与资源开发，因地制宜建设滨河绿道、沿路绿道、湿地绿道，形成“水、滩、林、草、鸟”有机融合的城市沿河风貌，将“两江”生态廊道打造成坚持生态优先、绿色发展的生态文明示范带和集生态屏障、文化弘扬、休闲观光、高效农业于一体的复合型生态廊道样板。第四，构建生态产业化和产业生态化机制，打通“金山银山”转化通道。一要大力发展“精品农业”生态农业，走“以小取胜”之路。立足东川区耕地面积少、农业立地条件差实际，发展“精品农业”。发挥小江热区资源优势，打造集休闲、观光、采摘、旅游于一体的“小江特色观光农业产业带”。开展现代林业产业示范区创建工作，大力发展林下经济。在继续推进花椒“一县一业”创建的同时，持续推进“东川大洋芋”“东川面条”等地理标志产品的宣传、推广，积极谋划预制菜等产业联动发展，扩大市场规模。二要千方百计调结构、促转型，走“绿色低碳”之路。树立“延伸铜、跳出铜、不唯铜”的产业发展思路，推动传统铜、磷、稀贵金属产业循环化、低碳化转型。以工业资源综合利用示范基地建设为契机，争取省、市支持，在东川区建立昆明市统一的资源综合回收基地，争取把东川区打造成云南省低碳循环经济示范区。充分利用尾矿、冶炼渣、磷石膏以及河道疏浚产生的天然河沙等丰富资源，把东川区建设成云南省重要的海绵建材基地。利用采矿沉陷区、关停矿区、移民搬迁迁出区、石漠化地区等建设风电和光伏基地，大力发展新能源产业。三要以山水为舞台，做活户外运动体验旅游文章，走“特色兴旅”之路。依托白鹤滩水电站形成的“高峡出平湖”风光，把东川区建设成“金沙江生态旅游带”的重要组成部分。实施旅游交通道路强基、星级旅游饭店创建、文旅消费水平提升、重大节会品牌赋能、王牌景区打造、乡村旅游富民“六大行动”，助推旅游产业提档升级。主打“千年铜都”“滇铜京运第一镇”品牌，大做山、川、江、铜、地和山水户外运动体验旅游文章，走错位发展、全域旅游路子，形成东川旅游比较优势。四要加快打造生态资源交易平台。依托区内公共资源交易平台，开展林权、土地承包经营权，以及农产品等生态资产调查研究75总第 343 期/2023.5CREATION与生态产品资源交易。通过定期举办生态产品推介博览会，组织开展生态产品线上云交易、云招商，推进生态产品供给方与需求方、资源方与投资方高效对接。发挥电商平台资源和渠道优势，推进更多优质生态产品以便捷的渠道和方式开展交易。五要探索建立“两山银行”（生态环境部通报的典型案例，非指传统银行，是指借鉴商业银行模式，搭建的生态资源交易平台）。借鉴浙江丽水“两山银行”模式，构建覆盖区、试点乡（镇、街道）、多元主体的“两山银行”体系，对碎片化的生态资源进行规模化收储、专业化整合、市场化运作，把生态资源转化为优质的资产包，从而实现“两山”理念正规优质高效转化。第五，建立健全生态产品价值实现保障机制，确保生态产品实现机制落地见效。一要进一步完善生态功能空间分区机制。推动主体功能区规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、生态保护红线规划等空间规划相互衔接，共绘“一张图”，切实理顺生产力空间布局。二要争取生态补偿支持。争取市级支持，建立小江（昆明段）、金沙江（昆明段）市域内县区间和跨市域的横向生态补偿机制，争取省级支持，将东川区纳入长江经济带省际间横向生态补偿体系，同时，进行资金整合，在合规的前提下，探索资金使用方式创新，最大限度地发挥资金使用绩效。三要创新生态产品开发中的生态保护协同机制。细化并明确生态产品开发和修复治理等环节的权责与机制，夯实主体责任。明确自然资源使用者对生态影响、伤害的行为底线，全面推行责任清单、负面清单、失信“黑名单”、异常名录等机制。（第一作者系东川区人民政府办公室人力资源师；第二作者系东川区人大常委会副主任；第三作者系东川区园林绿化管理站园林工程师）责任编辑：马树勋东川红土地（张昆 摄）调查研究76总第 343 期/2023.5