水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价_代文鑫.pdf

在政府和社会资本合作（PPP）模式向绿色转型的现实背景下，分析水生态EOD项目采用PPP模式的必要性和可行性，依据项目特点构建水生态PPP+EOD项目全生命周期风险评价指标体系。基于DEMATEL-ISM-MICMAC方法，计算出各风险因素的原因度与中心度，构建关键风险因素相互影响的递阶层级结构，并对关键风险因素进行分类，为水生态环保PPP+EOD项目的风险决策与管理提供参考。关键词：水生态环保；EOD；PPP；风险评价；DEMATEL-ISM-MICMAC中图分类号：F407.9；F283 文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）07-0066-08DOI：10.14181/ki.1002-851x.202307066引用本文 代文鑫，张天辉，李妍，等.水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价J.建筑经济，2023，44（7）：66-73.*基金项目：河北经贸大学“金融与企业创新”科研专项项目2022年度课题“ESG视角下绿色 PPP+REITs 项目的风险评价研究”（JR2022YB01）；河北经贸大学在读研究生创新能力培养资助项目（XYCX202341）作者简介：代文鑫，硕士研究生，研究方向：金融工程、风险管理。李妍（通讯作者），副教授，博士，研究方向：金融工程、风险管理。1引言水生态环境保护是生态文明建设体系的重要组成部分，包括黑臭水体治理、污水处理水体内源污染治理、流域水生态保护修复及综合治理等。近年来，随着生态导向理念的提出，水生态EOD项目开始兴起。生态导向开发模式（Ecology-Oriented Development，EOD）是在生态保护与环境治理的基础上，依托特色产业的经营，融合公益性生态环境治理与关联产业开发项目，以组合开发为手段，采用产业链延伸、联合经营的方式，促进一体化落实，从而实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入，通过模式创新来实现外部效益内部化，将环境治理的公共价值内化为项目层面的商业价值。生态环境部办公厅印发的 生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财 2022 6号）中明确指出：入库项目应适宜金融资金支持，包括治理责任主体为企业的项目，采用生态环境导向的开发（EOD）模式、政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式及其他市场化方式运作的项目。随着“双碳”目标带来的能源结构、产业水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价*代文鑫，张天辉，李妍（河北经贸大学金融学院，河北 石家庄 050061）第 44 卷第 7 期67布局甚至经济发展模式的改变，PPP模式迎来了新发展，开始注重绿色发展理念，从“物有所值”转向兼顾“以人为本”“以碳为本”。PPP模式具有效率高、融资成本低等优势，适合广泛应用于城市污水处理、流域治理等水生态环保项目中。2021年3月，财政部政府与社会资本合作中心发表的 “PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展 一文中强调，EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径。现阶段水生态EOD项目采用PPP模式尚处于萌芽阶段，探讨PPP模式应用于水生态EOD项目的风险，不仅可以为此类项目决策提供参考，还有望促进水生态PPP+EOD项目的发展。2水生态环保PPP+EOD项目风险评价指标体系构建研究选择2019年蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发PPP+EOD项目作为研究对象，该项目是国内首个将PPP+EOD模式应用到整个流域生态环境治理的项目。该项目工期为20年，中标额约为65亿元，通过生态综合修复和片区综合开发两步实施。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。而片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发。社会资本利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合。目前该项目已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。通过在CNKI数据库中检索“PPP”“EOD”“风险评价”“水生态环保”等关键词，限定期刊级别为核心期刊及以上，共筛选出70余篇相关文献，结合我国现存的“PPP+EOD”案例，重点针对水生态环保项目的特点识别“PPP+EOD”项目全生命周期内的风险因素。本文结合我国有关PPP模式的现行法律法规，参考财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）对全生命周期的分类方法，按照项目识别、准备、采购、执行、移交五个阶段设定评价维度，各阶段对应的风险为一级风险指标。考虑到全生命周期分类法忽略了宏观因素对项目整体的共性影响。为了使评价指标体系更全面地衡量项目风险，结合水生态环境保护PPP与EOD特点，在项目全生命周期的基础上加上各阶段共存风险。设定6个一级指标，19个二级指标。具体情况如表1所示。3水生态环保PPP+EOD项目风险因素的模型构建3.1DEMATEL模型构建水生态环保“PPP+EOD”项目风险因素DEMATEL-ISM模型构建时，邀请了PPP和EOD方面的资深专家，专家来自于PPP领域、银行、高校和工程项目公司，对表1中各风险因素之间影响关系强弱程度进行打分，根据因素之间的影响得到直接影响矩阵A。矩阵A中的因素ai对因素aj有影响，则Aij=m，m的数值反映了各风险指标之间的影响程度，评分区间设为0至4分。即：0表示无影响、1表示有弱影响、2表示一般影响、3表示有较强影响、4表示强影响。通过归一化的方法得到规范化直接影响矩阵M，如公式（1）所示；由规范化影响矩阵M计算得出综合影响矩阵T，如公式（2）所示；再根据综合影响矩阵T，求出影响度、被影响度、中代文鑫，等水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价建 筑 经 济2023年68心度和原因度，如表2所示。M=Amax1i1919j=1aij（1）T=C+C2+Cn=C1-Cn-11-C（2）ri=nj=1tij，i=1，2，19；（3）表1水生态环保PPP+EOD项目风险评价指标体系一级指标二级指标指标解释项目识别阶段风险水生态开发环境恶劣（X1）项目建设地流域不符合EOD项目开发条件、项目未达到生态建设标准可研报告不通过（X2）对流域、水质治理及后续经济发展规划方案未清晰表述、报告中建设内容未明确依托项目和关联产业项目准备阶段风险审批延误（X3）水污染治理修复审批标准发生更改、各部门（生态环保部门、土地规划部门等）审批意见冲突组织结构不合理（X4）各方权利义务未明确划分，水污染防治部门、关联产业子公司、土地规划部门等部门间出现权责交织或空缺生态补偿机制设计不合理（X5）水生态环保项目补偿机制不健全导致投资回报低；产业规划不符合绿色低碳环保要求，没有结合因地制宜、未充分发挥区域现有的优势项目采购阶段风险合同风险（X6）对于水环境保护项目合同的边界条件模糊，责任方之间的权力义务不确切；政府会在某些特定情况下提前中止特许经营权合同谈判风险（X7）招标文件不完备导致责权不明确、竞标成本增加、投标竞争不透明和评标不科学；再谈判风险项目执行阶段风险土地开发融资风险（X8）水生态环保EOD模式对土地政策依赖很大，土地的一级、二级开发投入巨大造成的融资困难完工风险（X9）成本超支、水质不达标、因水生态治理过于复杂多变导致工期延误关联产业运营风险（X10）进水水质水量不足；药剂费、人工工资及福利；后续产业园、旅游区等关联产业市场需求不足，运营效率低公众反对（X11）水质不达标造成公众利益受损；关联产业消费定价不合理遭到公众反对合作方不履约（X12）承包商施工质量不合格或者施工产生的安全事故问题；在材料供应过程、项目建设过程中合作者隐瞒重要信息导致质量问题项目移交阶段风险水环境治理不达标（X13）水污染治理未达到预期标准、移交政府后影响项目的后续运行各阶段共存风险水生态环保行业政策或标准的变化（X14）有关EOD的政策和法律变动，水污染治理标准提高影响项目的正常进行；因为关于水生态环保的法律不完善，给项目带来潜在损失政府失信（X15）地方政府领导更迭影响水生态环保PPP+EOD项目执行；政府干预导致项目投资增加或执行困难；政府失信（地方政府由于债务压力导致投入经费不足甚至更改已承诺的优惠政策）市场需求不足（X16）市场需求预测不准直接导致项目运营失败（关联产业市场开发不足等）利率变动（X17）利率变动对水生态环保PPP+EOD项目的资金计划造成不利影响通货膨胀（X18）通货膨胀造成货币购买力下降，影响水生态环保PPP+EOD项目实施水环境污染风险（X19）过度排放；二次污染；污染物排放不达标；第 44 卷第 7 期69ej=nj=1tij，j=1，2，19；（4）mi=ri+ej，i=j（5）ni=ri-ej，i=j（6）3.2解释结构模型（ISM）的构建根据综合影响矩阵T构建整体影响矩阵H，其中I为单位矩阵，如公式（7）所示。H=T+I（7）结合阈值（通过计算综合影响矩阵T中所有项的平均值和标准差之和可得到阈值为0.057）公式（8）得到可达矩阵fij（图1），fij表示为两因素间的影响关系，若fij=1，则表示因素ai对aj有影响；若fij=0则表示因素ai对aj无影响：fij=0，hij，无影响1，hij，有影响?（8）最后，对可达矩阵进行级间分解和区间分解，对风险因素进行层级划分，如表3所示。3.3交叉影响矩阵相乘法（MICMAC）的构建在运用ISM模型分析水生态环保PPP+EOD项目的风险因素后，进一步使用MICMAC分析法进行矩阵迭代运算，计算出每个风险因素的驱动力和依赖性的数值Fxy，如表4所示。将各因素的驱动力和依赖性作为一个点绘制于直角坐标系的4个象限中，分别为自发集群、依赖集群、独立集群和联动集群，如图2所示。表2水生态环保PPP+EOD项目风险因素的DEMATEL分析结果风险因素影响度ri被影响度ej中心度mi原因度ni水生态开发环境恶劣（X1）0.7760.3781.1540.398可研报告不通过（X2）0.1480.4720.62-0.324审批延误（X3）0.2840.5780.862-0.295组织结构不合理（X4）0.6140.1180.7330.496生态补偿机制设计不合理（X5）0.5340.2340.7680.301合同风险（X6）0.4070.1210.5290.286谈判风险（X7）0.2250.3510.576-0.127土地开发融资风险（X8）0.3120.4950.808-0.183完工风险（X9）0.1591.4591.618-1.3关联产业运营风险（X10）0.1281.021.147-0.892公众反对（X11）0.140.2830.423-0.144合作方不履约（X12）0.2330.6920.925-0.459水环境治理不达标（X13）00.6950.695-0.695水生态环保行业政策或标准的变化（X14）1.38501.3851.385政府失信（X15）0.7450.0380.7830.706市场需求不足（X16）0.3180.2590.5770.058利率变动（X17）0.1990.0380.2380.161通货膨胀（X18）0.2380.040.2780.198水环境污染风险（X19）0.7060.2780.9840.428代文鑫，等水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价建 筑 经 济2023年70X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 X15 X16 X17 X18 X19X11110000011101000001X20110000010001000000X30010000010001000000X41111001111111000001X50110100011101000001X60000011111011000000X70000001010001000000X80000000111001000000X90000000010001000000X100000000011001000000X110000000010001000000X120000000111011000000X130000000000001000000X141110100111111101001X151111001111111010001X161110000011101001001X170000000111001000100X180000000111001000010X190110000011101000001图1水生态环保PPP+EOD项目风险因素的可达矩阵表3水生态环保PPP+EOD项目风险因素可达集、先行集、交集列表可达集合R先行集合Q交集水生态开发环境恶劣（X1）1，2，3，9，10，11，13，191，4，14，15，161可研报告不通过（X2）2，3，9，131，2，4，5，14，15，16，192审批延误（X3）3，9，131，2，3，4，5，14，15，16，193组织结构不合理（X4）1，2，3，4，7，8，9，10，11，12，13，194，154生态补偿机制设计不合理（X5）2，3，5，9，10，11，13，195，145合同风险（X6）6，7，8，9，10，12，1366谈判风险（X7）7，9，134，6，7，157土地开发融资风险（X8）8，9，10，134，6，8，12，14，15，17，188完工风险（X9）9，131，2，3，4，5，6，7，8，9，10，11，12，14，15，16，17，18，199关联产业运营风险（X10）9，10，131，4，5，6，8，10，12，14，15，16，17，18，1910公众反对（X11）9，11，131，4，5，11，14，15，16，1911合作方不履约（X12）8，9，10，12，134，6，12，14，1512水环境治理不达标（X13）131，2，3，4，5，6，7，8，9，10，11，12，13，14，15，16，17，18，1913水生态环保行业政策或标准的变化（X14）1，2，3，5，8，9，10，11，12，13，14，16，191414政府失信（X15）1，2，3，4，7，8，9，10，11，12，13，15，191515市场需求不足（X16）1，2，3，9，10，11，13，16，1914，1616利率变动（X17）8，9，10，13，171717通货膨胀（X18）8，9，10，13，181818水环境污染风险（X19）2，3，9，10，11，13，191，4，5，14，15，16，1919第 44 卷第 7 期714结果分析4.1DEMATEL结果分析DEMATEL模型分别计算了各个因素的影响度、被影响度、中心度与原因度，其中，中心度与原因度是分析风险因素重要程度和因素属性的重点。原因度为正，是原因因素，会对其他风险因素产生影响，是水生态环保PPP+EOD项目风险产生的根本动力因素。根据分析结果，水生态环保行业政策或标准的变化（X14）原因度为1.385，是原因度最高的因素。EOD从2021年开始第一批试点，尚处于萌芽阶段。关于EOD项目的合规性问题，在相关规范性文件中已有多次提及，但仍不够明确具体。目前EOD政策规定申报主体为区县级政府或同级政府单位，或者与符合产业要求的承担主体联合申报，但在未来申报与入库并举、国家与地方双轨并行的模式下，申报主体可能会扩大化为区县级以上地方政府，融资规模也会根据项目需求适度放宽，相关法律政策也要做出调整。因此，运营部门要关注水生态环保行业的标准变化和国家地方层级出台的环保新标准带来的运营成本上升的风险，在协议和合同签订阶段提前安排双方的责任，预先防范该类风险。此外，还可以采用GIS技术，对我国水生态环保项目的分布情况、用水情况进行可视化分析，预判水生态EOD项目发展趋势和发展环境，提供决策参考。原因度为负，是结果因素，是水生态环保PPP+EOD项目风险产生的直接动力。其中，完工风险（X9）作为结果因素，受到其他因素影响的程度最高。这是因为水生态环保PPP+EOD项目是以环保为导向的基础设施项目，项目能否正常完工，水生态开发环境是否适宜、水环境治理效果、生态补偿机制设计等都直接关系到整个项目的成败，因此需要重点关注。水生态环保PPP+EOD项目行业跨度大，且不同行业专业要求高，水生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的水环境保护企业完成，基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业，后期产业导表4水生态环保PPP+EOD项目ISM层次分解层级要素第1层 水环境治理不达标（X13）第2层 完工风险（X9）第3层审批延误（X3）、谈判风险（X7）、关联产业运营风险（X10）、公众反对（X11）第4层可研报告不通过（X2）、土地开发融资风险（X8）第5层合作方不履约（X12）、利率变动（X17）、通货膨胀（X18）、水环境污染风险（X19）第6层水生态开发环境恶劣（X1）、生态补偿机制设计不合理（X5）、合同风险（X6）第7层 组织结构不合理（X4）、市场需求不足（X16）第8层水生态环保行业政策或标准的变化（X14）、政府失信（X15）图2水生态环保PPP+EOD项目风险因素驱动力-依赖性矩阵代文鑫，等水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价建 筑 经 济2023年72入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。因此，需要各个项目间统筹协调，更需要各主体全方位地协调配合，构建完整的关联架构。中心度用来衡量因素的影响力，中心度越高，说明该风险因素越重要。依据DEMATEL分析结果，可以看出水生态开发环境恶劣（X1）、完工风险（X9）、关联产业运营风险（X10）、水生态环保行业政策或标准的变化（X14）中心度数值均超过1，是影响力最大的四个因素。由此可见，除了X14、X9外，X1与X10也需要重点关注。在水生态开发环境方面，PPP+EOD开发项目需符合入库范围条件，申报要求中对开发地区的基础设施、项目的投资规模、关联产业的反哺特征、项目达到的环境效益均有明确规定，因此在项目识别阶段中水生态开发环境风险需要重点关注。在关联产业运营风险方面，PPP+EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。生态环境治理与产业开发之间要密切关联、充分和有效融合，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。4.2ISM-MICMAC结果分析ISM与MICMAC方法的结合，能够对风险因素进行有效的层级划分与属性判别，从而进行精准风险因素评价。结合图2和表4，对结果进行分析：表层风险因素包含水环境治理不达标（X13）、完工风险（X9），同时这两项风险位于依赖集群，且依赖性数值排名为前二，表示易受到其他因素的影响，一旦其他风险发生，将直接造成项目失败。水环境治理不达标是最顶层风险，是水生态环保PPP+EOD项目风险最直接的影响因素。若水环境治理不达标，生态价值和经济价值低于预期，将影响关联产业的后续运行。因此需要提前预防该风险的发生，通过管控中层风险、底层风险，做好提前防范。底层风险因素包含水生态环保行业政策或标准的变化（X14）、政府失信（X15），组织结构不合理（X4）、市场需求不足（X16）。其中水生态环保行业政策或标准的变化和政府失信风险作为最底层风险，是项目的基础性因素。底层风险可以分成两类：一类是项目各阶段共存风险（X14、X15、X16）；另一类是组织结构不合理风险，在项目全生命周期的分类法中处于项目准备阶段。X4、X14、X15处于独立集群，具有高驱动力、低依赖性的特点，高驱动力表明该集群的风险是风险源头，低依赖性则说明该集群的风险不易受到其他风险的影响。作为风险源头，更容易影响其他风险因素，因此需要足够重视该类风险，防范于未然。综上，政府应建立健全PPP与EOD相关的法律法规体系，保护各利益相关主体的权益，避免政策法律变动风险，激发社会资本参与水生态环保EOD项目的积极性。面对市场需求不足问题既需要供应商针对EOD发展模式及时调整产业结构，通过产业结构升级来创造中间需求，用产业来补偿收益，需要从EOD、PPP政策等方面入手进行相应完善以促进需求转化，通过水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让所得等诸多手段获取市场收益。参考文献1 亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目第 44 卷第 7 期73Risk Assessment of Water Ecological Environment Protection EOD Project Using PPP ModeDAI Wenxin，ZHANG Tianhui，LI Yan（School of Finance，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）Abstract：Under the background of the transformation from public-private partnership（PPP）model to green model，this paper analyzes the necessity and feasibility of adopting PPP model in the development of EOD project of water eco-environmental protection，according to the characteristics of the whole life cycle of the project，designs the risk evaluation index system of PPP+EOD project.Based on the risk evaluation model of DEMATEL-ISM-MICMAC，calculates the degree of reason and the degree of centrality of each factor，and constructs the hierarchical structure of the interaction of key risk factors，classifies the key risk factors according to their dependence and driving force，hopes to provides reference for risk decision-making and management of PPP+EOD project.Keywords：water ecological environment protection；EOD；PPP；risk assessment；DEMATEL-ISM-MICMAC的主要风险因素分析J.中国软科学，2009（5）：107-113.2 周鲜华，潘宏婷，沈云飞.地下综合管廊PPP模式风险因素评价基于ISM-MICMAC模型J.会计之友，2017（13）：59-64.3 曹留峰，张学清.基于ISM的民营资本投资综合管廊PPP项目影响因素研究J.武汉金融，2017（2）：59-62.4 江小燕，闫碧琼，于竞宇，等.基于ISM-fuzzy MICMAC方法的PPP项目关键风险层级关系识 别J.土木工程与管理学报，2018（6）：70-77.5 赵佳，覃英豪，王建波，等.城市地下综合管廊PPP模式融资风险管理研究J.地下空间与工程学报，2018（2）：315-322，331.6 薛佳敏，任旭.农村污水治理PPP项目风险因素分析基于ISM-MICMAC模型J.中国农村水利水电，2020（1）：58-62.7 梅建明，张宽.PPP项目风险合理分担影响因素的ISM-MICMAC研究J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2021（1）：132-140.8 Boyer Eric-J.，Slyke David-M.-Van.Citizen Attitudes Towards PublicPrivate PartnershipsJ.SAGE Publications（3）：259-274.9 王盈盈，王守清.生态导向的政府和社会资本合作（PPP+EOD）模式之探讨J.环境保护，2022（14）：44-48.10 魏晓云，韩立岩.绿色PPP项目组合的最优契约：经济与环境效应的福利视角J.金融研究，2022（3）：60-78.11 袁宏川，罗鹏，段跃芳，等.生态文明建设背景下的EOD项目风险评价体系构建J.重庆理工大学学报（自然科学），2022（7）：254-263.代文鑫，等水生态EOD项目采用PPP模式的风险评价