论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则.pdf

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。完备的社会保障制度是实现共同富裕和现代化的关键所在。现行社会保障制度是几十年来不断改革和探索的成果，但是依然存在体系残缺、内容缺失、覆盖面窄、可持续性差等诸多缺陷，无法适应社会经济进一步发展的需要。法典化是重构社会保障法律制度体系的最优选择。社会保障法典的体系须在梳理现有法律法规基础之上，根据其内在逻辑进行构建，与多法并行模式相比，一法驭多法的模式显然更为适宜；社会保障法的基本原则包括：政府责任原则、权利保障原则和普遍保障原则。关键词：社会保障 法典化 社会保障法体系 基本原则*作者简介：金锦萍，北京大学法学院副教授、博士生导师。参见谢红星：发现“法典化”传统的法理：价值、进路与限度，载 东岳论丛 2021 年第 11 期。同上注。参见冯珂：民事诉讼法典化背景下诉的理论之体系化重思，载 河北法学 2022 年第 8 期。参见周旺生：法典在制度文明中的位置，载 法学论坛 2002 年第 4 期。同前注。参见陈景辉：法典化与法体系的内部构成，载 中外法学 2022 年第 5 期。同前注。参见郑智航、曹永海：国家建构视野下法律制度的法典化，载 苏州大学学报（哲学社会科学版）2022 年第 3 期。参见王利明：关于我国民法典体系构建的几个问题，载 法学 2003 年第 1 期。法典是经过整理的比较完备、系统的某一类法律的总称，严格意义上的法典编纂并不包括法律法规汇编，而是立法机关制定并实施的某一法律部门集中系统的法律文件，具有学理性、系统性、确定性、一致性等特征，是成文法的高级形态，“法典化”常指一种大规模制定法典的趋势与过程，是持续较长时间、制定出多部法典及形成一定趋势的法典编纂的历史过程。法典化不是法规范的简单汇集，而是法规范的体系化重构。法典化的价值和意义体现为：一者，制度价值方面，法典是制度文明的显赫篇章。“法典化”锻造统一法律秩序，“法典化”形塑“中国”之正统与治道，“法典化”传承先贤经典。二者，规范价值方面，法典是法的形式的最高阶段。它完成对法律规范的体系整合，以明确的方式来宣誓，对特定部门法而言，存在着不可撼动的完备价值。三者，治理价值方面，法典是治国治法的重要途径。法典化作为国家建构的必要手段，变革社会的政治工具，有助于维系民族精神的统一，形成一体化的国家认同。四者，社会价值方面，有助于通过法律规范的稳定性最终实现社会生活关系的稳定性。法典化是立法体系化在形式上的最高境界。自进入 21 世纪以来，随着中国特色社会主义法律体系的34论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究基本完成，形成了以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的多层次法律规范并存，由宪法和宪法相关法、民商法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法等 7 个法律部门构成的法律体系。此后，各部门法的法典化成为学界和立法者所关切的重要议题，2020 年 民法典 得以通过，刑法、行政法、环境法、劳动法等诸法领域也兴起了法典化的热议。全国人大常委会 2021 年度立法工作计划和 2022 年度立法工作计划均提及“法典编纂工作”，表明了立法机关对于法典化的态度。在诸部门法或者领域法之中，最应优先法典化的当社会保障法莫属，理由在于：在一个逐步实现现代化的国家中，担负着为全体民众兜底功能的社会保障是现代国家通过一系列公共措施对其成员所提供的社会保护，以避免其因为疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡等原因而导致收入丧失或者减少所遭受的经济社会窘境，并对其成员的基本生活权利予以切实保障，是典型的社会安全制度，关乎公民社会保障权和社会公平正义。社会保障具有经济福利性质，包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等内容和机制。甚至广义上的社会保障还包括社会互助等，但是从立法层面而言，社会保障特指国家和政府向其成员所提供的基本保障。一、时代需要 社会保障法典（一）我国社会保障法律制度历史回顾早在 1949 年 9 月，中国人民政治协商会议通过的 共同纲领 就提出要“逐步实行劳动保险制度”。建国初期，百废待兴，战争造成的大量失业工人和流离失所的饥民以及伤病员均等待政府救助。在着力恢复国民经济的同时，构建社会保障制度也迫在眉睫。1951 年的 劳动保险条例 是我国第一部关于社会保障的法规文件，对暂时或长期丧失劳动能力的职工以及生、老、病、死、残等情况作了具体规定，为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。此后也出台了一些社会保障政策。这一阶段的社会保障政策是计划经济下的产物，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩。“文革”期间，社会保障制度发展几近停滞。改革开放之后，社会保障制度作为构筑社会主义市场经济体制的重要组成部分，得到长足进展。上个世纪 90年代以来先后制定了 残疾人保障法 关于企业养老保险制度改革的决定 劳动法 关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 事业保险条例等一系列法律法规。本世纪以来，社会保障立法获得进一步发展，相继制定了 关于完善城镇社会保障体系试点方案 工伤保险条例 和 农村五保供养条例，此外，社会福利及社会优抚等方面也制定了一些法规和政策，初步构建了与社会主义市场经济相适应的社会保障法的基本框架。至本世纪初期，社会保障制度改革的目标、原则逐渐清晰，逐步建立起了以社会保险为主，包括社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障以及慈善事业在内的社会保障制度框架。参见北大法宝，全国人大常委会 2021 年度立法工作计划，https:/ 年 3 月 6 日访问。参见北大法宝，全国人大常委会 2022 年度立法工作计划，https:/ 年 3 月 6 日访问。例如 关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知 国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定，卫生部、财政部发布 关于改进公费医疗管理问题的通知，原劳动部、中华全国总工会发出了 关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知 女工保护条例（草案）等。但是农村合作医疗制度在探索中得到了迅速的发展，因其有效地解决了农民的看病问题而被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。参见迟玉华：构建完整的中国社会保障法律体系，载 法制与社会 2012 年第 20 期；黄清峰、石静、蔡霞：建国 60 年中国社会保障制度变迁路径分析基于新制度经济学视角，载 社会保障研究 2010 年第 3 期；郑秉文、于环、高庆波：新中国 60 年社会保障制度回顾，载 当代中国史研究 2010 年第 2 期。35论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究2010 年 社会保险法 的颁布实施在我国社会保障制度发展史上具有里程碑意义，该法规范了社会保险的筹资渠道以及个人、用人单位和政府的三方权利义务责任，明确了基本养老保险待遇、基本医疗保险待遇、工伤保险待遇、失业保险待遇、生育保险待遇的原则性规定，其所确立的“广覆盖、可转移、可衔接”原则和异地转移接续制度对于破除劳动者自由流动的制度性障碍意义重大。该法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，成为社会保障体系建设加快法治化进程的重要标志，弥补了我国法律体系框架中社会立法的空白，将改革开放以来社会保险领域改革发展的丰富实践上升为国家意志，为有效维护劳动者和公民的社会保险权益提供了稳固的法制保障。此后社会保障改革继续深化，一系列改革举措相继出台：统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，整合城乡居民基本医疗保险制度、全面实施城乡居民大病保险等等。至今为止，以社会保险制度为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等在内的我国社会保障体系初具雏形。根据人力资源和社会保障部 2022 年的数据显示，社会保障制度改革取得重要突破，覆盖范围不断扩大，基本养老、失业、工伤三项社会保险参保人数分别从2012 年的 7.9 亿人、1.5 亿人、1.9 亿人，增加到 2022 年 6 月的 10.4 亿人、2.3 亿人、2.9 亿人。截止 2021 年底，我国基本医疗保险制度覆盖人口达 13.67 亿人，参保率稳定在 95%以上，全民医保的目标基本实现。（二）现实挑战亟需制度回应不可否认的是，尽管我们的社会保障制度建设成就斐然，但是与建立一个高质量可持续的社会保障制度体系的目标而言，依然存在重大差距，还面临着社会结构急剧变化所带来的挑战。其一，人口结构的变化导致老龄社会提前到来。统计数据显示，我国 2022 年人口总数比上一年度减少 85 万，自建国以来首次出现人口负增长，而且人口结构中，老年人口占比高，老龄化程度进一步加深。这一变化将导致领取退休金和养老金的人数持续增加，社会保险、社会救济和医疗卫生等各方面社会福利的支出也将同比增加。由于老龄化同时伴随着“少子化”，家庭养老功能日益式微，人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力亟需化解。其二，新就业形态就业人口激增。随着互联网产业的迅猛发展，我国新就业形态劳动者数量大幅增长，据统计，中国灵活就业人员已达 2 亿。灵活就业和新就业形态已经成为我国就业市场的一大发展趋势，据预测，到 2030 年，灵活用工群体将达到劳动总人口的 50%，甚至可能会超过正规就业劳动者。灵活就业人口游离在传统劳动关系之外，不仅劳动权益保护方面存在欠缺，更为关键的是，由于现行社会保险机制须以劳动关系为前提，他们因无劳动关系而无从参与社会保险，同样面临着生、老、病、死等风险却缺乏社 参见古钺：为了完善的纪念社会保险法颁布 10 周年有感，载 中国社会保障 2020 年第 11 期；向春华：社会保险法“诞生记”，载 中国社会保障 2019 年 Z1 期。2023 年 3 月 2 日上午，国务院新闻办公室举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上，人力资源和社会保障部部长王晓萍表示，这 10 年，我国社会保障体系建设进入快车道，建成具有鲜明中国特色、世界上覆盖人口规模最大、功能完备的社会保障体系，是社会保障改革力度最大、发展速度最快的时期。中国新闻网：人社部：中国建成世界上规模最大社会保障体系，https:/ 年 3 月 6 日访问。数据来源：中华人民共和国人力资源和社会保障部：2021 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。国家统计局公布的 2022 年国民经济运行情况数据显示，全年出生人口 956 万人，人口出生率为 6.77;死亡人口 1041 万人，人口死亡率为 7.37;人口自然增长率为-0.60。从性别构成看，男性人口 72206 万人，女性人口68969 万人，总人口性别比为104.69（以女性为 100）。从年龄构成看，16 59 岁的劳动年龄人口 87556 万人，占全国人口比重为 62.0%;60 岁及以上人口 28004 万人，占全国人口的 19.8%，其中 65 岁及以上人口 20978 万人，占全国人口的 14.9%。从城乡构成看，城镇常住人口 92071 万人，比上年末增加 646 万人;乡村常住人口 49104 万人，减少 731 万人;城镇人口占全国人口比重（城镇化率）为 65.22%，比上年末提高 0.50 个百分点。参见 中国人口报 2013 年 1 月 18 日，第 1 版。参见杨思斌：加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，载 行政管理改革 2022 年第 12 期；李满奎：“新就业形态”下从业人员的法律权益保障，载 当代党员 2020 年第 13 期。36论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究会保障。随着互联网产业的日趋成熟，平台用工模式逐步清晰，监管机构对问题的认识逐步深化，理论界和实务界对创新劳动保障制度也形成了共识。在此基础上，需要制定法律规范，以新就业形态劳动者社会保障权益和企业用工责任为调整对象，明确劳动者保障责任、补齐制度短板、优化服务、协同治理，以保障新业态劳动者基本权益。其三，伴随着城市化进程的基本公共服务城乡一体化需求更为旺盛。根据统计数据，2022 年底，我国城镇人口占全国人口比重（城镇化率）为 65.22%，比上年末提高 0.50 个百分点。21与此同时，乡村振兴战略规划也要求基本公共设施建设和基本公共服务的城乡一体化。而长期以来，我国城乡二元化结构以及以此为基础建立起来的二元结构的社会保障机制不仅违反社会保障的性质，同时与社会保障缓解社会矛盾的功能相冲突，需要及时调整，22以走向更为公平的社会保障制度。23同时，我国发展程度上的地区差距和财富分配上的贫富差距依然显著，当前的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中社会保障的不平衡不充分也与人民日益增长的美好生活需要格格不入，需要及时回应。（三）共同富裕背景下，须构建与三次分配协调配套的基础性制度“第三次分配”24并不属于经济学意义上国民收入分配的范畴，但是与初次分配、再分配共同构成了收入调节的三种力量。厘清“第三次分配”的含义，进而梳理三次分配的协同关系，是构建基础性制度的前提和基础。依赖市场机制的初次分配、体现政府力量的再分配和基于道德力量的“第三次分配”作用机制各有不同，但是在共同富裕的背景之下具有一致的目标：初次分配依然是共同富裕的关键所在，再分配是共同富裕的中流砥柱，“第三次分配”则是共同富裕的补充力量。二次分配是调整贫富差距实现共同富裕的主要机制，通过税收“取之于民”，又通过转移支付和社会保障“用之于民”，为全体民众提供统一的、公平的、体系化的公共服务，是构建基础性制度中的关键所在。国家基本公共服务体系“十二五”规划（以下简称“十二五”规划）明确基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。“十三五”推进基本公共服务均等化规划（以下简称“十三五”规划）则将基本公共服务进一步界定为“是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”。“十四五”公共服务规划 则将公共服务区分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务25两大类。重申基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。当下基本公共服务的缺陷依然是：发展不平衡不充分的问题比较突出。基本公共服务存在短板弱项，区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，均等化水平尚待进一步提高。公共服务资源配置机制不尽完善，设施布局与人口分布匹配不够，服务效能有待提高。同时在基本公共服务提供机制方面，依然存在亟待厘清的误区。中央政府和地方政府之间责任未能梳理清晰，中央转移支付也缺乏法律基础。归根到 参见 中国人口报 2013 年 1 月 18 日，第版。参见李郁芬：社会保障的二元结构分析，载 经济学家 1996 年第 4 期。事实上，二元结构的社会保障反过来也制约了经济的发展。参见张奇林：二元经济机构与中国社会保障制度，载 经济评论2001 年第 2 期。“第三次分配”概念则由厉以宁先生继 1991 年提出“影响收入分配的三种力量”之后，于 1994 年明确提出。他认为，“市场经济条件下的收入分配包括三次分配。第一次是由市场按照效率进行分配；第二次是由政府按照兼顾效率与公平的原则，通过税收、扶贫及社会保障统筹等方式来进行第二次分配；第三次是在道德力量的作用下，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配。”参见厉以宁：股份制与市场经济，江苏人民出版社 1994 年版。非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量，推动重点领域非基本公共服务普惠化发展，实现大多数公民以可承受价格付费享有。37论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究底，需要建立公共财政体制框架，构建专业化制衡的公共财政管理组织框架，规范公共财政的预算管理和支出管理，由中央财政或者省级财政实行制度化的公共转移支付。要实现这一目标，需要从立法层面体系性、全方位地对于政府所提供的公共服务予以明确规定，通过法律将基本公共服务提升至全社会民众均得以享受的多层次、立体式的社会保障。二、现行社会保障法律制度难担重责（一）社会保障法律体系亟待完善当前历史阶段，我国社会保障制度需要全面优化，以继续推进社会保障制度的深度改革，适应人民群众对于更美好生活的追求，同时从社会主义本质出发，逐步实现共同富裕。一者，在内容方面，我国现行社会保障制度的主要问题在于公平性和可持续性不足。基本养老保障方面，伴随着低水平的居民养老保险缴费，养老金水平也随之低下，且随着老龄社会的到来即将遭遇入不敷出难以为继的命运；在医疗保险方面，对于职工医疗保险个人账户的定性偏差，导致这一制度的互助共济功能无从发挥；居民医保依然延续以户籍为依据的参保方式，已经与城市化进程中人口的高流动性不相适应，并且居民医保缴费方式违背社会医疗保险的基本规律；在工伤保险方面，现行制度强调单一雇主制，与新业态下劳动者的灵活就业现实不相适应。鉴于此，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出了完善社会保障制度的基本思路：即以“建立更加公平可持续的社会保障制度”为目标，提出改革方向和具体进路。26二者，在法律体系方面，我国现行社会保障制度存在的问题更为突出。27其一，体系结构残缺，影响社会保障的统一性和稳定性。我国现行社会保障方面的立法散见于法律、行政法规和部门规章、地方性法规，甚至各类政策文件之中。由于相关立法大多是在探索改革过程中逐渐形成，采取的是“分散立法”体制，因此缺乏统一的框架和逻辑，难免有遗漏和重复，甚至相互矛盾之处。其二，立法层次偏低，缺乏权威性。目前 社会保险法 由全国人大常委会通过，但是社会救助、医疗保障、养老服务、儿童福利等方面均无法律阶位的立法。尽管有关弱势群体保护方面有 未成年人保护法 老年人权益保障法 妇女权益保障法 和 残疾人保障法 等专门法律，但是这些法律大多条文为宣示性规定，缺乏具体规范意义；而且这些特殊群体保护法与其他社会保障法律法规之间的关系未能明确，法律适用上难以发挥实效。其三，覆盖范围狭窄，存在遗漏和空缺。例如长期以来的城乡二元化结构下，农民的社会保障方面历史欠账甚多。在新形势下，对于农民工、新就业形态下的灵活就业者的社会保障立法又呈现空白和遗漏。其四，社会保障法律实施机制薄弱。法律实施机制包括行政执法、司法、仲裁及法律监督等。社会保障立法的“先天不足”导致法律实施步履艰难。同时徒法不足以自行。社会保障行政执法不力，司法介入过少，法律监督机制不明 具体措施包括：坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。同时，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。为了积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。参见迟玉华：构建完整的中国社会保障法律体系，载 法制与社会 2012 年第 7 期；于东阳、刘法力：我国社会保障法的历史沿革、现存问题及未来展望，载 经济研究导刊 2008 年第 7 期；杨燕绥：中国社会保障法律体系的构想，载 公共管理学报2004 年第 1 期。38论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究确，原因不外乎立法效力等级低下，相关法律中缺乏责任规范和责任追究机制，法律规范失于原则性强、可操作性差等因素。需要通过立法修法来针对这些成因对症下药。（二）社会保障法典化是最优选择其一，作为体系协调、逻辑自洽和规则完备的立法文本，法典代表着成文立法的理性成就。对于基于理想主义的立法观念和理性建构主义的立法者28而言，部门法的法典化具有极大的智慧挑战和致命诱惑。例如民法法典化既是成文法国家的民法传统，更被视为一个国家民事法律完备与否的重要标志，标志着一个国家在一定历史时期民事法律的完备与系统化，使民事主体在民事活动中有可遵循的行为规则，其民事权益得以切实保障。同理，社会保障法典化尽管并非所有成文法国家的传统，但是从德国、美国、日本、英国等各国社会保障的立法来看，良好的社会保障立法将保障与改善民生、维护社会公平、促进经济社会长远稳定发展。完备的社会保障体系更是治国安邦的重要支柱和国家现代化的标配，是影响国计民生的基础性制度。29其二，社会保障法典化将有效解决现行社会保障制度存在的问题。如上文所述，我国现有社会保障法律制度存在体系残缺、效力层级混杂、层次不清、规范条文简略，内容不健全、法律结构不严谨等诸多缺陷。若要从根本上梳理现有社会保障领域的法律法规和各类规范性文件，法典化途径是最优选择，通过法典化将社会保障领域的法规范进行体系化重构，以“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。其三，我国编纂社会保障法典的时机已经悄然而至。经济社会方面，我国已经全面走入高质量发展阶段，国家已经将共同富裕作为新时代的发展理念和目标；民法典 的出台为立法机关进行法典编纂积累了学识和经验；同时社会保障学界和社会学界也为社会保障立法的法典化进行了大量有益探索。所有这些，均为制定社会保障法典奠定了基础。三、社会保障法典的体系（一）社会保障法的立法模式选择社会保障法的法律形式体系在世界范围内呈现多样化格局，主要有三种立法模式：其一，多法平行模式。即就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整各自领域的社会关系，其特点是多部社会保障单行法律并行，互不隶属，共同规范社会保障。此种模式由德国首创，我国台湾地区也是采取此种立法体例。其二，一法驭多法。首先统一制定一部规范各类社会保障项目的基本问题的法律，作为基本法，然后依据基本法就各类社会保障的具体项目分别制定单行法律。该立法模式的特点在于一法统驭、多法并行，呈现层次性，有利于社会保障法的一体化、全民化以及立法形式多样化。此种立法模式的典范是美国，罗斯福新政期间颁布了 社会保障法，既有利于宏观层次规范的稳定性和统一性，又保持了开放发展的体系，一旦现实需要产生新的保障项目，即可以基本法为依据进行立法。其三，混合立法模式。既颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范。此种模式与其说是混合，不如说是涣散混乱，不仅不利于社会保障立法整体、协调、系统地发展，也破坏了社会保障法作为独立部门法的发展格局。30自上个世纪 90 年代以来，呼吁建构我国社会保障法律体系的声音不绝于耳，于本世纪初期达到高潮，自然法的倡导者们推崇理性的力量，认为凭借理性就能发现理想的法律体系，能够抽象出一般规则纳入法律之中，并能够适用于各个时期的民众生活之中。参见 美 埃德加 博登海默：法理学法律哲学及其方法，邓正来、姬敬武译，华夏出版社 1987 年版，第 67 页。参见郑功成：面向 2035 年的中国特色社会保障体系建设基于目标导向的理论思考与政策建议，载 社会保障评论2021 年第 1 期。参见王全兴、樊启荣：社会保障法的若干基本问题探讨，载 经济法研究 2000 年第 00 期。39论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究但是随着 社会保险法 的尘埃落定而稍有回落。学界关于我国社会保障法的立法模式选择有以下两种主张。其一，多法并行模式。主张放弃社会保障基本法，直接按照各自领域制定单行法。既然制定基本法难度极大，不如暂且搁置第一层次的社会保障基本法，且按照社会保障领域社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等各项需要分别制定若干平行的、内容相互联系协调的单行法律，作为各自领域的基础性法律。31“分散立法”模式可按照社会保障的不同内容分别制定法律，将形成相互之间不存在任何隶属关系的多部社会保障方面的单行法律。其优点在于灵活性大，更能适应社会经济生活的发展。当社会保障的内容尚未完全确定而社会又迫切需要立法对某些社会保障内容进行规范时能够迅速作出反应，以满足社会需要；而当社会情况发生变化，相关法律规范不能适应现实情况时又可及时针对特定单行法进行修改，使之适应社会需求。但是这一模式亦存在严重缺点，由于各子法各自为政，容易导致社会保障各单行法律之间的矛盾和冲突。但是学者也提出采用“分散立法”的方式只是社会保障立法的近期选择，并非社会保障立法的理想模式。理想的社会保障立法模式应是以社会保障基本法为龙头，以社会保障法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法为主干的一个有机联系的统一整体。32其二，“一法驭多法”模式。这一模式也称为“母子立法”，主张以社会保障基本法为统帅，以社会保险法、社会救济法、社会福利法、优待抚恤法为基础建立社会保障法律体系。33认为首先应尽快制定一部符合中国国情的社会保障基本法，对社会保障的立法依据、立法宗旨、基本制度和适用范围等作出规定，同时加强 失业保险法 养老保险法 工伤保险法 医疗保险法 社会救助法 等专门法的立法工作，建立一个以社会保障基本法为上位法，基本法与专门法并举的社会保障法律体系。34在主张“一法驭多法”的观点中，有继续提出多层次立法体系的主张，认为可以由四个层次的立法体系构成：即宪法之下制定 社会保障基本法，基本法之下制定社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等平行的几个单行法，其下制定单行法规和实施细则，分别作为第三层次和第四层次。35也有提出应采取分步走的立法进程。第一步应抓紧制定 社会保险法，并依此法分别制定 医疗保险条例 养老保险条例 工伤保险条例 失业保险条例 等行政法规，第二步再着手制定 社会保障基本法，社会救助、社会福利、社会优抚等内容先行制定行政法规，继而在条件成熟时再上升为法律。36（二）社会保障法的体系设计构想结合世界各国的立法模式和我国的立法实践，综合各家观点，就我国社会保障法律体系可以达成以下共识：条件不够成熟时，先行制定社会保障领域的各项单行法律；等待条件成熟时再择良机制定社会保障基本法，两者之间构成“母子关系”。在社会保障基本法之下的子法构成，大多主张包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等。盖因现代社会保障源于社会救助与社会保险，后逐步发展出来社会福利和社会优抚等内容，都是国家对于民众所提供的生活保障；另有一种思路则独辟蹊径，主张从社会保障需要或者给付之内容、特质的观点来进行体系构建，将社会保障法区分为“所得保障给付”与“生活除碍给付”，而前者又可区分成“生活危险给付”与“生活不能给付”。37从这一思路出发，社会保障需求因生活危险而生，造成生活危险的事由可分为贫困、所得的丧失或减少所得、保障又细分健康或生命的危害、以及生 参见史探径：我国社会保障法的几个理论问题，载 法学研究 1998 年第 4 期。参见余卫明：社会保障立法模式探析，载 法学杂志 2003 年第 5 期。参见余卫明：社会保障法论纲，载 法商研究（中南政法学院学报）1996 年第 3 期。参见罗思荣：社会保障法及其完善，载 现代法学 1996 年第 4 期。持同样观点的还有李玉基、屈渊：论完善我国社会保障法，载 甘肃政法学院学报 1997 年第 4 期。参见周庆：论建立我国社会保障法的体系，载 河南省政法管理干部学院学报 1999 年第 5 期。参见赵康：论我国社会保障法体系的完善，载 政法学刊 2001 年第 5 期。同样的观点还可参见向运华、邹云、张蓦：我国社会保障法体系及其完善浅析 社会保障问题研究，武汉出版社 2001 年版。方乐华：社会保障法论，世界图书出版社 1998 年版，第 177-178 页。40论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究活（含社会生活）机能障碍等四种。故社会保障法下可细分为：社会救助法，老龄、失业、工伤等所得保障、医疗保险及社会福利服务保障等。38笔者认为，这两种思路实质上殊途同归。法典化的目的无疑是从法律形式体系上尽可能地达到逻辑严谨统一、层次分明、总分有据、各部分各负其责但是又目标统一，且不能存在相互矛盾之处，也尽可能减少遗漏和缺失。对照上述主张，经梳理我国现行法律法规之后发现：其一，我国迄今为止尚未制定 社会保障基本法。学界对于此法的重要性和必要性并无本质分歧，只是在立法时机是否成熟和立法条件是否具备等问题上存在不同看法。39其二，社会保险方面。现行有效的法律法规主要有 社会保险法（2010 年颁布实施，2018 年修订），除此之外，有三个单行行政法规性质的条例：工伤保险条例 （2003 年公布，2010 年修订）、失业保险条例（1998 年制定）和 劳动保险条例（1953 年制定，部分失效）。若依据社会保障的不同需求来分类，可分为养老保障、工伤保障、失业保障、残障保障、医疗保障和特殊群体保障。（1）养老保障方面有大量规范性文件，诸如 国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见40、国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知41、国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知42、国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定43、国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见44、国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定45、国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定46、基本养老保险基金投资管理办法（2015 年）、国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见47等。这些规范性文件都是近些年来在针对各类人群的养老保险所做出的重大改革和调整，但是尚未上升到法律层面。（2）工伤保障方面的现行法律法规主要有 工伤保险条例 和 工伤认定办法，其他则是一系列的部门规章和司法机关的司法解释。参见樊启荣、程芳：社会法的范畴及体系的展开兼论社会保障法体系之构造，载 时代法学 2005 年第 2 期。不过认为条件不成熟的文献都集中于上个世纪 90 年代。国办发 2022 7 号文。着力解决发展不平衡不充分的突出问题，围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，从基本国情和养老保险制度建设实际出发，遵循社会保险大数法则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步。加快统一养老保险政策、明确各级政府责任、理顺基金管理体制、健全激励约束机制，不断加大调剂力度，尽快实现养老保险全国统筹（国发 2018 18 号）。国发 2015 48 号文。主要内容为：坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。改革应遵循以下公平与效率相结合、权利与义务相对应、保障水平与经济发展水平相适应、改革前与改革后待遇水平相衔接、解决突出矛盾与保证可持续发展相促进等基本原则。参见（国发 2015 2 号）文。主要任务是：坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制，建立基础养老金正常调整机制，健全服务网络，提高管理水平，为参保居民提供方便快捷的服务。“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2020 年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。参见（国发 2014 8 号）文。主要任务是：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。参见（国发 2005 38 号）文。国发 1997 26 号文。国发 2009 32 号文。41论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则2023 年第 3 期法治研究（3）失业保障方面的现行法律法规主要有 失业保险条例（1998 年制定）、失业保险金申领发放办法（2000 年公布，2018 年第一次修订，2019 年第二次修订）。（4）残障保障方面的法律法规有 残疾人保障法 残疾人就业条例（2007 年颁布实施）和 残疾人就业保障金征收使用管理办法。残疾人社会救助方面，尚无全国性法律法规，都是根据地方性法规予以实施相关政策。（5）医疗保障方面。尚无法律位阶的立法，目前主要法律依据为各类国务院规范性文件。48其三，社会救助方面尚无统一立法，社会救助法（草案）于 2008 年和 2020 年两次公开征求意见，目前尚无相关进展消息。因此大病救助、贫困救助方面的法律依据主要表现为国务院的各类规范性文件和地方性法规和政府规章。其四，社会福利方面尚无统一立法，也无具体法规，针对各类人群的社会福利散见于各类政策文件之中，主要是对于老年群体的一些普惠性措施。其五，社会优抚方面。现行有效的法律主要有：退役军人保障法 （2021年实施）、军人保险法 （2012年颁布实施）49，另有 军人抚恤优待条例（2004 年公布，2011 年、2019 年两次修订）等行政法规，以及优抚对象医疗保障办法50、退役军人、其他优抚对象优待证管理办法（试行）51、关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见52等部门规章。其六，特殊群体保护方面，现有 未成年人保护法 老年人权益保障法 妇女权益保障法 和 残疾人保障法，但是缺乏实施条例和细则。经过梳理可以发现，当前构建社会保障法律体系的难度在于：由于社会保障内容复杂丰富，受益人群体多元且本身存在交叉，保障措施和机制各有千秋，以及社会保障资格之间相互影响，因此无论采取哪一种逻辑进行子法方面的划分，都不可避免地发生一定程度的交叉和重叠。采取“一法驭多法”的“母子”立法模式，尽管无法消除这些交叉重叠现象，但至少可以在社会保障的立法理念和价值方面贯穿始终。当社会保障基本法确立起来能够覆盖所有子法的立法基本原则，将人道主义、分配正义、平等公平、权利保障、权利义务对等各类体现价值观的基本理念贯穿各类具体的社会保障规范之中，并且融会贯通各类社会保障具体项目的相互关系。同时在社会保障基本法之下，社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚和特殊群体保护内容均不可或缺。然后各个子法之下，尚需制定行政法规和地方性法规层级的实施条例和细则，再辅之以效力等级更低但是有助于法律实施的配套制度和设施，方有可能“建立更加公平可持续的社会保障制度”。包括 国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（1998