人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的内在逻辑.pdf

从人民政协与全过程人民民主协同发展的历史进程中，可以看到人民政协与社会主义民主之间的内在联系。人民政协为发展全过程人民民主提供了重要制度保障，而且在全过程人民民主发展中具有独特的制度功能。人民政协作为专门协商机构具有专业的民主协商平台功能，人民政协作为统一战线组织具有广泛代表性和巨大包容性功能，人民政协凝聚共识的重要职能功能将发扬民主与增进团结相互贯通，形成发展全过程人民民主的合力。人民政协要将其制度功能转化为全过程人民民主发展，具体为将民主协商平台功能转化为提高全过程人民民主发展的效能、将统一战线组织功能转化为保证全过程人民民主广泛体现民意、将凝聚共识的重要职能功能转化为增强全过程人民民主的凝聚向心力。关键词：人民政协；全过程人民民主；协商民主；制度功能；凝聚共识中图分类号：D628文献标识码：A文章编号：1671-6949(2023)02-0090-06人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的内在逻辑王 丽（中山大学马克思主义学院，广东 广州 510970）收稿日期：2023-01-12作者简介：王丽（1995-），女，汉族，四川广安人，中山大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为国外马克思主义。习近平总书记在党的第二十次全国代表大会报告上指出：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”1，党的第十九届六中全会通过的决议也指出：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”。2发展全过程人民民主不仅载入了历史决议，成为党的百年奋斗的重要民主成就，同时也是中国式现代化的本质要求之一。这为人民政协提供了重大机遇和广阔空间，人民政协通过提供的重要制度保障以及广泛的统一战线组织和广覆盖的民主协商平台，在体现广泛代表性的同时凝聚共识，推进全过程人民民主真正落实落地。分析人民政协具有的独特制度功能，并将人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展，这不仅是发展全过程人民民主的现实需要，更是新时代新征程中国共产党实现中心任务的内在需要。一、人民政协与全过程人民民主协同发展的历史进程人民政协坚持人民民主理论、马克思主义统一战线理论和政党理论，经历了不同的历史发展阶段，在我国民主发展中肩负着重要的使命和任务，而全过程人民民主就是党对我国丰富民主实践的科学总结和理论升华。（一）新民民主主义革命时期人民政协迎合人民民主统一战线发展需要而生中国共产党坚持马克思主义统一战线理论，迎合人民民主统一战线的发展需要，顺利生成人民政协这一爱国统一战线组织。早在国民革命和北伐战争时期，中国共产党就与国民党结成两党合作的统一战线来反对帝国主义和北洋军阀的统治。抗日战争时期，中国共产党号召各党各派“为抗日救国而第 2 期91大家联合起来，为抗日救国而共赴国难。”3在中国共产党的号召下推动形成了抗日民族统一战线。抗日战争胜利后，中国共产党建立起人民民主统一战线来反对国民党的内战独裁，争取和平与民主。我们党一直注重发挥平等协商在统一战线中的重要作用，促成每一时期的统一战线形成最大同心圆。1948 年中共中央发出纪念“五一”劳动节的口号，指出要在党的领导下，建构人民代表大会和民主联合政府的新中国。口号发出后，各民主党派与民主人士共同表达出“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行”4的共识，并开展了“新政协运动”。（二）社会主义革命和建设时期明确人民政协在社会主义民主政治中的地位和作用人民政协在全国人民代表大会召开后地位和作用发生了变化，不再代行人大的职权，“而是统一战线组织，是党派性的。”5明确人民政协作为统一战线组织和多党合作协商重要机构继续存在。毛泽东同志在全国人民代表大会召开后的 1954 年 12月发表了关于政协的性质和任务，明确人民政协是统一战线组织。社会主义改造完成后，不仅我国社会性质发生了根本改变，中国共产党与各民主党派之间的关系也发生了根本变化，不再是组成的阶级联盟，而是形成了中国共产党与各民主党派团结、民主与和谐的社会主义政党关系，而人民政协推动了这一政党关系的建立与发展，并为其提供了重要场所。随着社会主义建设的发展，更需要发挥人民政协的统一战线作用，凝聚各党派和各团体的思想共识，协调和团结各民主党派和团体之间的关系。正是社会主义革命和建设时期明确了人民政协的地位和作用，实现了协商民主，才能凝聚全国民主力量推动社会主义革命和建设事业发展。（三）改革开放后明确人民政协为我国社会主义民主政治的重要制度形式改革开放后我国需要安定团结的政治局面来推动经济发展，人民政协作为统一战线组织和政治协商民主形式，通过各级政协组织协助党和政府拨乱反正，并围绕以经济建设为中心。随着改革开放的深入发展，面临的矛盾冲突更多，更需要人民政协继续发挥统一战线功能，团结凝聚全国力量。人民政协不断参与国家治理工作，在政治民主生活中越来越重要。1989 年 12 月中共中央将人民政协正式嵌入我国多党合作和政治协商制度之中，1993 年3 月通过的宪法修正案以国家根本大法的形式确定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，政党制度纳入宪法也能从宪法层面为我国政党制度的组织载体人民政协制度提供保障。1994 年 3 月召开的全国政协八届二次会议则对人民政协的性质界定增加了“人民政协是多党合作和政治协商的重要机构”的表述。总之，改革开放后人民政协是我国社会主义民主政治的重要制度形式并被载入宪法，由于得到法律的保障，人民政协在发展我国社会主义民主方面更加有力和有效。（四）新时代明确人民政协为发展全过程人民民主提供了重要制度保障新时代我国社会主义民主取得重大发展，离不开人民政协提供的重要制度保障作用。人民政协发挥多党合作和政治协商的重要机构功能，通过民主渠道反映各党派和人民群众的诉求，化解了国家治理中的矛盾与冲突。随着习近平总书记在 2018 年将多党合作和政治协商制度概括为新型政党制度，作为该政党制度的重要组织机构人民政协推动了新型政党制度的功能和价值得到快速发展。民主党派是重要的政治力量，他们作为参政党以党派名义开展民主活动，对经济社会发展相关议题展开调研，积极参加人民政协的工作，并通过提案这一重要渠道发挥多党合作和政治协商作用，比如“党的十九大以来，各民主党派提出的意见建议有 495 件。”6人民政协重视政党类界别，又特别关注各民主党派的呼声，推动形成多党合作与政治协商的局面，鲜明体现我国新型政党制度特点与风格的同时，也发展了全过程人民民主。二、人民政协在发展全过程人民民主中具有独特的制度功能从人民政协的发展历程中可以看到其具有独特的制度功能。人民政协为发展全过程人民民主提供了专门协商机构，而且在发展全过程人民民主中不仅能广泛体现民意，还能凝聚不同社会群体的利益形成发展全过程人民民主的合力。王 丽：人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的内在逻辑广东省社会主义学院学报 2023 年92（一）人民政协作为专门协商机构具有专业的民主协商平台功能人民代表大会制度是发展全过程人民民主的主渠道，而人民政协制度是重要渠道和专门协商机构，人民政协的民主协商平台功能体现在全过程人民民主的各个民主环节中。人民政协的民主协商平台功能体现在民主决策中。全过程人民民主的价值导向是坚持以人民为中心，而民主决策最能反映党和政府制定决策的价值导向是否切实体现了人民的意志、满足了人民的要求和呼声。因此，人民政协要发挥决策参与功能，并通过广泛的民主协商，让广大人民群众有重大参与感，了解政府决策运转的实际情况和可能存在的问题。并且，人民政协专门协商机构参与民主决策不仅能充分体现社会主义民主原则，还能凝聚我国人民的智慧，保证决策的科学性和有效性。人民政协的民主协商平台功能体现在民主管理中。人民政协通过带领广大人民群众有序参与民主管理，能更好地保障“人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”7人民政协专门协商机构通过民主管理，还能组织和动员广大人民积极融入社会民主生活，并通过积极参与城市、农村的基层社区治理来维护自身利益，是直接有效的全过程人民民主实践展开。人民政协的民主协商平台功能体现在民主监督中。“民主监督是保障全过程人民民主的最后关口”8，习近平总书记也指出发展全过程人民民主就要完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。并且，“人民政协监督主体具有社会监督主体不可比拟的广泛性和高素质特点，并在民主监督活动中体现高层次和直接性优势。”9这些都表明人民政协专门协商机构能利用好这些特点和优势，在国家方针政策和社会政策执行过程中进行民主监督，以保障全过程人民民主顺利发展。（二）人民政协作为统一战线组织具有广泛的代表性和巨大的包容功能人民政协作为统一战线组织，不仅联系面广，而且代表性强，包容性大，可以广泛收集反映各方面各领域的意见和建议，体现了人民政协在发展全过程人民民主中的广泛代表性和巨大包容性功能。这些功能主要表现在人民政协构成主体、协商主体和协商内容、以及届别设置的广泛代表性和巨大包容性。人民政协作为统一战线组织，其构成主体具有广泛代表性和巨大包容性，涵盖各党派、各团体和各民族等。广泛构成的主体进行参政议政，有助于增进社会稳定，同时也能加大人民群众对人民政协工作的认同。人民政协构成主体的广泛性、代表性和包容性不仅能体现全过程人民民主，而且决定了在决策过程中，人民政协会紧紧围绕团结和民主，征求并考虑各方面人民群众的意见和建议，反映最广大人民群众的呼声要求。人民政协作为统一战线组织，其协商主体和协商内容都具有广泛代表性和巨大包容性。首先，人民政协的协商主体包含政党、政府、社会组织等多层次主体，囊括来自各阶层和各类政治活动主体的力量。广泛代表的协商主体围绕党和国家的中心任务以及人民群众的利益诉求，协商国家治理事务，提高了国家治理效能。其次，人民政协的协商内容涵盖经济、政治、文化、社会、生态等多个领域，进行政治协商、民主协商、社会协商、立法协商、行政协商等，广泛体现和容纳了不同社会群体的利益，充分体现了全过程人民民主。人民政协由 34 个界别组成，广泛代表的界别设置整合了不同社会主体的利益，体现了人民政协代表主体的广泛性和包容性。人民政协的界别设置涵盖各个领域和各个层面，包含政党类界别、社会职业群体类界别、人民团体类界别、少数民族、以及特邀人士等，这些不同类的界别代表着各自社会群体的利益。并且，人民政协的界别设置会随着社会结构与社会现状的变化而进行调整完善，以保证界别委员的代表性和多样性。人民政协各界别的委员分别联系着各界别的人民群众，通过界别委员有针对性地去做群众工作，能更有效地获得人民群众的支持和拥护。（三）人民政协凝聚共识的重要职能功能将发扬民主与增进团结相互贯通功能“民主的有效性前提是共同体的共识”10，而人民政协凝聚共识的重要职能能发挥聚力的团结功能，在充分发扬民主中形成最大共识，并促进党团第 2 期93结带领各领域各方面的人民群众形成共同奋斗的行为，形成发展全过程人民民主的合力。毛泽东同志在正式建立人民政协制度之前就提出“尽可能求得全体一致”，新中国成立后，人民政协制度逐步建立，共识也就成了人民政协工作的立足点和中心任务。改革开放时期，人民政协工作同样强调共识的重要性，并注重通过协商来增进共识。党的十八大以来，我们党更加强调人民政协是广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。目前，我们党要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，这就需要人民政协广泛凝聚实现中国式现代化和民主化的思想共识，汇聚全国力量全面建成社会主义现代化强国。并且，中国式现代化的本质要求之一就是发展全过程人民民主，这也需要充分发挥凝聚共识的重要职能功能，来凝聚全国力量保障全过程人民民主持续顺利发展。凝聚共识重要职能功能同时也贯穿于人民政协三大职能之中，并与三大职能共同在发展全过程人民民主方面发挥了重要作用。一是凝聚共识的职能功能贯穿于政治协商中。人民政协进行政治协商，目的在于引导各民主党派都坚持党的领导和中国特色社会主义制度，并服务于党和国家的中心工作。各民主党派有了这些共识，能紧紧围绕团结和民主，真实有效地反映社情民意，共同推动全过程人民民主发展。二是凝聚共识的职能功能贯穿于民主监督中。人民政协进行民主监督，目的在于防止滥用公共权力和产生腐败现象。而在人民政协民主监督下的全过程人民民主不仅是得到人民群众认可的可靠民主，更是能形成宣传国家大政方针政策并促成人民群众理解、支持这些方针政策的共同行为。三是凝聚共识的职能功能贯穿于参政议政中。参政议政能充分发挥人民政协委员的专长和作用，对人民群众关心的问题进行组织调查和研究，为国家发展献计献策，并引导所联系的各界别人民群众形成宣传党的政策、促进社会主义民主发展的共同行为。三、人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的实践路径总结出人民政协在发展全过程人民民主中具有的独特制度功能，目的是将这些制度功能转化为全过程人民民主发展，实现人民民主的价值追求与全过程民主的实践机制相统一。这不仅体现了中国式民主的合理性与独特优势，也使人民政协制度的价值得到充分发挥。（一）人民政协搭建广覆盖的民主协商平台，能提高全过程人民民主发展的效能人民政协搭建了中国共产党与民主党派、人民政协与政府机关和人民群众之间的协商平台，逐步形成了参政议政、资政问政的民主协商模式。这一民主协商平台是“人民群众通过选举以外的方式参与公共事务管理”11，丰富了我国的民主形式。人民政协通过搭建广覆盖的民主协商平台，将执政党与参政党、政府与人民群众有机联系起来，并将人民群众的意愿和要求科学有效地反馈给执政党和政府，提高了全过程人民民主发展的效能。首先，通过参政议政为中国共产党与各民主党派之间搭建民主协商平台。中国共产党搭建民主协商平台便于各民主党派进行参政议政，而各民主党派在决策前和决策过程中通过民主协商平台同中国共产党进行广泛协商，不仅能确保中国共产党制定的各项大政方针能兼顾广大人民群众的根本利益和各个层面群众的特殊利益要求，还能提高中国共产党决策的科学化和民主化水平。并且，人民政协能向执政党提供来自中国共产党以外的声音，充分照顾这部分人民群众的利益要求，特别是各民主党派与无党派人士的利益诉求，是广覆盖的全过程人民民主。其次，通过资政问政为人民政协与政府、人民群众之间搭建民主协商平台，实现人民政协能上通到政府决策安排，下达到人民群众利益诉求的民主协商效果，真正落实了全过程人民民主。人民政协委员由各领域的代表人士构成，可以通过人民政协搭建的民主协商平台同政府部门开展广泛民主协商，主要有专题协商、对口协商、界别协商等，这些都体现了人民政协的资政协商功能。问政协商则是通过人民政协与人民群众之间搭建的民主协商平台，真正深入基层、接访群众，并在与人民群众进行面对面的民主协商中，实现“问政于民”的民主协商效果。总之，通过搭建资政问政的民主协商平王 丽：人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的内在逻辑广东省社会主义学院学报 2023 年94台能科学有效地表达人民群众的利益诉求，使全过程人民民主的效能得到充分发挥。（二）人民政协容纳不同群体的利益，能保证全过程人民民主的广泛代表性和巨大包容性“发展全过程人民民主，就是要不断扩大人民群众参与国家治理和社会政治生活的范围与程度。”12而人民政协基于统一战线组织和依托专门协商机构，不仅能扩大人民群众的政治参与，还能容纳不同社会群体的利益，保证全过程人民民主发展中体现出广泛代表性和巨大包容性。首先，人民政协要基于统一战线组织整合不同社会主体的利益，保证在全过程人民民主发展中体现出广泛代表性。人民政协是统一战线组织，是包括不同社会力量的政治联盟，具有广泛性和代表性的特点。人民政协的统一战线组织性质最鲜明体现在人民政协的界别设置上，目前界别数量稳定在 34个，但随着我国统一战线组织的不断发展壮大，界别设置也还会继续不断扩大。并且，人民政协的界别委员具有代表性，这些都保证了参政议政主体的多样性和广泛代表性。人民政协每一个界别都是特定群体向党和国家反映利益诉求的桥梁，不同社会主体都可以通过不同界别表达切身利益的问题，因此，人民政协要充分发挥界别作用，反映并整合不同社会主体的利益。其次，人民政协要依托专门协商机构协调社会各方面的利益诉求，保证在全过程人民民主发展中体现出巨大包容性。进入新时代，特别是我国社会主义主要矛盾发生新变化，各种社会问题增多，导致人们的利益差别也趋于多样化。并且，人民政协的参政议政主体来自不同党派、不同领域等，导致在涉及国家方针政策方面难免会有利益分歧和冲突。因此，人民政协要依托专门协商机构来进行利益关系协调，按照“尊重多数人，照顾少数人”的原则，包容不同的意见和建议，整合不同的利益分歧，反映各方面力量的利益诉求。（三）人民政协履行凝聚共识的重要职能，能增强全过程人民民主的凝聚力向心力凝聚共识是人民政协履职的中心环节，而人民政协坚持建言资政和凝聚共识双向发力，有助于聚集众智、汇聚众力，增强全过程人民民主的凝聚向心力。此外，人民政协要凝聚实现中华民族伟大复兴这个中国人民的最大共识，并在这一共识下推动形成发展全过程人民民主的合力。首先，人民政协要坚持建言资政和凝聚共识双向发力，其中，建言资政体现着人民政协的民主主题，凝聚共识体现着人民政协的团结主题，因此，人民政协将二者双向发力，能实现发扬民主和增进团结相互贯通。人民政协一方面要广泛收集并表达最广大人民群众的意见和建议，充分体现全过程人民民主，另一方面要推动不同利益群体在关乎国家大政方针政策上达成共识，形成推动社会主义民主发展的合力。其次，实现中华民族伟大复兴是中国人民的最大共识，而中华民族伟大复兴的实现离不开全过程人民民主的发展，因此，人民政协要把这一最大共识作为各项工作的中心环节，为其汇聚力量、凝聚人心。中国人民有实现中华民族伟大复兴这一理想信念，正如邓小平同志所说，“没有这样的信念，就没有凝聚力。”13有了这一理想信念，中国人民团结凝聚起来。要注意的是，实现中华民族伟大复兴和发展全过程人民民主，要基于社会发展情况。进入新时代，我国社会关系以及人民群众的利益诉求都日益多样化，在这一现实情况下，人民政协要聆听各方面群众的需求和意见，兼顾多数人的利益和少数人的合理诉求，达成新的共识。开启新征程，中国共产党围绕中心任务继续推进发展，特别是要推动人口规模巨大的中国实现中国式现代化，由于人口之多和规模之大，其中的利益冲突和争论必将增加。因此，人民政协要注重将凝聚共识贯穿于三大职能之中，在广泛协商的过程中实现公共利益的最大化。总之，新时代新征程人民政协要基于多样化和复杂化的社会发展情况，凝聚实现中华民族伟大复兴的最大共识，并在实现这一共识的过程中，推动形成发展全过程人民民主的凝聚力向心力。参考文献：1 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗N.人民日报,2022-10-26(01).第 2 期95王 丽：人民政协制度功能转化为全过程人民民主发展的内在逻辑2 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议M.北京：人民出版社，2021:39.3 中共中央文件选集（第10册）M.北京：中共中央党校出版社，1985:21.4 人民政协重要文献选编（上）M.北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009:6.5 毛泽东.毛泽东文集（第六卷）M.北京：人民出版社，1999:384-385.6 周淑真.人民政协：全过程人民民主重要制度载体历史逻辑、方位体现与职能机制考察J.当代世界与社会主义,2022(02):20-28.7 习近平.习近平谈治国理政（第二卷）M.北京：外文出版社，2017:291-292.8 王宗礼,李振江.全过程人民民主：社会主义民主政治理论与实践的重大创新J.行政论坛,2021(4):12-18.9 朱光磊.当代中国政府过程M.天津：天津人民出版社，2008:198-199.10 赵汀阳.一种可能的智慧民主J.中国社会科学,2021(4):4-23+204.11 江泽林.“两会制”民主视域下的人民政协全过程人民民主的重要政治制度J.中国社会科学,2021(12):110-130+201-202.12 包心鉴.论协商民主在发展全过程人民民主中的特有功能和制度优势J.社会科学研究，2022(1):1-7.13 邓小平.邓小平文选（第三卷）M.北京：人民出版社，1993:190.【责任编辑：余伟】