生态税法视野下旅游生态保护之构想_魏彦芳.pdf

2023年 第7期NORTHERN ECONOMY AND TRADE收稿日期：2022-08-06基金项目：天水师范学院国家社科高级预研项目(GJB2021-19)作者简介：魏彦芳(1973-)，女，甘肃甘谷人，教授，硕士，研究方向：生态税法的理论与实践。生态税法视野下旅游生态保护之构想魏彦芳，李一峰（天水师范学院，甘肃 天水 741000）摘要：近年来，我国旅游业为经济发展带来了巨大动力，但是游客和景区所在地政府的旅游生态意识薄弱，景区管理者为利益驱动忽略可持续发展，因此旅游生态问题的出现是制约旅游业可持续发展的瓶颈。生态税的绿色红利对改善旅游生态有正向的影响力，因此，扩大征税主体、拓展生态税的征税范围以及生态税的专款专用等举措，在一定程度上可以促进旅游生态的向好发展，最终实现旅游产业效益与生态效益的统一。关键词：生态税法；生态效应；生态问题；旅游生态保护中图分类号：F592.13文献标识码：文章编号：1005-913X（2023）07-0148-03生态文明建设是我国新时代可持续发展的理念之一，是从供给侧推动绿色低碳发展的改革重点。旅游者在旅游过程中，其行为会对当地生态产生深刻的影响，因此旅游业的持续性发展以及旅游生态保护就成为当前研究的一个重要课题。而生态税作为绿色发展的经济举措，不仅可以优化配置资源，还可以影响劳动、资本和资源的适用效率与投入结构。我国于 2018 年出台了 生态保护税法，其立法宗旨侧重在绿色红利，立法目的是实现我国税制的绿色属性，在一定程度上可以缓解环境问题，包括旅游生态问题。一、生态税法的绿色生态效应描述生态文明建设本质上是环境善治的生成路径，其主要依赖一国的制度理性设计与生态妥协共治的善政合作。生态税法是全球生态问题治理的制度性产物之一，该法的实施效果取决于生态税的完善、税政的环境重构和税权的自在落实。其立法初衷是生态优先、经济次优的价值排序，体现的是创新环境政策和污染治理责任的重新分配方案，它要求生态税重构环境时应该以生态中心主义和可持续发展观为基础。生态税法的研究对象是生态税或者环境税，其最早可溯源自英国经济学家 Pigou（1920）1提出的“庇古税”。按照其观点，经济人的私人成本与社会成本的偏差导致社会的非最优，政府利用经济手段使私人利益与社会利益均等，则帕累托最优，即根据污染程度对排污者征收生态税，用生态税的税收收入弥补排污者产生的私人成本和社会成本差，使两者相等，这个经济措施就是庇古税，后来发展成为生态税或环境税。自从 20 世纪 90 年代以来，世界各国积极推进“绿色税收革命”，主要通过征收生态税的具体税目，如能源税与二氧化碳税以及二氧化硫税等取得一定的税收收入；同时本着税收中性原则，将这些收入用于下调扭曲性的其他税种，希冀达到生态环境保护和促进经济发展的双重效应，即征收生态税既可以减少污染排放，提升环境质量，这种红利统称为绿色红利或生态效应；同时征收生态税还可以提高经济发展，促进帕累托效率的极大改进，这种红利被称为蓝色红利或非生态效应。当然，个别批判生态税“双重红利”假说的学者仍然存在，但他们同样积极推进生态税改革，因为“虽然蓝色红利可能仍然存疑，但绿色红利却成为了引入生态税的强有力的理由”2。实施生态税改革并对其收入进行返还，从整个社会角度而言，是一种“帕累托改进”。生态税法双重效应中的绿色生态效应具体是指通过生态税的开征与实施，试图以经济手段制约纳税人，使之生活及生产更倾向于以环境友好型的方式进行。即随着生态税法的出台或生态税的课征，能够切实有效地减少污染物排放，加强环境问题治理，实现环境善治的目标。纵观世界，各国生态税制的改革初衷都是为了治理环境问题，其本质是推进生态文明建设，为了保护大家共同生存的宜居环境。从国际生态税制的溯源历程不难看出，生态税的绿色化推进不是一蹴而就的，世界各国的生态旅游市场研究1482023年 第7期北方BEIFANGJINGMAO经贸税制革新历经了从早期“庇古税”到现代生态保护税的发展过程，目前世界各国的生态税制的细化设计仍在继续当中，各国都采取了一揽子生态保护、治理污染的具体手段。实践证明，这些成功经验可以实现环境成本补偿，减少污染物排放和促进污染治理，因此，税收可以协调资源环境与旅游经济齐头并进、可持续发展。二、旅游生态的外部性效应展现旅游经济的发展有着严重的路径依赖，即旅游开发与生态环境密不可分，如果环保措施不到位，旅游开发有可能侵占耕地、破坏植被，对空气、水源、历史建筑存有破坏，从而生态失衡，大概率形成旅游生态问题。而一直以来，我国旅游业的粗放式开发本质上是走低层次、低质量、重复性的发展道路，旅游资源的严重破坏和旅游生态的持续恶化与该方式互为因果。据中国人与生物圈国家委员会对保护区旅游现状调查显示：已有 22%的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏，11%出现旅游资源退化。3我国景区开发普遍缺乏科学性与规划的前瞻性，往往具有破坏性、掠夺性和近视性的特征。首先，景区规划没有生态保护意识，缺乏总体布局，资源开发失控，比如在旅游区内进行规模化建造别墅、毁林修路、修建索道、修建人文景观等观光设施等，盲目扩大旅游区范围，排水系统、能源跟不上，管理运行失范，造成旅游生态问题。云南玉龙雪山也因建设索道砍伐了数千平方米的原始森林，导致了小气候变化，出现了夏秋两季雪山无雪的恶果；其次，开发者急功近利，采取掠夺式的近视方法获取短期的利益。如墨西哥位于太平洋沿岸的海滩饭店为了招揽游客，以强光照射乌龟巢穴，最终使乌龟的生活习性改变，既繁衍不了后代，又无法辨认海岸方向。最后，根据科学监测，开发商对环境容量进行控制的风景区仅占 20%，部分自然保护区出现容量超负荷的现象，甚至有 23%的景区开发商违反 自然保护区条例 规定，3在保护区的缓冲区和核心区内大搞旅游项目开发，从而导致生态环境的破坏，旅游生态问题显现。（二）旅游行为造成的生态破坏游客在寄情山水的过程中，对旅游生态带来负外部性效应，如废气污染、水体污染、垃圾污染等，这些旅游生态问题会导致原始的生态系统失衡，对自然生态和人文环境造成破坏。据旅游区的监测显示，有些名胜区的大气、水土都被不同程度地污染破坏，烟尘、噪声都不同程度超标，酸雨比较普遍。景区垃圾废渣、生活污水剧增，景区的环保成本逐年增长。同时游客的超载还会造成景区设施的超负荷运转以及人流拥挤、交通堵塞，基础物资与能源消耗过度，加上部分游客的低素养带来的生态污染、资源破坏等，旅游生态问题凸显，景区的吸引力下降，旅游的可持续发展受损。如中国江西庐山,旅游者平均每年约几十万人，旺季每天的容纳量过万，废气、噪声、废水得不到有效治理与缓解，万吨垃圾堆积如山，无法及时处理，水源也受到垃圾污染威胁。旅游者所产生的垃圾中往往含有重金属等，经雨水溶解冲刷后渗入土壤，可能导致土地寸草不生，或导致土壤 PH 值偏酸或偏碱。如我国四川九寨沟因游客丢弃瓜子皮使水质盐碱化。著名的肯尼亚国家公园因没有妥善处理游客丢弃的有毒垃圾导致大象误食垃圾死亡，类似事例不胜枚举。另外，疾病的大流行随着游客的旅游活动足迹而广泛传播，如 2021 年上海退休夫妇在额济纳旗的旅游与新冠传播轨迹一致，使近万游客滞留当地。此次新冠对我国旅游业的影响超过了以往任何一次的“天灾人祸”。三、生态税法视野下旅游生态保护的对策构想（一）扩展纳税主体。根据 2018 年实施的生态税法规定，我国生态税的纳税主体只有企事业单位和其他生产经营者，个人不进入生态税的纳税范畴。这个规定与我国生态税法的立法初衷是背道而驰的。显然，该法的规定使得纳税主体的简单罗列显失周延性。作为排污大户的企业有经营者养护的义务，个体作为受益者理所当然有纳税的义务，尤其是针对破坏自然资源，影响旅游生态的游客而言更是如此，按照“受益者付费”原则和生态补偿原理，向游客征收一定数额的生态税获得了可税性依据，即依据游客的行为核定征收一定金额作为旅游生态的补偿额。再者，罗那以及墨西哥城课征的旅游税，新加坡开征的旅游发展税以及菲律宾和印度的旅游关税等，均是以保护旅游生态为目的向游客课征税收。最典型的范例是西班牙巴利阿里群岛的生态税。其以群岛住宿149借 鉴 国 外 关 于 生 态 税 的 成 功 经 验，巴 塞2023年 第7期NORTHERN ECONOMY AND TRADE游客的个人（12 岁以下的孩子除外）为征税对象，4课征目的是保障因旅游活动造成的环境损害支出。实践中，巴利阿里将游客纳入生态税的征税主体后，游客人数并没有下降。本着解决旅游生态问题、保护旅游生态的初衷，建议在我国的生态税法中应该将游客的个人行为纳入生态税主体范畴。扩展我国生态税法的纳税主体，本质上是尝试在当地政府、开发商和游客之间重新分配治理污染的责任，彰显保护环境人人有责的公平性，从而降低游客搭便车的社会成本。（二）增加征税范围我国生态税法以列举的方式确立了噪声、水污染物以及固体废物和大气污染物等四类征税范围，这种立法模式使得税收法定的明确性有余，但也带来了生态税征税范围过窄的困境，从而导致生态税的环保功能大打折扣。因此，就旅游生态的保护视角看，应该增加生态税的征税范围。具体而言，可以增加碳税、交通税以及生活噪声等不同类型的税。首先，旅游生态保护必然要求旅游区低碳运行，虽然二氧化碳并非大气污染物，但其温室效应对生态环境影响较大，碳税的课征是国际普遍做法，旅游过程中的食、住、行、游、购、娱的每一个环节与碳排放密不可分，倡导旅游的“绿色生态消费”理念，就应该将碳税纳入生态税的范畴，况且我国作为二氧化碳的排放大国，碳税的开征义不容辞。另外，我国机动车辆的征税设计没有根据车型、排放量、耗油量以及净化装置的安装实施差别税率，进行区别对待。因此，借鉴日本生态税的成功经验，为了保护旅游生态，倡议绿色低碳出行，节能车可以免征税收。最后，我国目前只对工业噪声征税太过狭隘，对开发商的建筑施工噪声和景区游客的社会生活噪声应当考虑将其纳入到生态税的征税范围内，因为协调旅游经济和旅游生态之间的关系，维护旅游生态的可持续发展已经成为当前的重点。当然，生态税课征范围的扩大应该采用“渐进式”稳步推进的立法思路，不可一蹴而就。（三）收入的专款专用严格来说我国生态税属于规制型税收，主要体现在生态税的特定用途方面，与一般无对价的收入型税收相比，生态税的部分收入应该是专项用于生态保护。因为秉承环境善治的目的，才使生态税制应运而生，所以应该遵从生态税的税收机理以及课税初心，协调好“生态保护”与“财政收入”的功能向度。5目前，我国生态税收入理论上归属地方所有，实践中省级政府仍有保留，总体来说主要有共享倾斜和利益平均以及地方独享的分配模式。本文认为，不管采取哪种模式，应该秉持对景区开发商和游客课征生态税是保护当地旅游生态的初衷或理念，由地方税务机关负责课征，所缴税收收入应该专款专用，建议设立“旅游生态保护基金”，完成“所征之税用于所征之域”的生态循环，如此与生态税的设立目的相契合。比如，巴利阿里群岛根据旅游人数换算当地政府获得的生态税收入总额，然后将其全部投入到本地旅游生态和文物古迹保护方面。目前巴利阿里群岛森林郁郁葱葱，绿色覆盖率过半主要是生态税的贡献所致。需要注意的是地方政府通过课征生态税拥有了自主财源，其在预算法范围内统筹本地旅游生态保护的预算支出，旅游生态保护基金的设立并不能完全满足旅游生态保护的资金缺口，只能缓解地方政府的资金压力。所以应当处理好地方财政的旅游生态保护预算与环保专项财政管理间的兼容问题，尽可能通过生态税的改革充实地方旅游生态保护的财政来源，一定程度上是一种缓解我国旅游生态治理困局的新思路。完善的生态税体系和其他环保法规对旅游生态保护有着积极的正向价值，但制度的执行基础是公众的自觉意识，因此，应该通过生态税法的改革与旅游生态理念的宣传增强民众的生态保护意识，规范自己的行为，从而达到旅游生态保护的目的，进一步实现人与自然的和谐统一。参考文献：1Pigou A C.The Economics of Welfare M.London:Mac-millan,1920:28.2 Stanislan E.Shmelev,Stefan.Greenfiscal reform in Sweden:Econometric assessment of the carbonand energy taxationschemeJ.Renewable Sustainabl Energy Reviews,2018(9).3张颖霞.论旅游生态法律建设J.中国商界，2019(7).4林烺.解决我国旅游环境治理困局的新思路:旅游环境税J.生态经济，2016(4).5侯卓，黄家强.财政自主与环境善治:环境税法实施中的法域协调J.中国人口 资源与环境，2019(2).责任编辑：纪姿含旅游市场研究150