公共治理过程中的目标冲突现象：研究述评与实践启示.pdf

甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究公共治理过程中的目标冲突现象:研究述评与实践启示曹郭煌1郭小聪张虎平彳（1.中山大学政治与公共事务管理学院；2.中山大学 中国公共管理研究中心；3.中山大学马克思主义学院，广州 510275）【摘要】公共治理的目标冲突对经济社会的平衡发展、政策目标的落实和社会各方利益的协调造成了系 统性的冲击，对其进行有效应对已然成为国家治理现代化的重要课题和挑战。本文从定义测量和类型划 分、影响因素和内在机制、后果影响和应对策略三大方面对已有研究进行了系统的梳理、分析，构建了一 个整合的公共治理目标冲突研究的框架。本文重点呈现了影响公共治理目标冲突的“认知一组织一结 构”三大层面的因素，以及“决策认知一组织激励一社会结构一政治制度”四个维度的生成机制。在评述 的基础上，提出针对性的研究展望：（1）厘清概念内涵和边界，构建完善指标体系；（2）超越情境化解释，形 成整全理解；（3）探究目标冲突负面影响的条件性；（4）探讨策略使用的条件和差异。最后，结合理论提出 相关实践启示：（1）对目标冲突分门别类并差异化处置；（2）全面分析和综合防范引发冲突的因素；（3）仔 细甄别、应对冲突发生的复合机制；（4）因地制宜地确立目标冲突的应对策略。【关键词】目标冲突;公共治理；因素机制；应对策略【中图分类号D03 5【文献标识码】A【文章编号1009-4 997（2022）06-003 5-17一、引言:公共治理的目标冲突现象“目标冲突（Goal Conflict）是公共治理尤其 是政府治理领域常见的组织现象w,典型表现如经 济发展与环境保护、民生保障与疫情防控等不同 政策目标的冲突丹,政府执法过程中部门之间的 协作失败叫公地悲剧，邻避设施建设中政府、企 业与当地居民之间的矛盾旧1。这些目标冲突带 来的影响大多是负面的，典型表现为政策目标之 间的取舍冏,执行政策时发生的执行梗阻或形式化执行0,9以及棘手问题（wicked Problems）和邻避效 应（Nimby Effects）等,往往诱发集体性事件，影响 地方社会稳定即。为了有效预防和应对这些负面 影响，党和政府制定了针对性的应对策略“吨,一 方面强调经济发展与环境保护等不同政策目标相 互融合,另一方面则突出跨部门协调配合,提高政 策执行的目标一致性。对公共治理领域的目标冲 突现象进行有效治理,成为国家层面的重大课题,影响各项政策目标的执行绩效以及政策过程中利 收稿日期:2022-11-01作者简介：曹郭煌，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：公共组织理论、基层（卫生）治理；郭小 聪，中山大学政治与公共事务管理学院，中山大学中国公共管理研究中心教授、博士生导师，研究方向：公 共管理理论、比较行政制度、政府经济学；张虎平，中山大学马克思主义学院助理教授,研究方向：社会保障 与共同富裕、政策过程。基金项目：教育部社会科学青年基金项目共同富裕视域下社会支出时空差异的测量及对策研究（22YJC630200）;国 家社会科学基金项目中国基本公共服务供给侧结构性改革研究（17GBL193）。-35-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究益相关者的切身利益。因此，对相关研究进行全 面梳理，分析进一步发展的方向,总结实践启示，既 是对公共治理目标冲突现象进行理论上的正本清 源之需,更是回应现实关切的必然要求。学界从认知、组织和（制度）结构层面分别对 公共治理目标冲突的表现形式、影响因素、后果和 应对策略等进行了探讨，但总体上仍然缺乏对其 进行合理的概念界定、测量，缺乏对发生因素、机 制和应然、实然应对策略的细致梳理和辨析。具 体而言,一是学者们对公共治理目标冲突的基本 内涵没有形成一致的共识,特别是对发生的具体 情境缺乏界定，导致概念边界不清晰、定义不一致 以及与此相关的概念误用、泛用等问题。典型表 现为核心概念表述的不一致，如“目标冲突”“价值 冲突”“目标优先性排序”“政策冲突”等亠叫这些 不同的表述在使用中往往被等同看待或相互混 用。二是已有文献对公共治理目标冲突的类型缺 乏全面的理解和把握，相关学者往往关注某个单 一层面的公共治理目标冲突现象卩6-叫没有对公 共治理目标冲突现象的不同维度以及它们之间的 关系形成充分的认识。三是与前述问题相对应，当前对公共治理目标冲突现象的解释大多局限于 某个单一的维度或情境,提出的影响因素、作用机 制内部效度很好,但难以推广到其他情境,也没有 形成整体性的理解。四是由于对公共治理目标冲 突类型的划分、冲突原因的解释不充分，导致现有 研究对影响的分析不够到位，据此提出的应对策 略也存在一定的片面性。因此,本文旨在对相关研究进行全面梳理,合 理界定公共治理目标冲突的概念内涵与外延，对 多样性的表现形式进行类型化，以呈现其不同的 维度。与此同时，本文将依据公共治理目标冲突 的不同类型，对不同的发生机制、影响或后果以及 相应的治理策略进行分门别类的呈现和全面深入 的归纳总结。在前述梳理总结的基础上,文章最 后对当前公共治理目标冲突研究进行评述，并提 出对实践的启示。本文的研究技术路线如图1 所示。图1本文的研究技术路线图资料来源：作者自制。-36-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究二、公共治理目标冲突现象:文献搜集与研究 趋势本文围绕“公共治理目标冲突现象”这个研究 主题进行文献综述,采取了以下三种文献搜集策 略:第一，主题词搜集法。在Web of Science,Jstor,Google Scholar,Wiley和中国知网等主流中外文献 搜索引擎上，以目标冲突（Goal Conflict）、政策冲突（Policy Conflict）、委托代理关系（Principal-agent）、邻避效应（Nimby Effects）、中心工作、项目制等为 主题词，分别按关联性、重要性和时效性对相关文 献的标题、摘要、全文内容（研究问题、方法和核心 观点等）进行检索和甄别，最终得到60篇文献（中 文19篇，英文41篇）。第二,依据关联性判断进行 人工搜集。由于主题搜索存在一定的局限，导致 一些相关文章无法被检索到,故笔者依据主题或 内容相关性原则，对主流的SSCI索引期刊和CSS-CI来源期刊、CSSCI扩展版期刊以及中国知网博士 学位论文全文数据库（电子期刊）进行人工查找，共搜集到20篇文献（中文11篇，英文9篇）。第三,专家推荐法。领域内的专家往往更能识别出关联 度更高的权威文献，因此，通过邀请校内外3名专 家提供线索，共得13篇文献（中文4篇，英文9篇）。通过上述三种方法,本文共搜集到93篇文献（中文34篇，英文59篇）。从文献来源看，国外对该 议题讨论较多的是 Journal of Public Administration Research and Theory（9 篇,9.7%）、Public Administration Review（3 篇，3.2%）和 Public Administration（3 篇，3.2%）,而国内则是公共管理学报（6篇，6.5%）o具体的文献发表时段和趋势如图2所示。当前研究的主要内容包括四个方面:一是公8图2 1950年以来的发文总量和趋势 资料来源：作者自制。共治理目标冲突的概念、测量和主要类型;二是影 响公共治理目标冲突的因素和具体的形成机制；三是公共治理目标冲突的影响；四是应对公共治 理目标冲突的应然、实然的策略。三、公共治理目标冲突的概念、测量与类型学 划分（一）公共治理目标冲突的概念及其测量目标冲突一般被认为是组织内部进行劳动分 工后的结果，各细分部门固守自身职责和目标，容 易导致本位主义，与其他部门和组织整体目标产 生冲突阴。具体而言，目标冲突是不同组织群体 在决策时因无法达成一致而造成的分歧凹和个 体间目标不兼容的状况如。据此，学界对公共治 理目标冲突的概念内涵进行了四个方面的探析。第一，政策目标不兼容。此时,公共治理目标 冲突是指不同政策目标（如经济绩效与环境保护）之间的不兼容、不能同时实现比创，不同价值取向（如安全、繁荣与平等）之间的矛盾问以及同一个 政策背景下不同目标之间的取向（如环保监管效 率与社会公平）相悖阿。第二,行动者目标不兼容。此时，公共治理目 标冲突是指不同的政策行动者对政策目标、执行 目标的方案和程序难以达成一致,其强度会随着 政策行动者特殊关注的不兼容性和感知到的政策 风险水平的变化而改变陰23】。目标冲突的主体既 可以是政府纵向、横向各部门，也可以是政府部门 与企业、公众，分别表现为政策冲突、目标冲突、街 头官僚困境和“棘手问题”等Z-25。第三，目标优先性竞争。此时,公共治理目标 冲突是指多个政策目标在政策优先级上相互竞 争，执行者投入资源落实其中一个目标势必影响 其余目标的落实,典型表现为政府内部的注意 力竞争，领导人的注意力分配和各类任务、目标的 优先处置，或对不同委托人的要求给予区别性的 回应5叫第四，目标挤出或替代效应。具体内涵包括:一是执行部门自身的目标、其所属辖区具体的治 理需求与上级部门所部署的重点任务发生错位，导致前者一定程度上让位于后者,表现为多中心 工作机制下执行部门的常规治理任务被中心工作-37-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究所“挤出”“a，或是项目制下项目考核任务对辖区 治理需求的替代抄即;二是目标不同的委托人竞相 争取对代理机构的控制权,导致后者在执行时面 临着相互冲突的任务叶旳。公共治理目标冲突的 概念及其测量可归纳为表1。由此可见,学界对“公共治理目标冲突”的概 念发展出了较为丰富的内涵，但其使用具有明显 的情境性，彼此的联系与区别没有得到足够关注,导致含义界定和测量方法缺乏共识。(二)公共治理目标冲突的类型学划分公共治理过程中的目标冲突可分别按任务属 性、目标冲突发生的情境和目标冲突的严重程度 划分为三大类型。第一，按任务属性划分。一是单一目标冲突,指不同的治理主体对同一个政策目标的认知不 同,从而导致目标分歧,如上下级部门在环保政策 执行过程中的反复谈判阿；二是双重目标冲突，指 两个不同的政策目标之间的不兼容或相互竞争，如经济发展与环境保护之间的冲突、单一项目两 个目标之间的不兼容B旳；三是多重目标冲突，指 三个及以上的目标诉求或任务指标之间的不兼容 或竞争，如安全、繁荣和平等的价值矛盾“砌。第二，按目标冲突发生的情境划分。一是政 策目标之间的冲突，指不同政策的目标、价值诉求 之间的不一致或相互竞争,如医疗卫生政策的效 率与公平之争肉；二是政府内部的委托代理问题,如政府上下级部门之间的目标不一致导致的寻 租、监管俘获等现象呦；三是不同治理主体之间 表1公共治理目标冲突的定义与测量研究内涵概念描述定义与测量文献出处政策目标 不兼容目标冲突不同政策目标之间的不兼容Du&Yi（2021 严Ch un&Rainey（2005）;价值冲突不同价值取向之间的相互矛盾Ch rist ensen et al.（2018）Th ach er&Rein（2004）13;目标冲突同一项政策中不同目标取向的不兼容Liang（2018）16行动者目标 不兼容政策冲突政策行动者之间的目标不兼容Madand(1995 严；章文光、刘志鹏(2020)目标冲突纵向部门之间的目标激励不相容Nich o l so n-Cro t t y（2004）24街头官僚困境街头官僚受制于执行资源等多重约束，难以保持 与政策目标一致Lipsky（1971）“棘手问题”政府部门、企业与公众之间在邻避设施建设上的 冲突Fisch er（1993）7目标优先性竞争注意力竞争围绕权威资源和任务优先性展开注意力竞争练宏(2016)目标优先性竞争多个政策目标之间的优先性竞争Ch en&Jia（2021）14目标再优先设置相互矛盾的目标通过绩效反馈进行的优先性竞争Ch rist ensen et al.（2018）目标挤出或替代任务冲突基层部门的常规治理任务与中心任务之间的矛盾仇叶(2021)何；杨华、袁松(20的任务冲突项目考核目标与基层实际治理需求之间的错位折晓叶、陈婴婴(2011)阴；陈家建(2013)閃任务冲突不同委托部门竞相争取对代理部门的控制Wat erman&Meier（1998）34;Mo e（1987）35资料来源:作者自制。-38-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究的目标冲突，指政府部门、企业、公众等不同的治 理主体对特定的公共政策产生的认知分歧和利益 冲突,典型表现为邻避效应、公地悲剧“如。第三，按照目标冲突的严重程度划分。一是 目标互斥，指不同治理目标之间难以共存,包括政 策目标的实现以牺牲其他目标为代价跑、政策执 行者目标激励不一致及其导致的执行问题和利益 冲突二是目标挤出或替代,指更具紧迫性、重 要性的任务会重塑执行机构的目标激励,导致常 规治理任务被搁置或替代阻38；三是目标优先性竞 争，指不同治理任务之间竞相争取注意力资源以 获得执行优先性，如政府内部广泛存在的注意力 竞争和分配,街头官僚在任务处置时进行优先选对于公共治理目标冲突的类型化，学界发展 出了三种不同的标准及对应的类别，然而对标准 采用的依据、标准之间的区别和重要性排序，以及 不同类别之间的关联和整合可能性尚欠缺足够的 探讨。四、公共治理目标冲突的原因解释:影响因素 与理论机制（一）公共治理目标冲突的影响因素公共治理目标冲突现象受到多重因素的影 响，依据文献可识别出“认知一组织一结构”三大 方面的因素（见表2）。1.认知层面的因素（1）对目标本身的合理性存在认知差异。一 是决策者自身的有限理性导致的目标感知差异。表2公共治理目标冲突现象的影响因素维度具体因素变量代表性研究认知层面对目标合理性的认知有限理性导致的目标感知差异Simo n(1997)47179利益诉求导致的认知差异Do wns(1967)48134对目标紧迫性、重要性的认知上级部门对目标重要性、紧迫性的认知差异练宏（2016）基层执行人员对目标重要性、紧迫性的认知差异黄佳圳（2018）阙官员个体化的认知内在特征导致的认知差异Sabat ier(2007)1501122外在特征导致的认知差异臧传琴、初帅（2016）组织层面组织激励机制常规激励机制Mo nt ino l a et al.(1995)51非常规激励机制仇叶(2021)171治理主体的目标激励自主性扩张Oi(1995)52自主性弱化Kl ase&So ng(2000)53结构层面委托代理关系结构单一委托代理关系Laffo nt&Tiro l e(1991)跑多重委托代理关系Wat erman&Meier(1998)河部门分工科层分工导致的行政碎片化Po l l it t(2003)庇护性、外部性等王清(2015)S1决策一执行分离的 结构目标模糊性Madand(1995)221执行资源的约束Hil l(2003)政策适用性Obrien&Li(1999)42资料来源:作者自制。-39-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究个人或组织在做出决策时会受到知识不完备性的 影响，不能充分了解决策所需要的信息、决策的备 择方案以及决策的后果，导致决策面临极大的不 确定性，诱发个体或组织之间的种种冲突191014 779o 在公共治理领域，这表现为政府在建设核电厂等 邻避设施时忽视民众的“当地知识”，导致出现风 险感知的巨大差异，引发民众的不遵从、抗议或更 严重的社会冲突网。二是治理主体存在不同的利益诉求,从而对 同一政策目标或任务产生不同的认知。公共部门 被认为与私营部门一样，均是追求个人效用或部 门利益最大化的组织何“,这种心理偏向会造成对 特定政策目标和任务的“偏见”，包括歪曲上级下 达的信息、倾向于选择有利于自身利益的方案、执 行对自身有利的政策和项目、并避免承担更多的 职责和风险阿切8。（2）对不同目标的紧迫性和重要性的认知差 异。一是主要领导或核心部门对不同目标重要性 和紧迫性的认知差异,表现为“注意力政治”，并据 此进行注意力资源分配，令不同的政策目标得到 不一致的关注0呷。如地方政府领导对不同议题 属性、议题来源、决策执行类型的议题进行的差别 化注意力分配跑以及地方政府的“注意力策略 主义”删。二是基层执行人员对不同目标或任务的重要 性和紧迫性的认知差异。基层公务人员处于执行 终端,在多重任务的环境下,其对目标的认知受到 多重因素的影响，如领导重视或上级关注、组织的 目标使命、追责风险、执行资源等。这使其对目标 或任务的重要性、紧迫性产生不同的感知跑殉,引 发目标间的优先性竞争跑。（3）官员内在与外在的个人特征导致的认知 差异。一是官员内在的特征，主要包括自身的观 念、信仰。治理主体之间的价值观念（含价值偏 好、问题严重性的感知、政策工具的选择等）的一 致性是形成决策共识的重要前提冈2。因此，不同 的价值观念往往蕴含着目标分歧,表现为官僚机 构内部权力攀登者、保守者、混合动机官员之间的 改革动机差异及其引发的目标冲突脚殴。二是官员的外在特征，主要包括教育背景、任 职经历、个人能力等因素。如具有异地交流或企 业任职经历的地方领导人倾向于增加政府教育支 出，而具有研究生学历的地方领导人则倾向于减 少相应的支出阿。同时，具有中央任职经历、系统 性的管理经验以及专家身份的个人特征的官员，会更倾向于控制环境污染,协调经济发展与环境 保护的关系网。此外，官员任期与级别均会影响 其对安全生产治理目标的重视程度，从而影响治 理的效果何。2.组织层面的因素组织层面的因素主要包括相对宏观的组织激 励机制和微观层面的公共治理组织或人员的目标 激励。（1）组织激励机制。一是在常规激励机制的 影响下，官员的激励出现扭曲，从而引发目标冲 突。首先，在财政分权和政治锦标赛等激励的影 响下，中央政府给予地方政府一定的自主权，从而 激励地方政府官员发展地方经济倒。然而，这也 导致官员重视经济发展指标而忽视环境保护、公 共教育、医疗卫生等民生建设跑。其次，在目标管 理责任制的影响下,地方政府的注意力往往投入 到“一票否决”的指标当中，相对轻视其他的 指标冋。二是在非常规激励机制的影响下，官员激励 被重塑，进而引发目标冲突。首先,在运动式治理 的情境下，地方政府各职能部门大量日常性工作 让位于时间压力更强、考核重要性更突出、与基层 财政收入相关乃至于影响社会稳定的核心工作，从而产生不同程度的目标冲突现象阴。其次，在 项目制的特殊激励之下,地方各级政府将工作重 心转移到完成项目考核的指标上，导致地方治理 的需求被忽视a切。最后，在中心工作机制的激励 下,地方各级政府职能部门的工作重心转换到各 类中心工作之上，导致其常规性治理任务被 挤出叫（2）公共治理主体的目标激励。一是公共治 理主体的自主性扩张,其目标激励与政策或组织 的目标不一致。受到自身利益的驱动，地方各级 政府会选择性地执行政策,造成不同政策目标之 间的取舍闕比如,地方政府领导人受到晋升激-40-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究励的影响，会在执行任务时偏重经济发展的目标,忽视安全生产、环境保护的任务倏呵。又如，村干 部出于目标考核的考虑，往往执行不受民众欢迎 的政策（税收）而非受欢迎的政策（提高村民的民 主参与）跑。二是公共治理主体的自主性受到削弱，导致 难以回应治理客体的诉求。首先,在当前风险社 会的背景下，基层政府官员的目标激励从“邀功”转变为“避责”，其创新积极性缺失，导致政策失 败、公众信任危机和政府内部激励不足等问题的 产生，最终引发多重目标冲突；其次，在职业化 分工的背景下,当基层政府没有足够的自主权时,无法更好地回应市民的诉求，从而导致官民之间 的冲突何。3.结构层面的因素（1）纵向部门间的委托代理结构。一是在单 一委托代理的结构下，目标冲突主要源自两方面 原因：首先，代理人与委托人的目标存在差异，不 会完全按照委托人的意愿行事，而是从自身立场 出发去执行政策声阴;其次,存在信息不对称及监 管成本，导致委托人难以有效督促代理人按照其 意志行事，从而出现代理困局,典型表现为监管执 法人员与企业的共谋行为、监管俘获现象跑。二是在多重委托代理的结构下，目标冲突源 自不同委托人对代理人执行资源的竞争。第一，多委托人对同一代理人的注意力资源竞争，导致 后者出现目标权衡的困局,如执行部门必须同时 满足上级行政部门、立法机关、专业问责系统和民 众诉求等不同要求叶九63；第二,多个代理人竞争 核心权力部门和领导人的注意力资源，争取政策 执行的更高势能，导致不同的任务得到不一样的 执行优先性叫第三,多中心工作体制的背景下，基层政府必须同时承担属地管理的实质性治理任 务、上级职能部门转移而来的专项行动以及与中 心工作相关的会议、督导等工作，导致任务冲突，一些重要的治理需求被忽视“刖。（2）部门间分工关系。一是在执行同一个政 策目标时，科层结构的分化令各执行部门面临着 不同的职责权限，导致行政碎片化,难以在执行政 策时采取一致性行动砂冏。如妇女小额担保贷款 项目的执行中，妇联、民政、财政等部门的职能、权 责和执行资源各不相同，难以与政策目标达成一 致，最终导致政策执行走样二是在进行跨部门 合作时，目标冲突主要源自执法环境中的庇护性 和外部性的影响，主要执行部门与配合部门之间 进行执法博弈，并可能导致配合部门无执法回应，最终令执法被迫中止現（3）决策与执行分离的结构。一是政策目标 本身模棱两可，导致执行人员的权衡与取舍。这 种情况在公共部门的运作中广泛存在，比如地方 政府在执行相对模糊的社会化养老政策时将“试 验性执行”问题转换成“行政性执行”问题，导致 政策目标发生替代阴;不同政策目标的量化程度 不同,导致村干部选择性执行可以量化的目标问；相对于目标模糊和不确定的目标,街头官僚会优 先执行目标清晰和确定的目标122嗣。二是受到执 行资源的约束，执行部门在执行多重任务的时候 面临冲突。如城管部门在对违法小摊贩进行执 法时受到人力的约束，遇到不同执法任务的冲 突冋，或是执行人员缺乏执行的信息、技能和对目 标的正确理解，引发目标冲突。三是政策或任 务本身不适合具体的执行情境，导致目标权衡。如基层政府在落实煤炭工人购买强制性社会保 险时，在政策适用性低的影响下，陷入执行政策 和庇护煤矿企业权益的目标冲突之中，导致政策 被悬置画。已有研究识别出了影响公共治理目标冲突的 认知、组织和结构因素，但对因素之间的关联及其 对公共治理目标冲突的影响却缺乏关注。如认知 层面的研究突出了决策者的有限理性等原因导致 的认知差异对公共治理目标冲突的影响，但往往忽 略了组织、结构或制度因素对个体认知的塑造作 用,如组织考核、委托代理关系结构对官员注意力 分配的影响审创等。（二）公共治理目标冲突的生成逻辑:理论视角依据文献梳理的结果，可以从“决策认知一组 织激励一社会结构一政治制度”的维度识别出以 下四个理论视角：1 决策认知偏差和有限理性理论管理学从决策认知尤其是“有限理性”的角度-41-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究分析了目标冲突的产生机制，认为组织中的个体 冲突产生于主观的不确定和主观的不能接受，组 织内部的群体冲突则源自联合决策感知需要、目 标差异和感知差异凹何。具体到组织中，目标冲突 主要源自个人利益的差异、认知现实模式的差异、信息的差异和不确定性。这些差异源自官员决策 理性的局限，包括有限的决策时间、信息和官员注 意力等，令决策者面临决策的不确定状态，从而可 能诱发决策风险,导致不同程度的目标冲突跑”。沿着前述研究,学界发展出了注意力分配或 竞争的视角，其核心假设是:组织成员的注意力资 源是有限的，而上级不同的管理部门可以借助时 间嵌入和事务嵌入的方式要求前者从当前的事务 中抽离，转而处理更为紧迫或重要的事务即。在 注意力分配方面，省级领导更关注政治类议题和 向上响应的议题跑,市级政府领导的注意力分配 遵从“风险压力一组织协同”的逻辑旳，而跨政府 层级的领导注意力分配则受到核心议题的聚焦和 层层加码效应的影响，从而一定程度上将其余治 理任务挤出目标序列閃。在注意力竞争方面，地 方政府部门的注意力竞争遵循“戴帽竞争”的逻 辑,通过强调行政事务的显著性、时间压力、数据 可靠性及横向比较的策略来竞争核心权力部门的 注意力，从而使自身目标得以优先执行旳。2激励理论激励理论的解释机制遵循“制度设计一行为 激励”的双重逻辑。一是激励的制度设计逻辑，认 为激励制度会通过提供各类诱因令执行者采纳或 不采纳特定的行为,从而影响组织政策执行的选 择。这种激励制度既包括晋升锦标赛、目标管理 责任制等常规安排，将官员考核、奖惩与特定治理 目标（如经济发展、越级上访等一票否决事项）挂 钩,激励官员为其做出权衡或优先安排妙砌,也包 括运动式治理、项目制和中心工作等非常规的治 理机制,赋予特定目标额外的重要性和紧迫性,对 地方政府进行资源动员和功能重组,从而产生目 标挤出效应173 23 8o二是官员的行为激励逻辑，认 为官员会受到自身利益因素的驱动，在一定的环 境下选择性地执行或不执行特定的目标,造成目 标冲突。这既包括官员自主性的扩张，为了追求 自身利益而重点执行特定任务,忽视其他治理目 标陀，也包括官员自主性的弱化，为了规避潜在的 履职风险而避免创新、主动作为，导致官员利益诉 求与政策目标、公众诉求之间的冲突。3.科层结构视角下的多重机制分析（1）委托代理关系结构诱发目标冲突。一是 委托人与代理人之间存在目标差异,这是造成目 标冲突的前提。代理人具有风险规避和追求自身 效用最大化的特点，因而会在执行任务时倾向于 减少投入，追逐个人利益而非达成组织目标，这种 情况同样适用于公共部门帆勿。二是存在信息不 对称,这是造成目标冲突的关键，委托人往往需要 付出极高的成本以搜集监督所需要的信息，导致 有效监督变得困难，令代理人可以从中获利，从而 背离组织目标妙切。三是在多重委托代理的结构 之下,代理人面临着不同委托人竞争性的要求乃 至于相互冲突的激励，并受到执行时间、执行资源 等多重约束，难以进行平衡和逐一落实，导致任务 之间的权衡与排序口呵。（2）科层制分工诱发目标冲突。科层分工导 致目标冲突的核心机制包括两个:一是在执行同 一政策目标时，每个部门的目标、激励和约束各不 相同，行动方向、执行诱因和行动空间存在较大的 差异，造成部门之间的目标不一致、部门目标与政 策目标之间的不兼容冏;二是在执行关联的职 能时，受到关系结构和风险一收益结构（主要是负 庇护性和负外部性）的影响，主责部门与配合部门 难以达成一致性行动叫（3）决策与执行分离的结构诱发目标冲突。决策与执行结构的分离会通过三个机制来影响目 标冲突:一是政策模糊性，认为模糊的政策目标不 利于量化考评，且会造成潜在的问责风险和较大 的执行难度,故官员会选择执行目标清晰的政策,或将模糊政策部分或全部转化为可执行的政策，造成目标权衡和替代型殉;二是政策资源约束,认 为人财物和信息、技能等执行资源的有限性会约 束执行者的选择,导致其进行目标取舍，或其诉求 与政策目标不兼容妙剛;三是政策不适用,认为政 策目标本身与具体执行情境不匹配,令执行部门 面临目标取舍的难题昭叫-42-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究4.精英决策理论该理论分析了决策部门与公众之间的目标冲 突,其理论机制包括三方面:一是当代多元主义的 社会结构及其自由民主主义的思想根源强化了精 英决策，令民众的诉求难以进入政策议程叫特别 是随着实证主义社会科学范式的兴起，以及民主 观念的嬉变，政策科学变成了日益技术化、专业化 的政治话语系统,不对称地扭曲了政治沟通,服务 于特定群体的利益冋。因此，政治科学走向了民 主的对立面,不可避免地排除了民众的参与，难以 出台凝聚社会共识的决策即。二是公共决策不是 价值中立的，而是社会建构的，反映了决策层的利 益。后实证主义者认为，科学认识活动嵌入社会 规范性预设及其意义系统之中，受到认识主体对 世界的主观预设的影响，倾向于反映决策者的偏 好和价值观，而忽视了民众的利益W三是传 统公共决策模型受到了专业主义的影响，将“专 家一客户”关系模式移植到政策科学中旳,在强化 专家对民众的控制之余，还服务于决策管理者的 利益，阻碍了决策的公众参与，从而违背了公共 利益叫叫可见，当前的研究分析了公共治理目标冲突 发生的不同机制，然而均对各机制发挥作用的条 件、边界和彼此的关联欠缺细致的考察。如激励 理论认为科层组织的各类激励制度会引导官员在 执行政策时进行权衡或优先性安排“翎，却忽视 了官员注意力、委托代理结构和官员决策模式等 因素的“共同在场”及其对目标冲突的可能 影响27胡。五、公共治理目标冲突的影响及其应对策略（一）公共治理目标冲突的影响1 导致目标之间的“零和博弈”及严重的社会 后果这种情况包括三种不同的情形:一是特定激 励机制造成的激励扭曲引发目标权衡。如在晋升 锦标赛的影响下，地方政府以经济发展为中心而 牺牲环境保护的目标，引发环境污染、生态破坏、土地退化等问题,造成社会冲突W二是在传统 精英决策模式的影响下，民众的诉求无法被纳入 政策过程之中，往往会引发“顽固”“无纪律”“无法 控制”和“无法管理”的“棘手问题”，典型表现为“邻避效应”，导致民众对以技术官僚为代表的决 策专家的剧烈反抗卩丽。三是在公共池塘资源的 使用、管理过程中，由于缺乏合理的激励和监督制 度，众多理性的行动者从自身的利益出发,不加节 制地使用资源，容易诱发公地悲剧叫2.影响委托人或政策的目标落实，造成问责 难题在公共治理过程中,这主要包括四种情形:一 是在单一委托代理关系下,委托人无法对代理人 进行有效监督,导致出现代理人用更高的成本来 获取特定的产出、产出低于预期等逆向选择和道 德风险问题叭。即;二是公共部门中的多重委托代 理关系导致执行部门对任务进行权衡，偏向执行 特定委托人的目标,形成外部性问题跑;三是不同 的政策模糊性和目标冲突水平的交互影响会诱发 政策执行的不一致性曲,并加剧政治权术、讨价还 价、党派政治和制度障碍，导致政策的拼凑实 施阴；四是公务人员必须面对不同政策行动者多 元、竞争或多变的绩效期望,导致无法界定具体被 问责的组织以及被问责组织应该对谁负责曙冋。3.削弱执行部门或人员的“自主性”，影响“有 效治理”的成效一是受到多中心工作机制的影响，基层政府 部门的注意力被各项中心工作挤占，难以有效执 行常规任务，并回应民众内生性的治理需求，导致 干群矛盾3砌；二是在多重委托人的监督控制 下，执行部门自身的技术标准和问责机制被弱化,降低了其执行自主性和专业能力，诱发危机事 故画;三是在运动式治理的情境下,地方政府常规 性的科层运作机制被打断,尽管暂时缓解了一统 体制和有效治理的矛盾，但也会限制基层的执行 灵活性，带来执行刚性、目标置换等不可预测的效 应阶叫四是在项目制的动员下，基层政府的治理 资源和注意力大部分投入各种政绩工程中，致使 其有效回应民众真实诉求的能力被弱化抄列。学界对公共治理目标冲突可能带来的负面后 果进行了较为透彻的分析,但对其发生的条件还 欠缺探讨。例如，相关研究发现委托代理结构的 目标分歧和信息不对称可能会诱发道德风险和逆-43-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究向选择等目标冲突画卸。但多重委托代理关系的 存在使得传统委托代理的“二元结构”被打破，信 息不对称和监督成本问题得到很大程度化解网,不必然导致代理困境。(二)公共治理目标冲突的应对策略1.权衡或取舍是重视重点考核指标,忽视考核权重较低 的指标。如受经济发展为中心的考核激励，有较 好晋升前景的地方领导人会采取权衡策略，在经 济发展与民生保障、环境保护等目标之间进行取 舍，产生环境污染和民生发展不力等代价砌。二 是在多重委托代理结构背景下，不同的委托人会 相互竞争代理人的注意力，导致代理人依据自身 的利益有选择地偏向特定的任务。如美国联邦政 府机构既要向总统汇报工作，又要受到国会、司法 机关、利益集团、监管组织等多重监督，在资源限 制和信息不对称的环境下,执行部门被迫进行权 衡，从而偏向特定委托A3 4-3 572o三是在单个政策 的不同目标发生冲突的背景下，决策者会通过“循 环策略(Cycling)的方式来对相互冲突的目标进 行抉择,在一定的时期内执行特定的目标,待情况 发生大幅变化后再转向冲突的目标卿。四是在多 个政策目标发生冲突的背景下，不同政策目标在 执行过程中所需的资源类型较为类似且资源需求 量均较大时,执行部门进行目标权衡的可能性增 大跑。2.依据特定标准进行优先性选择一是依据任务或事务的不同属性进行优先性 选择。首先,各级政府领导人会优先关注核心议 题，随着政府层级的逐级下降，这种情况更为突 出画;其次，省级领导会优先关注具有重要性、紧 迫性等特征的事务旳以及政治类和向上响应的议 题跑;最后，市级政府领导人会优先关注“一票否 决”和需要跨部门协同的事项叩。此外，街头官僚 在行使自由裁量权应对多重任务的情境时,会优 先执行政策清晰度较高、纳入绩效考核和资源配 置较为充足的任务跑。二是依据价值偏好或利益诉求进行优先性选 择。首先，基于特定的政治意识形态做出自己的 目标优先级选择。如在制定道路定价(Road Pricing)政策时,面对增加财政收入、保障公平和保护 环境的目标冲突，代表大多数的社会民主党等行 动者，更偏好于保障公平和增加财政收入的目 标呵。其次,依据利害关系对任务进行优先性选 择。在国外，表现为执行机构会实质性回应具有 机构设定权、预算控制权的政府部门，而象征性地 回应没有实际控制权的外部委托人阅。在国内，表现为地方政府的“注意力策略主义”，如依据冲 突目标的绩效差距与其他部门的竞争形势分配目 标的优先级网，或采取负面注意力规避、正面注意 力争取和双向注意力选择的策略在冲突的目标中 进行注意力分配冋。3.采取创新策略使冲突的目标相互协同一是政策性创新策略。“环境波特假说”认为，设计得当的环境规制政策不仅不会阻碍地区经济 发展,还能通过促进企业转变生产方式的途径提 高其产出，从而达成节能减排和经济效益的双 赢跑问。这个假说在国内得到相关学者的验证，发 现节能减排政策能在前期较高技术效率和后期技 术进步的作用下保障工业全要素生产率的平稳增 长网。同时,环境规制政策的强度必须被限制在 一定的范围，并配以产业结构优化政策，才能实现 产业的可持续发展回叽。二是组织性创新策略。首先,通过组织结构 调整，分别建立专门的机构以执行冲突的目标，达 到目标兼顾，此即为“砌墙(Walling)”策略卿。其 次，通过调整组织的绩效考核方式使不同目标达 到兼容，如通过调整绩效评估和反馈系统来协同 失业保险项目对服务质量和服务及时性的不同要 求呵,将环境保护纳入地方领导干部的考核指标 体系，使之与经济发展目标的关系由相互替代转 为互补叫 此外，通过创新组织管理的技术进行目 标协同，如通过决疑术(Casuistry)结合情境做出 具体抉择,从而避免目标权衡问;通过“锚定个性 化(Anchored Personalization)促成冲突群体的角 色转换和相互理解，以化解目标冲突叫 最后，通 过提升组织成员的能力来协调目标冲突，如公务 人员较强的业务能力能提高政府外包合同的效 率,限制机会主义的风险,促成公私部门的目标一 致阿。-44-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究三是制度性创新策略。首先，针对公地悲剧、集体行动困境等由个体理性导致的行动者目标不 兼容的问题,可采取多元治理模式,通过界定用户 和资源边界、监视资源、进行分级制裁和制定冲突 解决机制等，对公共池塘资源进行自主分配网。其次,针对政府不同部门间的目标不兼容,可采取 整体政府(Holistic Government)”的治理模式，通 过建立共同价值规范,依托自上而下的领导小组 和跨部门联合机构以促成部门间合作妙6习。此 外,针对治理主体(含政府和社会各类行动者)之 间的目标不一致，可采用协同治理(Collaborative Governance)的理念、制度安排,通过多元参与、诚 信协商、建立信任和共享的信念、助推型领导等方 式达成目标共识阿。可见，学界