解决治安拘留处罚困境路径探讨.pdf

4公安法治研究Rueof LawinPublieSeeumnyWork2023年第2 期解决治安拘留处罚困境路径探讨曾心宇（中国刑事警察学院，辽宁沈阳1 1 0 8 5 4）摘要：当前我国治安情势愈加复杂，公安机关在治安拘留处罚方面所面临的困境，在一定程度上加剧了社会治安秩序被破坏的风险。通过将治安拘留处罚与其他类型的限制人身自由类的处罚进行横向比较，并纵向深入分析我国治安拘留处罚实践困境及成因，通过精确治安处罚裁量梯度、优化公安基层警力部署、创新决定作出监督模式、妥善引导涉警网络奥情、完善拘留处罚衔接制度，以营造处罚适当、警力充足、监督到位、社情良好、衔接顺畅的治安执法环境。关键词：治安拘留；处罚困境；治安管理；对策研究Exploring the Path to Solving the Dilemma of Public Security Detention PunishmentZengXinyu(China Criminal Police Academy,Shenyang 110854,China)Abstract:The current security situation in China is becoming more and more complicated,and the dilemma faced bypublic security authorities in the punishment of public security detention has,to a certain extent,intensified the risk of socialsecurity order being disrupted.Through a horizontal comparison between public security detention punishment and othertypes of punishment that restrict personal freedom,and a vertical in-depth analysis of the dilemma and causes of publicsecurity detention punishment in China,we aim to create an environment with appropriate punishment,sufficient policeforce,adequate supervision,good social conditions,and smooth articulation through a precise gradient of public securitypunishment discretion,optimal deployment of police force at the grassroots level,innovative decision making supervisionmode,proper guidance of police related network public opinion,and perfect detention punishment articulation system,The police have also been working to create a public security law enforcement environment with appropriate punishment,sufficient police force,adequate supervision,good social conditions,and smooth interface.Keywords:public security detention;punishment dilemma;public security management;countermeasure research中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编号：2 0 9 6-8 7 5 2（2 0 2 3）0 2-0 0 1 4-0 6DOl:10.13310/ki.gzjy.2023.02.002目前，我国治安拘留处罚面临的困境主要体现在自由裁量权被滥用、执法主体素质参差不齐、处罚决定监督模式落后、社会舆情影响决定作出、拘留移送环节难以畅通等方面。深人研究目前治安拘留处罚领域所面临的困境，针对性地提出行之有效的对策，成为实现治安管理工作目标的必要前提。治安拘留处罚概述治安处罚构成了治安管理的基础，并贯穿维护社会治安秩序的全程，在我国社会向现代化转变的过程中，治安形势不断变化，对治安拘留处罚与其他治安管理处罚、限制人身自由刑罚进行比较，对其性质进行分析是研究治安拘留处罚困境对策的应有之义。收稿日期：2 0 2 2-0 5-2 0基金项目：中央高校基本科研业务费项目（3 2 42 0 2 0 0 0 5）。作者简介：曾心宇（1 9 9 7），男，湖南邵阳人，中国刑事警察学院2 0 2 0 级公安学专业治安学方向硕士研究生。15COLPOLICEZHO曾心宇 解决治安拘留处罚困境路径探讨GUIZHOUPOLICECOLLEGE学一报贵州华案学院（一）治安拘留处罚与其他治安管理处罚之比较治安处罚呈现出以下几个特点：1.处罚行为的强制性即治安管理处罚是公安机关依据相关治安管理法规与治安案件基本情况进行综合研判，给予违法行为人的行政处罚，一经作出就具有强制性，不管被处罚人是否接受，处罚必须执行。2.处罚主体的唯一性即治安处罚权完全由公安机关行使，公安机关是唯一可以对违法行为人适用治安处罚的部门，其他任何组织和个人都不得行使治安管理处罚权。3.处罚依据的衔接性即中华人民共和国治安管理处罚法（以下称治安管理处罚法）与中华人民共和国刑法（以下称刑法）之间存在着衔接关系，法律明确规定尚未达到刑事处罚的违法行为才可以适用治安管理处罚。对不同严重程度的同种非法行为，治安管理处罚法与刑法两者彼此衔接。4.处罚种类的广泛性即治安管理处罚的类别涵盖广泛。基于应对日益复杂的治安形势这个实际，治安管理处罚在类别上既包括财产罚，如罚款；又包括人身罚，如拘留。既包括精神罚，如警告；又包括权利罚，如吊销许可证等。对大部分违反治安管理行为人而言，即使仅仅在短期内被限制自由、断开与社会的联系，也是让人难以忍受的，因此治安拘留作为最严厉的治安处罚，在众多治安管理处罚中处于极其特殊的地位。基于此，治安拘留处罚决定的作出，往往要经过严格的公安内部审查批准程序，并且在处罚执行完毕后，被处罚人也极易认为自已受到了不公正的待遇，进而选择提出申诉和控告。因此，在决定作出时，作出处罚决定的公安机关办案负责人也会慎重考虑给予的处罚是否合法恰当。（二）治安拘留处罚与限制人身自由刑罚之比较治安拘留处罚作为行政处罚的一种，属于“自由罚”，对比刑法中限制人身自由的刑罚，如拘役、徒刑等，不乏特殊之处。在一个治安案件中，治安拘留决定最长为15天，合并处罚后也不超过2 0 天。而在刑罚中，即使作为短期限制人身自由的拘役刑，最短的刑期也有一个月，更不要说徒刑了。就法律后果来说，刑罚处罚较治安管理处罚来说更为严重，因此对同一种非法行为，如为赌博行为提供场地便利的，行为人若未从中谋取利益，不能将其认定为赌博罪，而应当依据治安管理处罚法进行处理，这也体现了治安处罚与刑罚处罚之间的衔接性。但是从另外一方面来看，治安拘留作为治安处罚较刑罚处罚更为特殊一一即治安处罚在处罚的决定、执行，乃至于前期案件的调查、处理等各个环节，都由公安机关“独断专行”，这样就意味着治安拘留处罚的决定主体一旦存在偏私，对被处罚人来说不于成为砧板上的鱼肉，即使被处罚人在事后能够通过申诉、控告等事后监督途径进行救济，但是治安拘留已经执行完毕，损害已经造成。2从全局来看，治安拘留处罚与部分刑罚处罚之间的主要差异体现在其处罚权力的制约和监督层面。刑罚处罚较治安拘留处罚乃至整个治安处罚而言，其对处罚权力的制约和限制更具系统性和全面性。治安拘留处罚作为一种行政处罚手段，在调查、决策等诸多环节都缺乏必要的外部监督。3（三）治安拘留处罚性质分析治安拘留处罚作为治安处罚的一种，天然具有治安处罚的所有性质，但对人身自由这一最基本的民主权利的限制，赋予了治安拘留处罚独特的内涵，也引发了激烈的争论一一治安拘留处罚，是应当适用刑法处罚模式，还是适用行政处罚模式，这个问题的背后涉及到治安拘留处罚本身的价值取向。16报公安法治研究Rule ofLawin Pubhe SerurityWork2023年第2 期有部分学者提出治安拘留人刑论，主张将治安拘留行为纳人刑法体系，由刑法统一规范限制人身自由的治安拘留处罚，对违反治安管理行为进行重新定义与分类；5 而另一部分学者认为，将治安拘留处罚纳人刑罚体系，会对公安机关原本的治安管理模式造成巨大负面影响，如果矫枉过正，最终会导致公安机关不堪维护社会治安秩序这一重负，治安执法也难以为继，因此，这部分学者认为不应当将治安拘留纳人刑罚领域。6 治安拘留处罚作为治安执法行为，其执法目标追求的是效率与公正的统一。如果单纯强调处罚效率，就会损害公民的合法权益，偏离法治的本质；但如果只强调维护公民权益，过分限制治安拘留处罚决定的作出与执行，则会降低治安管理效果，不利于建设法治社会。7在目前我国的执法实践中，更多的是将治安拘留作为公安机关独特行政执法行为，这种选择不仅是对实现公安机关治安管理目标的一种必然，而且也更加符合我国人口多、地域广、情况杂的治安治理形势。因此，保证治安管理处罚的作出与执行不受阻碍，对于社会治安秩序的维护显得尤为重要二、治安拘留处罚现状困境分析（一）自由裁量权力存在滥用治安拘留作为对治安管理违法行为人的强有力的治安处罚，它在短期内对行为人的人身自由进行了一定程度的剥夺。而在目前的治安执法实践中，公安机关在治安拘留的决定上拥有极高的自主权。8 例如，对于同一种触犯治安管理法律规范的行为，即使案件情节相似，应当给予同一幅度的治安拘留处罚，但是在不同的时空中，给予的治安拘留处罚的拘留时间也不一定相同，这是因为处罚决定的作出受到众多的影响因素。公安机关在治安处罚领域所拥有的自由裁量权的过大及其监督的缺乏，导致在治安处罚决定在被作出的时候存在公权力被滥用的风险：在处罚过程中可能出现伺私枉法、伺情枉法等这些滥用自由裁量权的行为将会损害公民、法人及其他组织的合法权益，也会损害法律的威严，降低群众对公安机关的信任度。(二）执法主体素质参差不齐我国的治安工作情势复杂严峻，这对执法者的执法水平和业务素质提出了很高的要求，但基层警力的严重不足、现存部分公安一线民警执法水平的欠缺却让我国的执法环境无法得到进一步改善。执法者查处治安案件的执法能力不足，将导致其面对情况复杂的治安案件时，不能以合适的方式顺利进行执法，这是我国治安案件中，被处罚人认为自已遭受不公正待遇进而进行申诉控告的根源之一。执法者的错误处罚决定让人民群众对公安机关的日常治安管理出现了抵触情绪，给治安拘留处罚的执行造成了阻碍，而面对困难的执法环境，能力不够的公安基层民警更容易出错，从而陷人治安执法的恶性循环。此外，由于公安基层警力严重不足，我国目前有部分公安基层派出所，存在未经培训的新录用的试用期人民警察参加公安工作的情况。未经系统、全面、标准的公安民警培训并通过严格考核的新警们，在工作能力上仍有欠缺，工作中往往出现各种纰漏错误，弥补这些纸漏又需要大量的人力物力，这既浪费了警力资源，也损害了警察形象。（三）处罚决定监督模式落后传统的治安拘留处罚监督主要分为两个部分，一是公安机关的内部监督，即公安机关法制部门对处罚决定的审核与批准；二是被处罚人的外部监督，即被处罚人在处罚执行完毕后，对自己认为所受“不公正、不合法”的处罚进行的申诉、控告等。就目前的监督机制而言，在监督阶段存在一些有待完善的地方，比较突出的就是外部监督介人的时间问题，在治安执法实践中，处罚作出前的治安调查阶段，完全由公安机关负责，所有的监督几乎都是在决定作出时乃至处罚实施完毕后才进行，这就导致了在一个最终决定对被处罚人进行拘留的治安案件中，外部监督在部分环节上存在缺位。9 此外，在实践中还有一些问题，部分案件中，17COLLEGE曾心宇解决治安拘留处罚困境路径探讨GUIZHOUPOLICECOLLEGE学一报贵州华案学院对违法行为人的调查（指证据的收集、违法行为人的辩解和供述记录）完毕后，需要等待公安机关法制部门的审核与批准，期间可能存在违法行为人的合法权利被侵犯的情况，实际上传唤时间超过法定时间（传唤时间通常为笔录完成的时间）；在治安调查时对违法行为人不配合的报复（询问违法行为人后，其所处的时间与地点不受限制）等，监督的缺失导致了这些漏洞的出现。（四）社会舆情影响处罚决定“造谣一张嘴，辟谣跑断腿”，从目前网络谣言泛滥的现象，就能窥一斑而见全豹：虚假、不全的信息在有意、无意的误导下，借助网络空间在网络人群中飞速传播，网络人群又通过各种方式，将不实信息传播到线下，谣言就此被编造出来并流传于世。谣言和舆情的力量是很可怕的，尤其是在公民意识崛起、网络技术和自媒体迅速发展的今天，在一定程度上社会舆论是民意的反映，但它只代表人民群众根本诉求的某一方面。在信息时代，社会舆论可以通过网络表现出来，但是由于目前我国大部分网络公民的个体素质并不高，在信息不对等的情况下，在网上面对原本就有导向的社会事件新闻、消息往往不能透过表象看到本质，容易被人误导，社会舆情在错误的信息上诞生，会引发极其糟糕的后果。舆论一旦没有得到及时、恰当地控制和引导，就会成为谣言的“温床”，极易引发网络暴力，甚至可能成为群体性事件的导火索。基于此，案件一旦处于舆论高压，部分办案民警便已经不敢执法，而是以一种“和稀泥”的态度和处事方式进行工作，更有甚者出现了“跪式执法”的闹剧。这种玩闹式的、不负责任的执法方式，无疑损害了作为国家公权力机关的公安的形象，还损害了国家和法律的威严，更给治安管理及其处罚的执行带来了诸多困难。（五）拘留移送环节难以畅通看守所虽然隶属于公安机关，但是在治安拘留处罚的执行上，看守所作为执行场所，与办案部门在治安拘留处罚的执行上还存在一些差异。从办案部门的角度，办案民警认为自己程序合法，但是到了移送环节就出问题，往往要多花时间、多费精力；从看守所的角度，保证看守所内的秩序正常运行才是首要任务，要确保不发生意外事件，对可收可不收的，看守所常常采取“一刀切”的策略。1 0 被拘留人员的体检属于行政拘留中必不可少的一项环节，也是执行拘留的前置环节，但公安机关对于对被处罚人的身体健康检查这一环节，缺少必要的强制手段。被处罚人可能出于各种原因不愿意接受体检，从而使用各种方法对抗处罚的执行，其中就包括在体检过程中拒不配合、提供虚假信息等，这些情况的出现给体检的进行造成许多障碍。治安拘留在各类治安处罚中属于最严厉的处罚种类，它对违法行为人的人身自由进行短期的限制，而就大部分被处罚人而言，被限制自由是很难接受的，因此被处罚人为了拖延，甚至对抗处罚，有时候会欺骗进行体检的工作人员，例如，谎称自己头疼或者肚子疼等。一般来说，在这种情况下被处罚人所说的病症难以证实或者难以被检查出来，因此很难确定被处罚人到底是真的患有疾病，还是假托犯病之名意图逃避行政拘留的处罚。而从拘留所的角度来看，拘留所的医护人员安排、医疗设施并不全面，而拘留所工作人员害怕被处罚人在拘留所内出现问题，因而拒绝接收被拘留人，这就让被处罚人得以暂时逃避行政拘留的处罚，为了行政拘留处罚强制执行的顺利完成，办案民警往往需要将其带到其他医院，给被处罚人安排更为详尽的身体检查。三、解决治安拘留处罚困境之路径十八大以来，我国进人新时代，治安形势有了新的变化，治安工作迎来了新的挑战。治安工作关系到社会稳定、人民幸福，目前治安拘留处罚面临的诸多困境，极大地妨碍了治安工作目标的实现。基于此，需要对我国的治安形势进行深度的调研分析，使治安拘留处罚的执法实践能适应新时代的需求，更好地服务于国家长治久安、人民安居乐业的新时代建设目标。（一）精确治安处罚裁量梯度2018年，公安部发布了公安机关对部分18报安法治研究Ruleofl.awin Publie SecurityWork2023年第2 期违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见，该指导意见在一定程度上规范了公安机关治安管理处罚裁量权，为公安机关基层的治安管理处罚工作提供了执法依据。但是，治安案件中的处置程序尤其是处罚执行过程中，各种执法行为的使用主要依据各省市公安厅的指导意见与规定，而这些指导意见的出台大都是仅由公安机关内部的信息研判决定，缺少社会监督大众参与，可以说是公安机关的“一家之言”，缺乏一定的科学性、合法性和合理性。针对当今各种类型的违法行为，在法律层面上需要对各种违法行为作出更明确完善的定义，需要对相应的执法程序作出更具体详尽的描述。这就需要倾听群众的声音。即以“法律草案”的形式，公开征求意见，以精确治安拘留处罚决定的处罚梯度。法律具有滞后性，面对愈加复杂的治安情势，必须以各地的治安形势为依据，以治安法律法规为准绳，对执行标准的规定不断进行修改、完善。精确治安案件的处罚决定梯度标准，不仅可以完善我国治安法律体系，还可以保护执法者与被处罚者双方的权利不受不必要的损失和非法的侵害，构建和谐的警民关系，在执行过程中做到有法可依、有法必依，还可以更好地打击违反治安管理行为，维护社会稳定，保障人民幸福(二）优化公安基层警力部署1.从公安基层警力的整体进行优化应当从公安民警的招录和训练人手，深入推进完善已经建立的公安基层民警的招录训练体制，从源头上保证每一名公安基层民警的业务素质和执法水平能达到标准。为应对日益复杂的治安形势与公安工作，已经参加工作的人民警察也需要继续学习，尤其是对在公安一线工作岗位，其面对的案情繁琐复杂，既包括治安案件，也包括刑事案件和其他案件，办案民警需要提高自身素质，在工作中要做到依法有度、办事公道、耐心细致，最大可能地避免在执法中与群众发生冲突。2.从公安基层警力的结构进行优化应当从公安基层派出所的人员配置着手，首先是“新警”问题，“以老带新”模式经过历年的公安工作实践检验，能够体现其有一定的优越性，但在此模式中，必须杜绝未经公安培训直接上岗的情况出现，并且不能以新警为主、老警旁观。从目前的执法实践来看，更应当在公安基层执法中提倡“以二老带一新”，面对治安案件，应以经验丰富的老警察为首，在治安执法中教导新警察，而不是让刚参加公安工作的民警直接人手治安案件。这既是对公民合法权益的保障，同样也优化公安机关基层警力的部署，从全局上节约了警力资源。（三）创新决定作出监督模式1.可以对案件进行分类对于可能予以治安拘留处罚的案件，在程序上应当要求必须对案件进行严格记录，包括但不限于在询问违法行为人时的录音录像，所得的询问笔录，并且将这些证据材料上传网络，进行保存以便随时查证。2.必要时在案件中引人监督机关若在治安拘留决定作出前，公安机关办案部门难以把握对行为人是否应当予以处罚，可以主动申请监督机关或法制部门提前介人，这可以有效减少不恰当的自由裁量出现，既是对被处罚人合法利益的维护，被处罚人不会遭受不必要的不公正待遇；也是对执法者自身的一种保护，减少了被申诉、控告的风险。3.在处罚执行现场为被处罚人提供法律援助在将被拘留人移送至拘留所后，若被拘留人认为自己遭受不公正的待遇，可能需要寻求法律上的帮助。在此时，拘留所应当配备外部的法律援助人员，以满足被拘留人维护自己合法权益的合理需要。（四）妥善引导涉警网络舆情权力与限制总是遥相呼应。警察在拥有执法权的同时，不可避免地要遭受来自各个方面的审视与反馈。对于部分执法者而言，技术发展带来网络监督似乎是一种“不受欢迎的富余”，19责任编辑：李媛媛曾心宇 解决治安拘留处罚困境路径探讨GUIZHOUPOLICECOLLEGE学一报贵州华紫学院但要想与人民群众维持良好关系，必须在监督与限制中获取执法的正当性。人民警察需要习惯“镜头”下执法，在案件查处处于可观察的冲突之时，执法者必须谨慎，努力在案件处理中做到公平公正、依法依规。转变执法思维，改善执法模式是减少因执法引发涉警舆情事件、事故可能性的最优之选，在决定对涉警舆情进行介人后，舆情应对部门应当明白，应对网络舆情首要是“防微杜渐”，早发现早处理，在事态处于萌芽状态之时介人。网络安全与情报部门应当对涉警舆情进行实时监控，一旦发现有涉警舆情马上进行记录与上报，由信息研判部门判断是否进行干预、如何进行引导，这些需要建立一套完善的信息收集反馈，情报分析研判机制，并从人员、设备、技术、资源等方面加大投人。在“情报主导警务”的今天，信息似乎成为公安机关进行警务活动的先导，但在警务信息机制建设方面，全国各地公安情报部门中的大多数只能说是差强人意，机制完善的是少数，信息建设有待加强的地区仍应认识到自已的不足，向其他地区学习经验，结合自身的特殊情况予以改进，以“他石”攻“吾玉”（五）完善拘留处罚衔接制度完善公安机关办案部门与看守所之间的衔接制度成为现在呕待解决的问题。针对被拘留人方面，可以从建立全国联网的治安案件违法人员信用档案人手。将违法行为与个人征信系统相关联，这是对公民个人的公共属性进行规制的一种制度设计，若被拘留人在拘留执行中为对抗拘留的执行而撒谎，其行为将被记录到其个人信用档案中，它将直接影响到被处罚人的日常生活和经济活动的各方各面，例如，限制金融借贷、高消费、子女教育就业等等。将法律切实地与人们的生活结合，实际上是从一个人道的角度提高违法行为人的违法成本，使违法乱纪者真正感到法律的威严，从而使其能够反省、改正。I针对看守所方面，首先应当完善其必要的配置配备，至少应当具备对是否患有常规疾病的检查能力。其次看守所应当转变“懒政”思维，对可以送至拘留所执行处罚的人员，根据实际情况决定是否接收，而非“一刀切”式拒绝。最后，看守所方面可以请求公安机关与卫生医疗部门建立联合信息库，对被处罚人的健康状况进行跟踪记录并进行信息互通，合理研判其是否具有执行治安拘留处罚的条件，再决定是否接收。参考文献：1郑新.治安管理处罚与刑罚的衔接研究D.北京：中国人民公安大学，2 0 1 8.2李晓明.行政刑法新论 M.北京：法律出版社，2 0 1 5.3王景平.完善我国治安管理处罚体系的思考.山东警察学院学报,2 0 1 9（6）：1 40-1 45.4侯敏娜.治安管理处罚巫待完善问题及对策.净月学刊，2 0 1 7（6)：1 1 6-1 2 0.5张晓菲,刘建会.治安拘留决定司法化研究.黑龙江省政法管理干部学院学报，2 0 1 1（2）：1 1 5-1 1 8.6】黄云波，杨益.治安拘留入刑否定论.青少年犯罪问题，2 0 2 1 （1):6 7-7 5.7王宁.人身自由保障视野下的治安拘留制度完善研究D.北京：中国人民公安大学，2 0 2 0.8周露.公安机关治安管理处罚权的滥用与防范研究 D.武汉：华中师范大学，2 0 2 0.车显麟.治安处罚内部监督制度完善研究 D.北京：中国人民公安大学，2 0 1 9.10宋婧.治安拘留执行研究 D.北京：中国人民公安大学，2 0 2 1.11孙子佳.信用体系在警务工作中的应用研究.江西警察学院学报，2 0 1 9（3）：5 8-6 2.