金融助力生态产品实现价值最大化——以甘肃省陇西县为例.pdf

692023.05发展DEVELOPING调查研究金融助力生态产品实现价值最大化以甘肃省陇西县为例姜涓涓王瑞祥张倩为树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，将生态环境的外部性纳入国民经济运行，形成有利于绿色发展的价值实现机制，需要建立健全生态资源资本化的制度体系，打通资源到资产、资产到资本的转化通道。2 0 1 5 年陇西县获批成为全国1 3 个同时开展“两权”抵押贷款的试点县之一，最先实现市场化流转，成为生态资源交易制度的创新示范，在引导生态资源产权制度改革方面发挥了积极作用。一、“两权”抵押试点基本情况2015年9 月，陇西县被全国人大确定为全国作者单位：中国人民银行定西市中心支行“农村承包土地经营权抵押贷款”和“农民住房财产权抵押贷款”的共同试点县。试点以来，全县参与试点的6 家金融机构累计发放“两权”抵押贷款1 7 4 笔28108万元，其中农村承包土地的经营权抵押贷款23笔8 6 7 3 万元，农民住房财产权抵押贷款1 5 0 笔19435万元，有效实现增量、扩面、提质、可持续等目标。（一）加强组织领导和制度保障，夯实产权价值实现的工作基础。陇西县政府在试点工作开展以来，成立了由主要领导任组长的陇西县农村“两权”抵押贷款试点工作领导小组，先后围绕“两权”抵押贷款70发展2023.05调查研究OPINGDEVEL制定出台了“1+1 4 政策体系，其中，“1”即“两权”抵押贷款实施方案；“1 4 即加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见等1 4 个政策性文件。人民银行陇西县支行牵头起草了关于建立陇西县“两权”抵押贷款试点工作推进机制的通知。各试点银行牵头，针对不同贷款对象制定了“两权”抵押贷款操作流程、细则和配套制度。结合县域农业生产经营特点，合理设置贷款期限，已发放的“两权”抵押贷款中，1 年期贷款占比8 1.8 5%，1 至3 年期贷款占比1 7.7 6%，3 年期以上占0.3 9%。陇西农商行及时成立了以董事长为组长、其他领导班子成员为副组长、各部门负责人为成员的“两权”抵押贷款试点工作领导小组。同时根据省联社“两权”抵押贷款管理办法，制定了陇西农村商业银行“两权”抵押贷款管理办法,并且在2 0 1 7 年针对试点工作中出现的新问题，对办法重新进行了修订，进一步规范了“两权”抵押贷款的试点运行（二）坚持明晰产权权属，实产权制度和价值核算的基础保障。农村承包土地的确权方面，对农村集体土地建设用地使用权全部进行了确权登记，建立了地籍档案，颁证率9 5%；农民住房财产权确权方面,完成对宅基地使用权的确权。此外，制定了陇西县农村土地流转交易市场建设试点实施方案等各项制度，建立了县域农村产权交易中心，高效提供流转交易、抵押登记等服务完善多样化的市场评估机制。2 0 1 8 年7 月末全县耕地流转2 0 1 9 0.7 亩，较试点前提高1 0 个百分点，土地抵押规模1 4 9 0.9 亩，同比增长7 0%。（三）健全产权交易制度体系，促进环境要素高效合理配置。创新建设全省首家农村产权交易中心，2018年7 月末，农村产权交易中心已办理土地流转备案8 2 笔，流转面积2 0 1 9 0.7 亩，土地经营权3 0笔，农业设施产权证三证合一1 4 笔，四证合一5 笔，农产品贮藏产权证5 2 笔，日光温室产权证1 7 笔，塑料大棚产权证1 1 笔。抵押登记窗口共办理抵押登记44笔，发放贷款9 5 4 3.5 万元。（四）两权”抵押贷款开展情况1.“两权抵押贷款投放情况（1)农村承包土地的经营权抵押贷款。陇西县农村承包土地的经营权抵押贷款共发放3 7 笔共11013万元。其中，甘肃银行陇西支行发放1 4 笔共3742万元；陇西农商行发放1 6 笔余额5 0 4 1 万元；兰州银行陇西支行发放4 笔共2 1 0 0 万元；陇西神舟村镇银行发放2 笔1 0 0 万元；邮储银行发放1 笔3 0万元。目前余额为2 9 2 8 万元，其中不良贷款1 8 8 6 万元，不良贷款率6 4.4 2%。（2）农民住房财产权抵押贷款。陇西县农民住房财产权抵押贷款共发放2 4 9 笔，余额3 4 9 8 4 万元。其中，陇西农商行发放9 1 笔2 3 6 8 1 万元；农业银行陇西支行5 8 笔余额2 8 9 2 万元；邮储银行陇西支行发放3 3 笔余额3 5 7 5 万元；兰州银行陇西支行发放7笔余额8 0 0 万元；甘肃银行陇西支行发放1 1 笔余额1061万元；陇西神舟村镇银行发放4 9 笔2 8 8 5 万元。目前余额为1 0 1 7 2 万元，其中不良贷款2 7 0 4 万元，不良贷款率2 6.5 8%。2“两权”抵押贷款评估处置机制(1)抵押物评估机制。一是对于农村承包土地的经营权抵押贷款，主要是对承包土地的价值、土地上建设的农业设施及地上附着物的评估，对承包土地的价值主要按照其每年的流转价格予以评估，对土地上建设的农业设施及地上附着物的评估主要参照其建设成本及使用情况评估，综合以上要素评估后按照借款人生产经营情况予以合理的评估价值，最后按照不超过5 0%的抵押率确定贷款额度。二是对于农民住房财产权抵押贷款，主要依照同区域已交易的农民住房财产权的平均价格确定评估价格，最后按照不超过5 0%的抵押率确定贷款额度。(2)抵押物处置机制。一是农村承包土地的经营权抵押贷款。在不改变土地所有权和用途的情况下，对抵押的流转土地经营权及附着物，可以采取以下方式进行处置：转让。依法通过农村产权交易市场将抵押物进入流转市场，通过获取转让收益清偿贷712023.05发展DEVEL调查研究OPING款本息。依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过变更方式，变更土地经营人，由新的土地经营人履行还贷义务。变现。发生借贷双方约定的实现抵押权的情形，抵押权人与抵押人依法协议以抵押财产折价或者拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。诉讼。当贷款人与借款人、抵押人不能通过协商处置抵押的流转土地经营权时，可通过诉讼方式解决。二是农民住房和宅基地。可以采取以下方式处置：变更使用权。抵押贷款到期后当借款人未履行还款义务的，房屋的使用权归抵押权人享有，抵押权人将房屋通过租赁等方式取得的收入逐步偿还贷款本息。转让。将住房财产权转让给所在集体经济组织或集体经济组织成员，转让所得偿还贷款本息。变现。发生借贷双方约定的实现抵押权的情形，抵押权人与抵押人依法协议以抵押财产折价或者拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。诉讼。当贷款人与借款人、抵押人不能通过协商处置抵押的住房所有权时，可通过诉讼方式解决。案例1：陇西农商行两权”抵押贷款助力苗木产业发展王某某是陇西县顺兴树苗培育农民专业合作社理事长。从杭州打工回来的他，用全部积蓄建成苗木培育基地，组建苗木专业合作社，带领村民发展苗木产业脱贫致富，为当地带来了绿水青山。2012年王某某在乔门村流转2 0 0 亩土地创建了苗木培育基地，2 0 1 3 年注册成立了陇西县顺兴树苗培育农民专业合作社。经过几年的发展壮大，苗木培育逐渐成规模，目前合作社筹资1 2 0 0 万元，修建了生产用房、塑料大棚、作业道路、蓄水池等基础设施，购买了各种田间作业机械。2 0 1 7 年，为了进一步扩大经营规模，引进优质苗木品种，王某某在陇西农商银行申请农村承包土地经营权抵押贷款9 0 万元，利用其流转土地及土地上培育的苗木作抵押，陇西农商银行在考察育苗基地后，对其经营前景极为看好，不到5 个工作日的时间就将贷款发放到其手上。王某某利用此笔贷款加上自筹资金引进1 7 0 多个优质苗木品种，示范种植2 0 0 多万株，建成了高标准化林木种苗繁育基地。王某某申请的9 0 万元到期后，由于一次性归还借款将造成其流动资金断裂，生产经营受到严重影响，2 0 2 0 年以来，陇西农商银行综合考虑后，为其办理的续贷，其本人也主动在续贷贷款时归还一部分贷款本金，截至目前，贷款本金余额为5 9 万元。在做大做强苗木产业的同时，他并没有忘记致富带头人的社会责任。通过总结多年的经营、管理经验，运用“合作社+基地+农户”的模式，与农户结成了稳固的经济利益共同体，实现了合作社发展壮大和农民脱贫致富的双赢目标。如今，在王某某及合作社带动下，乔门村经济苗木栽植面积已经达到3 0 0 0 亩，户均增收5 万元以上，同时在培育苗木的同时，在苗木基地开展林下养殖，养殖肉鸡最多时达到5 0 0 0 余只，生产经营规模进一步扩大。真正带动了一方发展，形成了产业效应。向合作社流转土地的农民有1 2 6 户，户均每年收入3 8 0 0 多元，在种苗基地务工的农民有4 0 0 多人，人均每年劳务收入1.3 万元。案例2：善用“两权”抵押活水浇灌菌菜产业之花近年来，陇西县大力实施富民产业培育工程，完全绿色无污染的菌菜产业正在逐渐成为全县人民脱贫致富的支柱产业。在“两权 试点期间，陇西县金融机构通过向菌菜示范企业、专业经营户提供资金支持，解决菌菜产业链的融资困难,支持陇西菌菜产业做大做强，经过几年坚持不懈的努力，陇西菌菜种植面积达到1 1.9 万亩，年产量达到2 3.1 8 万吨，总产值2.7亿元，以祥瑞公司为代表的模式得到有效推广。截至目前，投向菌菜产业的“两权”抵押贷款1 8 笔，金额7 7 8 5 万元，占全部“两权”抵押贷款累放的三分之一。“两权 抵押贷款为全县绿色金融实践提供了良好的经验，为绿色金融产品创新开了个好头。（一）以企带户，打造现代绿色农业。甘肃祥瑞现代农业科技有限公司和甘肃融通生物科技有限公司72发展2023.05DEVELOPING调查研究不仅资产规模较大，有近1 0 0 0 亩承包土地的经营权抵押资产，而且有丰富的菌菜生产经验，从菌种培育、蘑菇种植、生鲜冷冻、罐头加工、包装仓储、运输物流，到成品销售，完全按照工业化模式运营现代农业，打通了农业全产业链的各个环节。陇西通过公司+合作社+基地+农户”的发展模式，以大型企业带动周边农户、小微企业及合作社从事日光节能温室和塑料大棚为主的设施农业，既能以现代农业生产方式推动菌菜产业绿色升级，又能带动周边农户脱贫致富。（二）创新联合担保方式，扩大绿色信贷规模。陇西县农民人均承包土地在4.0 6 亩左右，按照当地土地流转价格、抵押率等综合因素考虑，大部分种植菌菜的农户授信额度不足5 万元，难以满足农户菌菜生产经营资金需要。为破解这一难题，陇西金融机构创新抵押担保思路，对菌菜合作社，按照“分块抵押，集合授信”的思路，采取“土地+菌菜合作社”方式向菌菜合作社的社员发放土地承包经营权抵押贷款，由社员共同出资解决资金问题；对个体农户，实行“土地抵押+住房财产权”进行综合授信，采取“农户土地承包经营权抵押+住房财产权+本村农户、固定收入人员、当地企业主、本地集镇个体工商户或本行合作的公司担保”等灵活方式，授信额度可由不足5万元提高到1 0 万、2 0 万、5 0 万，既有效解决了农民融资需求，又降低了银行信贷风险，扩大了绿色信贷规模。（三）规范贷款流程，落实精准放贷。严格规范操作流程，把住关键环节，有序开展“两权”抵押贷款业务。一是确权担保。根据贷款人提供的担保物，农村承包土地经营权、农民住房财产权分别由县农牧局和县不动产登记局负责确权颁证，作为贷方有效担保物。二是评估抵押。坚持“物有所值、风险可控、公平自愿、利民便民”的原则，对农地经营权实行借款人、贷款人、承包户、村组、镇农综站和县农牧局“六位一体”联合评估；对农房财产权评估，5 0 0 万元以下的由借贷银行自行评估，5 0 0 万元以上的由企业、农户委托第三方评估机构评估。评估完成后由登记机关办理他项权利证书，经第三方公证后办理贷款手续。三是精准放贷。按照农村土地经营权评估价值的5 0%、农民住房财产权评估价值的7 0%确定贷款额度，由放贷银行负责跟踪服务，确保贷款用途不转移、效益能发挥。（四）银企互动，搞好增量扩面。围绕园区农业龙头企业、产业大户的贷款需求和金融机构的放贷需要，由县金融办牵头，定期召开银企对接会，及时把企业发展项目推介给银行，把银行新的信贷政策宣传给企业，改变银企信息不对称、沟通不顺畅的局面，建立银企合作的“绿色通道”。针对有大额信贷需求的菌菜龙头企业、产业大户等新型市场主体，引导金融机构深入企业，点对点对接，精准运用“两权”抵押贷款政策，切实解决“企业贷款无抵押、银行有钱贷不出”的现实问题。在陇西农商银行示范带动下，县农业银行、邮储银行、甘肃银行等跟进参与，“两权”抵押贷款试点实现了县内金融机构全覆盖二、存在的问题（一）各类生态资源内涵尚不明确，确权和评估技术规范与标准尚不统一。生态资源确权和评估在实践中面临各种复杂性，在确权和评估范围、对象以及内容等方面均存在争议。以土地经营权为例，目前我国尚未形成农村土地评估价值体系，农村产权价值的评估标准、方式、技术体系尚未统一，普遍缺乏权威的土地价值评估中介机构和专业资质评估人员。实践中，金融机构指定评估机构或自评估，凭个人经验以土地租金及地上附着物价值来评估，难以准确认定农村土地承包经营权的实际价值，且容易产生道德风险。（二）生态资源交易市场尚未建立，交易政策制度还需进一步完善。近年来国家出台多项政策鼓励和支持各类生态资源和环境权益的市场化交易，也在各生态资源的管理要求中对其初始权益的界定、732023.05发展DEVELOPING调查研究分配和资产化属性进行了明确，但并未建立统一、完善的生态资源交易政策制度体系。各类生态资源交易仍处于探索和发展阶段，尚未形成统一、规范的综合性生态资源交易市场，无法真正实现生态资本的充分流通和市场化价格形成，从而难以实现生态资源整体流转和价值发现。以土地经营权为例，现阶段，我国土地流转市场体系尚处于初步建设阶段，各项政策、制度体系等还不够完善，除成都、重庆、武汉等少数地区外，大部分地区未建立功能完备的农村土地产权交易平台，农地的流转程序不规范、中介组织不完善以及市场机制不健全等原因增加了农地流转事前、事中和事后的交易成本，从而制约了农地的流转效率。（三）生态资源管理体制尚不健全，抵押登记难。目前我国生态资源管理体系尚不完善，各类资源产权关系不明确，涉及诸多重大利益调整，确权流程复杂。以土地经营权为例，根据农业农村部发布的数据，我国农垦土地确权率达到9 7.3%，登记发证率达到9 4.7%，我国有3 5%的耕地进行了流转，其中近三成流向新型农业经营主体，且这一比例仍在继续提高，对流转土地经营权的权益认定、抵押、登记等需求日益旺盛。农村土地承包法第四十七条规定：“承包方可以用承包土地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。”该条款为农村承包土地经营权抵押贷款扫平了制度障碍，但是到目前为止，土地经营权融资具体的抵押登记办法尚未出台，造成抵押登记难，从而影响了农村承包土地经营权抵押贷款的发放。（四）生态资源资本化产品缺失，金融处置变现难。生态资源经过统一核算和确权后，在市场上通过交易发现价格、形成生态资产，离不开金融工具的支持，通过投融资杠杆和资本化运营才能获得经济收益。而目前相关定义和标准的缺失成为制约投资者、企业和银行识别绿色投资机会、创新生态金融产品、实现生态资源经济价值的障碍。一方面是生态资本化产品的缺失。目前，土地承包经营权尚未纳入国有大型商业银行抵押品准入池，其分支机构无法办理相关抵押贷款业务；现阶段，我国已有的农村土地承包经营权抵押贷款业务主要集中在农信合机构，这是造成土地经营权抵押贷款难的首要原因。在实践中，农信合机构虽将土地承包经营权纳入抵押品池，但只作为辅助抵押品。另一方面是生态资源处置变现困难。一是抵押物处置难。由于土地承包经营权的流转市场不健全，土地承包经营权换押变现难。二是处置风险大。土地承包经营权专属于集体经济组织成员，借款人出现违约，金融机构也难以成为集体土地的权利主体，这又增加了土地承包经营权处置的风险。三是土地价值难以有效体现。土地承包经营权贷款一般根据流转土地的地上附着物、产业项目效益来认定，而非承包地价值，得到的贷款额度较小。案例3：陇西神舟村镇银行“两权”抵押贷款风险难保障陇西神舟村镇银行在2 0 1 7 年1 2 月1 5 日向陇西县一马铃薯农户专业合作社范某发放了抵押担保贷款5 0 万元，期限1 2 个月，利率执行4.35%。抵押物为范某在陇西县某村流转承包的当地7 4 户农民共5 0 8.3 6 亩的土地承包经营权，以及包括在流转土地上修建的储藏窖一座，面积277.74m，塑料大棚1 2 座，共计面积7 1 3 8.5 2 m的地面附着物。在贷款到期前，借款人已经多次出现利息逾期情况，陇西神舟村镇银行多次向借款人、担保人进行了催收，一直未能清偿利息，后来借款人直接失联。多方了解，借款人因欠款过多，导致经营亏损，无力维持经营项目，债务较大，遂家中所有人均外出务工，长期处于失联状态，家中只剩下借款人的父亲一人守门，拒不归还贷款，家庭无可变现财产。而抵押方提供的土地承包经营权因为在经营承包存续期间未缴纳当年的土地流转费用，镇政府已经按照流转土地承包经营的相关规定强制74发展2023.05DEVELOPING调查研究收回了流转土地，大棚已经拆除，目前流转土地上已经改建为光伏发电厂，抵押物落空，无法实现抵押权。三、政策建议（一）推进生态资源产权制度改革，规范评估生态资源价值。一是建立统一的确权登记系统，建立权责明确的自然资源产权体系。以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产产权制度体系。二是探索构建专业性的生态产品机制评估机构，形成规范统一的生态产品评估标准，完善评估体系建设。以土地资源价值评估为例，一方面可以成立专业的土地评估中介机构，从事土地价格评估业务，由专业资质评估人员进行土地价值的评估，提高土地承包经营权的评估准确度。另一方面要建立统一的土地评估定价标准。建议由相关部委联合金融监管部门、商业银行制定农村土地评估定价标准的范围，规定土地单位面积最低作价数值，并详细规定附加物和附加条件的价值。统一标准中应当对附加条件价值划定范围，各省市级单位可以根据当地状况和市场情况，因地制宜，在中央划定的范围内制定更加详细的操作细则。（二）加快生态产品交易市场建设，建立健全交易政策制度。一是加快建立规则统一的区域性交易平台。为确保生态资源的优化配置和生态资源的价值增值，应加快完善生态资源交易市场体系建设，推动交易市场规范化发展，建立信息共享和机制互通的生态资源交易市场，实现“统一交易规则、统一信息发布、统一资金结算、统一收费标准、统一监督管理的统一交易体系。二是建立健全交易政策制度。为减少各类生态资源交易管理形式与市场模式差异，加快推进生态资源交易有法可依、有章可循，函需进一步建立健全交易政策制度。在土地流转市场交易方面，要进一步规范流转交易市场。让土地权属信息、备案登记、交易价格、流转次数、流转合同等信息透明化，有利于土地经营权人了解更多的土地信息，更好地发挥土地的价值。（三）完善生态资源管理体制，健全融资担保方法。一是健全和完善生态资源统一管理制度体系。通过明晰自然资源的所有权、使用权和相关民事权利，健全自然资源资产产权制度，推进确权登记合法化。二是出台法律法规完善产权登记制度。建议出台土地经营权融资担保办法，明确土地承包经营权在土地流转、抵押登记、抵押处置等方面的具体操作规程，对土地流转交易行为、流转交易服务和信息管理、流转经营权和承包经营权确权登记、抵押处置规则等进行细化，明确在发布处置信息、促进再流转市场发展、保障农户基本生活等方面承担具体职责，进一步引导农村土地承包经营权贷款增量扩面。（四）撬动生态资源资本化，创新信贷管理体制。一是通过绿色金融为开发生态产品、盘活和优化生态资产、建立生态资本市场提供必要的绿色资金融资和增值平台。积极创新绿色金融工具，规范绿色项目标准，推出林权贷、排污权质押贷等绿色金融新产品，同时支持金融机构开展绿色资产证券化，拓宽绿色融资渠道，用于支持生态保护与治理等绿色项目。二是创新信贷管理机制，破解抵质押难题，要进一步针对性细化生态产品抵质押贷款操作流程，创新抵质押贷款模式。以“两权 抵押贷款为例，一方面，出台土地承包经营权抵押贷款操作规程。督促金融机构出台土地承包经营权抵押贷款操作规程，扩大贷款抵押池品种，引导各分支机构发放土地承包经营权抵押贷款，盘活土地资源。另一方面，创新农村土地承包经营权抵押贷款模式。鼓励金融机构将流转土地经营权的预期收益作为发放贷款的参考指标，推行全产业链融资模式，支持产业链上下游客户群体，支持金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内积极发放中长期贷款，有效增加现代农业产业生产的信贷投入，夯实产业基础能力和经济基础。