少数民族地区落实基层法治治理探析——以三江侗族自治县全国基层立法联系点发展为例.pdf

摘要“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”是党的十八届四中全会的有关决定中提出的方针，能够充分汇聚基层干部群众的呼声与意见，实现基层群众真正参与立法活动，并发展其民主法治观念，提高其参与国家民主法治建设的积极性。侗款作为生活在湘黔桂交界地区的侗族群众自发形成的独特自治组织形式，在引导当地的群众参与基层民主建设、积极表达自身合理诉求等方面具有积极意义。合理利用和改造民族地方习惯法传统、完善民族特色立法建议征集情况反馈机制、结合民族地方文化特色明确长期发展规划等措施，可以成为少数民族地区落实基层法治治理的有效措施。关键词基层立法联系点；侗款；基层治理；传统文化与现代法治中图分类号 D921.8文献标识码 A文章编号 1005-0183（2023）01-0064-05少数民族地区落实基层法治治理探析以三江侗族自治县全国基层立法联系点发展为例蒋万庚，李振东收稿日期2022-11-12基金项目2017年广西地方法治与地方治理中心基金项目“广西少数民族地区自治立法权研究”（项目编号GXDFFZ201703）。作者简介蒋万庚，广西师范大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：社会法；李振东，广西师范大学法学院2020级法学专业硕士研究生，研究方向：经济法。基层立法联系点是践行全过程人民民主的重要环节，可以有效提升地方法治治理能力和水平，而发展基层立法联系点需要立足于地方经济社会发展状况以及特色文化习俗。研究三江县基层立法联系点的建设与发展，对推进少数民族地区全过程人民民主建设，以及实现基层法治治理具有较高的现实价值和借鉴意义。一、三江侗族自治县全国基层立法联系点概况（一）三江县全国基层立法联系点的建立广西三江侗族自治县（以下简称三江县）基层立法联系点是全国人大常委会法工委设立的第二批国家级基层立法联系点之一，也是唯一一个位于少数民族自治地区的立法联系点，于2020年8月19日正式启动。三江县位于湘黔桂三省区交界处，西北接贵州江县，北邻贵州黎平、湖南通道侗族自治县。根据第七次全国人口普查数据（统计时间为2020 年 11 月 1 日），全县常住人口中，侗族人口为181145 人，占 56.33%，汉 族 人 口 为 49231 人，占15.31%，其他少数民族人口为 91162 人，占 28.35%，其中壮族人口为 18222 人，占 5.67%。在民族结构上，三江县体现出以侗族为主体，汉族、壮族以及其他少数民族共融的多民族聚居格局。三江县全国基层立法联系点在组织架构上，以县人大为主体，设立立法联系点办公室，同时在乡镇一级设立了七个立法联系点，在社区、村、屯等聚居点设立八个立法信息采集点，从而形成点、线、面结合，深入基层的立法信息意见征询及法治宣传网络。另外，当前在立法信息采集点中还选聘了 91 名联络员。联络员主要由对当地文化习俗、实际状况有一定了解的退休村干部、人大代表、寨老等担任。总体上，三江县全国基层立法联系点依托该地区独特的少数民族传统文化，建立了多个特色鲜明的基层立法信息采集点。这些采集点分散在三江县各乡镇之间，这些区域既有各自一些独特的风俗2023年第1期总第496期法制与经济行政法/环境法64习惯，又具有相似的“侗款”传统（下文解释）。采集点共同形成了相对完整的基层立法联系网络。（二）三江县全国基层立法联系点的发展特色基层立法联系点的主要职责是使基层群众参与到国家立法的过程中，以便立法机关更好地接收群众意见。1对此，三江县立法联系点充分利用了当地多民族聚居、民族文化交融的特性，以密切联系群众，了解群众心声。1.从民族文化视角解读法律法规如何让晦涩难懂的法律条文被人民群众所理解，是立法联系点急需解决的难点。因此，为了实现这一目标，必须立足于民族地方文化特色，从人民群众所能接受的视角来解读法律法规。三江县立法联系点将法律条文中蕴含的理念和精神进行提炼，并通过侗族群众传统形成的习惯法侗款来表达，或是对侗款中已有的一些款约、理念进行调整、修改，使它与现行法律法规以及现代法治理念相适应。这便使法律条文融入了侗族传统文化，也给侗款带来了一场符合时代要求的升级革新。2.借民族文化习俗表达群众意见三江县立法联系点将法治宣传渠道与当地民俗文化相融合，形成了“多耶普法”“村寨月也”、寨佬“鼓楼议事”、款坪“讲款”等颇具民族特色的意见征集方式。如此一来，民族风俗习惯升华为立法联系活动的重要载体，从而使基层群众反映立法意见和法治诉求的渠道更畅通，密切了少数民族群众与国家立法机关的联系。二、侗款参与三江县全国基层立法联系点建设的成效在三江县立法联系点的建立与运作过程中，侗款制度对基层立法联系点制度运行目标、组织结构以及具体措施等层面都有影响，它积极辅助基层立法联系点开展工作。（一）侗款的结构与法治理念1.侗款的基本结构与运行方式侗款是由侗族文化孕育而出的独特传统自治形式，其社会组织基础是款组织一种以血缘关系为基础，并以地缘关系为纽带的侗族民间社会组织。在侗族传统社会，最基本的单位是家庭，一个或数个家庭组成“补拉”宗族组织，而一个或多个“补拉”宗族组织则构成侗族村寨。2在村寨内部或几个相邻的村寨之间有较紧密联系的便形成“小款”。小款是侗族款组织中最小的社会单位，也是传统侗族社会中常设的管理组织。在小款之上，由小款联合而成“中款”“大款”以及“联合大款”。这些组织并非都是长期、稳定存在的，而是根据侗族人民抵御外侵或其他特殊需要临时串联的。传统上，款组织产生后会经由侗族群众集体议事形成款约法，3这些款约法的内容包含了维护社会和谐关系以及家庭内部关系的“六面威规”，规定维护赖以生存的山林资源及水利设施的相应措施，并针对轻微违规行为规定处以较轻处罚的“六面阳规”，以及惩治抢劫、杀人等重罪的“六面阴规”。一方面，这些款约为侗族群众的日常行为提供了指引和规范，是侗族群众长期以来民主治理思想的结晶；另一方面，这些款约法也使得侗族村寨中形成了依靠传统习俗和民间习惯法来解决纠纷的惯性。2.侗款中的基层民主法治理念基层民主法治理念在侗款中主要体现在两个方面。首先，款组织结构上体现民主性。在款组织中侗族群众不存在等级特权。款组织的头领款首，是由全体款民集体参与选举产生的，而有资格被推选为款首的往往是在村寨中享有较高声望、口碑好的男性老人(即寨老）。在推选产生款首后，款首也并不会因此获得报酬或者脱离生产，而是同样受款约法约束。另外，不同款组织之间无论规模情况如何，其地位都是平等的。4当小款联合构成大款时，并不会产生大款款首，而且大款也没有常设的办事机构，5因而彼此之间只是平等互助的盟友关系。其次，款约法来自民主协商。款约法的制定、修改、废除都必须有全体款民协商决定。4对于已经确立的款约法，会有多种形式进行保存流传，以确保款约法的条款不被歪曲篡改，同时借助多种形式帮助款民学习、记忆款约法。其中最为常见的形式是对款约、款词进行编曲，以侗族歌谣的方式口“补拉”为侗音，意为父子关系。65头流传。此外，由于侗族没有自己的文字，而须借助汉字来记录侗语的发音，因此款约法时常呈现在刻有侗音（汉字记音）和汉字释义的碑刻上。例如三江县岜团村的款坪广场就保存着几面记录了全部阳规、阴规以及威规的款碑。（二）三江县全国基层立法联系点制度中的侗款参与形式1.运行目标层面的侗款参与从运行目标上来说，基层立法联系点制度旨在“汇聚社情民意，推进立法精细化”。这就要求基层立法联系点的工作坚持群众路线，尽可能提高群众的参与积极性，以实现群众的广泛参与，从而使立法信息采集工作能够充分吸收基层干部群众的建议与意见。而侗款的活动形式要求全体款民参与民主协商讨论，对于款民来说，聚集在村寨的鼓楼里讨论与自身息息相关的规约是一件习以为常的事。由此，三江基层立法联系点通过借助、改造侗款相关活动，增强群众凝聚力，使少数民族地区的群众更好地理解基层民主立法的意义。2.组织结构层面的侗款参与在组织结构中，寨老、款师（负责款活动的主持工作者）是目前三江县村、社区一级的立法信息采集点里常见的工作人员或者顾问人员。例如富禄乡登晒屯立法信息采集点中，就有一些年过七旬的寨老是登记在册的信息员。此外，在独峒镇岜团村也有不少寨老经过动员成为基层立法信息采集点的信息员，甚至该村村支书吴某就是村寨内的款师传承人。而这些基层立法联系点与侗款结构形成联系，主要是因为侗族村寨是由血缘关系组成的，侗寨村民之间都有宗亲或姻亲关系。在这样的熟人社会中宗族长者会享有天然的权威。3.具体措施层面的侗款参与就具体措施而言，基层立法联系点可以借助款约、款词的宣讲功能，进行法律知识普及、法律文化宣传以及立法工作情况介绍。目前基层立法联系点的主要职责为：征集对法律草案或地方性法规、规章的群众意见与要求，对地方立法规划草案、立法计划草案提出修改意见和建议，对法律实施过程中存在的问题等进行针对性收集。做这些工作需要对法律常识有基本的了解，并熟悉基层立法联系点工作的基本流程。只有建立在一定认识基础上的参与，才能真正实现基层群众参与立法工作的目的。对此，上海虹桥基层立法联系点的做法是提前为信息员做好辅导工作，同时在每次立法草案征询工作中坚持召开三次及以上的座谈会来听取意见。6然而，三江县基层立法联系点所在的少数民族地区多群山环抱，立法联系点内工作人员不具备经常性向山区少数民族群众组织宣讲、座谈的客观条件。由此，有必要借助传统民俗活动来普及法律常识，可以通过如与侗族群众一起编写普法款词、歌谣等活动，提升少数民族群众的参与程度和积极性。三、基层立法联系点在三江县基层法治治理工作中的不足（一）基层立法联系点助推基层法治治理工作偏弱由于三江侗族自治县地理位置较偏远，发展相对滞后，不少民众缺乏现代法治的思想基础，以及长期以来重视传统宗亲族情、乡亲友情，重视关系网与裙带风，重人情轻法治，依靠民间习惯法调解民间纠纷的传统，使得当地群众的法律意识和法治观念较为淡薄，新时代基层法治治理理念与方式难以深入基层。同时，囿于基层立法联系点工作职责所限，以及工作人员与联系点代表配备不足，立法联系点助推基层法治治理工作开展较为缓慢，立法联系点人大代表、法律人员走进社区、乡村田野释法说理，依法化解矛盾纠纷、信访难题等工作有待加强。（二）立法工作队伍专业化程度不高，能力与精力不足在三江县基层立法联系点中，有相当一部分的工作队伍是由各个政府部门中的骨干力量以兼任、临时借调的形式，为完成立法联系点的临时工作需要而组成的，因而并未形成立法联系点工作人员常态化负责机制。这样的情况在基层立法联系点的实践当中是普遍存在的，点内缺乏固定的人员组织机制，便易导致以下问题出现。一是工作队伍变动频繁，缺乏默契配合，以致立法联系点各项任务的完成质量不稳定；二是部分借调、兼任人员往往会有原单位的持续性工作任务，因而存在难以兼顾两66方面工作的问题；三是由于人员组成的临时性较强，难以形成针对立法联系点工作队伍的持续性学习、培养机制。此外，三江县还存在着基层立法联系点信息员队伍人员配置老龄化严重的问题。主要表现为信息员中部分寨老因年龄过大，难以进行实际工作，而仅能起辅助作用。以三江县富禄乡登晒屯基层立法信息采集点为例，登晒屯基于其特殊的地理位置，成了黔桂两省区侗族群众聚居、两地政府共管的侗族村。该基层立法信息采集点有六名联络员，以寨老及村内党员为主，平均年龄达到62岁。再看三江基层立法联系点的整体情况，该县面积为2454平方千米，而信息员仅有 91 人，且其中以临时借调人员或乡镇地方领导干部兼任为主。因此，实际的日常工作往往需要由常驻立法联系点的寨老或村社带头人负责。这样一来，在实际面对立法意见征集任务时，不免捉襟见肘。（三）立法建议征集情况的反馈机制不完善立法意见征集的后续反馈工作程序还有待完善。例如，富禄乡登晒屯基层立法信息采集点的工作汇总显示，该点先后承接了十余部国家和地方性法律法规的基层群众意见建议采集任务，向上级人大共报送立法修改意见30余条，但是登晒屯立法信息采集点却没有得到相关情况的详细反馈。可见在该县的基层立法联系工作中，缺乏途径使普通民众了解被征集意见的后续处理详情。官方如果长期不对上报的意见建议为何不被采纳进行详细说明和反馈，可能容易挫伤群众的参与积极性。（四）基层立法联系点欠缺系统性发展规划笔者调研发现，由于还未形成系统、长期的发展规划，基层立法联系点常局限于以全国人大法工委或上级人大下达的各项意见征询任务为中心而开展工作。因此立法联系点的工作多囿于就事论事地组织座谈会或者其他形式的讨论会，在阶段性任务完成后，缺少系统性的发展目标。这既是因为相应的配套制度规范匮乏，使得立法联系点只能被动式完成眼前的工作，也是因为受基层立法联系点人员及办公条件限制的影响，而难以充分实现对每一次立法征询任务的经验总结。上述诸因便导致基层立法联系点的立法征询采集质量良莠不齐，进而使得所采集立法意见被有效吸取的比例偏低，最终影响群众参与立法意见征询的积极性，以及对基层立法联系点工作的认可程度，难以形成参与吸收再参与的良性循环。四、少数民族地区基层立法联系点落实法治治理的路径探索（一）结合地方习惯法，提升基层法治治理实效少数民族地区独特的习惯法传统来源于其特殊的地理环境和文化背景等因素。相较于晦涩难懂的法律条文、复杂多变的法律解释，部分民族地区更多依赖于通俗易懂、源远流长的习惯法传统。因此，立法联系点可立足于当地优良习惯法进行吸收和提升，使之与现代法治治理理念相适应，与社会主义法治化发展方向相符合。以侗款为例，作为深入渗透侗族人民群众精神文化以及日常生活的习惯法，侗款中蕴含着侗族群众对于民主法治秩序的朴素追求，诸如个体平等、为集体服务的款组织模式，以及民主协商制定规约、解决纠纷的习俗。7此外，还应当积极将法律规定、法律原则以及法治思想，结合民族习惯法的形式进行解读和宣传，从而使民族地区群众对法律法规获得最真实领会及认同。落实现代法治治理同地方传统文化习俗的相互融合，就是要培养群众在生活各方面尊法、用法的习惯，使他们认识到法律并非与自身毫不相关的官方的规则，借此拉近国家法律与基层民众之间的距离，促使少数民族地区群众形成对现代法治的信仰，实现基层法治治理全过程人民民主。（二）重视民族地方法律专业人才的培养加强基层立法联系点的专业人才队伍建设，建立相应的激励机制以鼓励外界专家学者以及群众参与其中，实现基层立法联系点工作队伍老中青结合。前文已经指出，现有基层立法联系点专业立法人员匮乏，部分年龄偏大，老中青人才比例失衡，以致基层立法联系点制度不能更好发挥作用。因此，加大对基层法治专业人才的培养力度，同时加强对民族地区基层干部及基层立法信息采集点工作人员的培训培养，提高其法律专业知识、技能以及法律素养，显得尤为重要。可以通过互联网平台完善线上线下培训机制，多途径多方式提升工作人员的立法服务水平，并组织相关领域的法学专家学者、67法律实务人员定期定点与基层立法人员、联系点信息员进行沟通、指导，以实现基层立法联系点立法意见征询的专业化、高效化。（三）完善民族特色立法建议征集情况反馈机制利用侗族款文化倡导公众参与治理的特色，建立适当的立法意见反馈机制和固定的意见建议采纳情况公布机制，以便参与其中的少数民族群众能够及时知悉自己的意见上报情况。其一，建立民族特色立法意见反馈机制应当充分利用款组织活动。在少数民族地区，人们因居住的零散化而存在着地理和文化上的双重交流障碍。因此，需要充分发挥侗款在当地传播广泛、影响深入的特点，借助款组织讲款议事等活动形式，定期将基层立法意见的采用情况及其缘由进行说明，从而形成讨论、学习立法意见的固定机制。这不仅可以提高汇集意见的质量，也可提高基层群众参与全过程立法的积极性，进而提升其对国家立法的参与感和认可度。其二，建立民族特色立法意见反馈机制应当充分利用侗款文化的舆论引导作用。侗款作为约定俗成的习惯法，其实际运行过程主要是依靠民众的舆论进行监督和引导。相应地，立法意见反馈机制也应当借鉴侗款中对于良善行为的肯定、鼓励机制，引导人们形成对于提出立法意见的正确认识，既不单以提出意见数量多寡论高下，也不仅以建议是否被有效采用为荣耻。（四）结合民族地方实际，制定长期发展规划制定基层立法联系点的发展规划，应当注意对区域民族文化的合理吸收利用。首先应尊重少数民族优良习俗文化。在以民族文化活动为载体，将基层立法联系点的宣传内容融入各类民族传统文艺活动、文艺作品时，应充分考虑当地的风俗习惯，并认真听取当地通晓民俗文化的专家意见。其次引导基层群众以国家法律、立法活动为主题进行艺术创作与民俗活动，并建立相应的辅助、激励机制，以实现寓教于乐，让少数民族地区群众在学习法律的同时，成为新的法律法规宣传宣讲和传播源泉。通过制定长期发展规划，使民族地区基层立法联系点能够在工作中有针对性地总结经验，不断提升联系点工作人员的业务水平，提高立法联系点的工作成效，架稳立法“连心桥”，顺畅国家和地方立法的“直通车”渠道。参考文献1 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