省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警_梁毕明.pdf

内控&风险2023 年第 14 期*本文受吉林省社会科学基金项目“吉林省国有企业投资效率驱动与风险预警研究”（项目编号：2022B79）；吉林财经大学九台农商银行农村金融研究院科研项目“吉林省绿色信贷对企业投资效率影响研究”资助。省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警*梁毕明徐铭泽（吉林财经大学会计学院 吉林 长春 130117）摘要：2021 年 7 月银保监会发布 银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（以下简称“15 号文”），再次针对金融机构对地方国有投资平台的融资行为进行规范。随着省级国有平台投资企业所处的外部宏观环境发生了一定的变化，其功能也发生了相应的改变，其债务风险的突出问题和表现形式也与过去不尽相同。文章通过梳理该类平台企业的发展历程和功能，针对性地提出符合当下政策环境的省级国有平台投资企业风险预警体系的构建与完善。关键词：债务风险 风险预警 省级地方政府 投融资平台一、引言各地省级地方政府有建设城市基建项目的需求，需要对其所需资金进行融资，进而省级地方国有平台投资企业应运而生1。省级国有平台投资企业按照所投资建设项目的收益性可以分为：纯公益性项目融资平台、半公益性项目融资平台和收益性项目融资平台2。即便如此，省级国有平台投资企业所承担的项目大多属性为公益性，项目本身的收益率较低，可能难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息3。省级国有平台投资企业大量增加的同时也引发了一系列的问题，在财政分权改革的背景下，财权与事权的不均衡性造成各省级地方政府在基础设施建设方面存在巨大的资金缺口4。为了更好地发展本地产业，各省级地方政府大量建立国有平台投资企业，将产业类型较好和具有潜力的资产的股权分给不同类型的国有平台投资企业，因此国有平台投资企业已经逐渐成为最大的国有企业5。省级国有平台投资企业成立的初衷是为了解决政府资金不足的问题，欲更好地实现企业职能以提高其融资效率6。而欲提高融资效率应进一步完善市场机制，提高融资平台的市场化程度，积极地消除非公有资本进入公共事业领域的障碍7。宏观市场环境决定了省级国有平台投资企业的外部融资条件，势必也会影响其投资效率，应着眼于省级国有平台投资企业的存量债务，并根据其存量债务风险提出相关优化对策8。省级国有平台投资企业进行贷款偿还可以释放商业银行流动性，提高商业银行流动性创造能力9。省级地方政府债务可以分为或有债务和直接债务，而根据省级地方政府的债务特征可以将债务划分为显性债务和隐性债务10。由于我国当前地方政府人事制度采取任期制，一些省级地方政府往往会为了当地的政绩，可能会少披露甚至不披露或有债务11。基于此，可以通过设立一定的标准对各种形式的隐性债务加以明晰，包括债务的资金来源、结构、规模以及风险状况等，从而更好地应对隐性债务隐蔽性强、信息不透明等问题12。省级地方政府举债会引起大量的债务风险，其表现形式多以政府债券为主，在省级地方政府基础建设融资方面发挥了极为重要的作用13。通过对多家破产公司的财务数据取值并分别赋予一定的权重比例，对比分析计算结果，进而首次出现了Z值预警模型14。一部分省级地方政府以期通过举债的方式拉动居民消费，进而促进当地的经济发展和国内总产值。但举债水平也应设定一个可控制的标准，过高的债务水平易引发违约风险15。设立一个合适的最优债务上限，以防止政府盲目举债带来的一系列负面后果16。国有平台投资企业债务的结构风险可以通过贷款的债务比与或有债务比来衡量，而省级国有平台企业债务风险可以通过其经营过程中的财务指标及相关数据进行一定程度上的判别17。自2014年 国务院关于地方政府性债务管理的意见等政策文件的发布到2021年银保监会15号文的发布，省135DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.20230419.0012023 年第 14 期梁毕明 徐铭泽：省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警表2省级国有平台投资企业功能演变表时间2010.072014.092015.122017.042019.05文件名关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知国务院关于加强地方政府性债务管理的意见关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见政府投资条例银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见国有平台投资企业的功能演变明确政府融资平台定义并突出了融资平台的地方国企属性，对投资对象范围的定义是政府投资项目投资对象范围定义从政府投资项目转变为政府公益性项目对投资对象范围的定义从政府公益性项目转变为政府公益性或者准公益性项目政府获得外部融资仅能依靠政府债券，取消其公益性职能对投资对象范围的定义从政府公益性或者准公益性项目又转变回政府投资项目，模糊化融资平台的承接项目不承担融资职责，地方政府应重新明确还债责任主体地方政府无法出具文件给予平台融资背书和担保取消仅从事公益性项目且依靠政府资金的平台企业，加速推动平台投资企业由公益化向市场化转变政府投资资金应当以非经营性项目为主不得对承担政府隐性债务的投资平台公司发放流动资金贷款及相关性质的融资2010.062010.102015.052018.102021.07表1省级国有平台投资企业功能分类表12345平台分类单一的融资平台公益性投融资平台经营性投融资平台综合性投融资平台“转贷”平台功能公益性项目和基础性项目的融资、资金拨付及还本付息，但不涉及经营公益性项目融资、建设、运营及还本付息基础性项目融资、建设、运营及还本付息、其它经营性项目投资和金融投资兼具“2”和“3”的功能特点将贷款转贷给政府，自身不承担还款责任级地方政府投融资平台所处市场情况和融资环境发生巨大转变，其债务仍存在突出风险，如何应对并防范债务风险成为了省级地方政府投融资平台的重要问题。二、省级国有平台投资企业的功能演变过程梳理省级国有平台投资企业是各省级地方人民政府发起设立，以融资为主要经营目的，承担各省（自治区、直辖市）不同类型城建项目的投资与开发，与一般上市公司的不同之处在于其具有一定的公益性和服务性，可以帮助各地省级地方政府在资金需求方面进行投融资。省级国有平台投资企业拥有独立的法人资格，但与各省级地方政府的关系又相当密切，不同之处是省级国有平台投资企业拥有政府和市场双重属性。目前我国国有平台投资企业合计11477家，其中省及省会级别2500家左右，占全部国有平台投资企业22%。将省级国有平台投资企业可以分为公益性项目、非公益性项目和兼有不同类型的融资功能。1998年8月，国开行与安徽省省长共同签署了投融服务合作协议，随后各地政府纷纷开始效仿这种融资模式，也是我国省级国有平台投资企业模式的开端。省级国有平台投资企业具有发展规划、资本经营、产权管理、股权管理主要职能。如表1所示，省级国有平台投资企业按功能分类，分为以下五种：（一）省级国有平台投资企业功能雏形（19932009年）1994年，由于我国税收当时存在一定的区域不平衡性，部分省级地方政府的税收较高而中央的税收情况仍不变。当时我国正处于蓬勃发展的状态，中央需要一定的资金来支持当时的政府决策，所以在此背景下国务院发布了分税制的财政经济改革，一部分原归属于各省级地方政府的税收划拨到中央。各省级地方政府仍要承担建设当地区域发展的重任，但财权明显变弱，事权与财权的高度不匹配导致各省级地方政府面临巨大资金困境，此时融资渠道的变通显得尤为重要。1998年8月，国开行与安徽省省长共同签署了投融服务合作协议，随后各省级政府纷纷开始效仿这种融资模式，是我国省级国有平台投资企业模式逐渐推行的雏形。这种融资模式的不断推进与发展，在一定程度上缓解了各省级地方政府的资金压力，为各省基建项目的有序推进提供了重要的资金保障。2008年，在金融危机的背景下，我国经济也受到了宏观环境的影响，中央提出了4亿元投资计划。为更好适应当时宏观经济背景，我国各省级地方政府承担了大量基础建设任务，随即对应省级国有平台投资企业的数量也大量激增，继而导致各省级国有平台投资企业的水平良莠不齐，由此引发了一系列的监管问题。（二）省级国有平台投资企业功能调整（20102021年）国务院于2010年6月发布了 关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知，通知中明确将其定义为“承担政府融资功能并拥有独立法人资格的经济实体”。7月在此基础上将其定义拓展了经营范围，包括各类综合性投资公司、建设开发公司、投资发展公司、国有资本运营公司、国有资本管理公司等。因此，省级国有平台投资企业常常被称为“城投平台”，投资对象范围的定义从政府投资项目转变为政府公益性项目。而公益性项目的国有平台投资企业的还款来源是以财政性资金偿还债务的分为以下两类，其一是具有融资功能的，根据2015年 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见的发布，省级国有平台投资企业从此不再承担融资职责，各省地方政府应重新明确还债责任主体，积极落实还款相关事宜。另一种是具有建设、运营功能的省级国有平台投资企业，2018年 中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见 的发布，取消仅从事公益性项目且依靠政府资金支持的各省级国有平台投资企业，通过这种方式加速推动各省级国有平台投资企业由公益化向市场化转变；而依靠自身收益进行债务偿还的省级国有平台投资企业根据 公司法 规定，应充实资本金并完善治理结构（见表2）。三、省级国有平台投资企业债务现状与风险分析政府举债行为是政府及其代理人利用政府信用进136内控&风险2023 年第 14 期表3各省地方政府2021年债务情况表（单位：亿元）地区北京市天津市河北省山西省内蒙古自治区辽宁省福建省江西省山东省河南省湖北省四川省贵州省云南省青海省宁夏回族自治区新增债券998123424578396035191697177733412355206823656901490268105再融资债券2296102283230696219389515142290105994213301585793236154累计发行规模32942256328911461565245726482291563134133010369522762282504259地区吉林省上海市江苏省浙江省黑龙江省安徽省湖南省广东省广西壮族自治区海南省重庆市西藏自治区陕西省甘肃省新疆维吾尔自治区合计新增债券9828671787261188618091638406910624381341991145987118343709再融资债券41234419151625501100613592691560258117763105126974831189累计发行规模139412113702423613872815299667601622696251816221971256193174898行借款的行为，2008年我国省级国有平台投资企业的数量大量增长，各省国有投资平台成为了各省债务的主要代理人载体。2015年国家发布规定，政府债务只能通过债券进行发行，主要分为新增债券和再融资债券两种形式。想要了解各省级国有投资平台企业的债务情况，对各省级地方政府的举债情况进行分析显得十分有必要。（一）各省地方政府发行债券规模各异根据财政部官方披露2021年地方政府债券的发行情况，对新增债券和再融资债券的累计发行规模进行分析可知，广东省累计发行债券规模0.676万亿元，居于各地方政府发行政府债券规模的首位，占据当年全国累计债券发行规模总额的8.3%。山东省、江苏省、四川省、浙江省和北京市紧随其后，累计发行债券规模0.5631万亿元、0.37万亿元、0.3695万亿元、0.9236万亿元、0.3294万亿元，分别占据当年全国累计债券发行规模总额的6.5%、4.9%、4.9%、4.86%、4.4%，合计占据当年全国累计债券发行规模总额的33.86%。而西藏自治区、宁夏回族自治区、厦门市、大连市、深圳市和宁波市2021年债券发行的总体规模在全国范围内是后六位，分别占据当年全国 累 计 债 券 发 行 规 模 总 额 的 0.2%、0.35%、0.61%、0.77%、0.78%和0.8%，合计占当年全国累计债券发行规模总额的3.51%，各省级政府的债务情况各不相同，存在不均衡性（见表3）。着眼于当年全国累计债券发行规模排名前六的地区，进一步分析2021年各省级地方政府对地方政府债券的还本付息情况，发现大多还款付息情况均在1500亿元左右。广东省在当年0.676万亿元债务的背景下还款金额仅有0.16万亿元；北京市在当年0.3294万亿元债务的背景下还款金额却只有0.059万亿元。2021年，全国一般公共预算收入为20.25万亿元，而广东省一般公共预算收入为1.41万亿元，同比增长9.1%，当年累计发行债务0.676万亿元，占当年一般公共预算收入的48%；北京市一般公共预算收入为0.59万亿元，同比增长8.1%，当年累计发行债务0.3294万亿元，占当年一般公共预算收入的56%。在不考虑隐性债务的情况下，各省政府债务的平均窄口径负债率（地方政府债务余额/各省GDP）从2020年的31.6%升至2021年的32.6%，呈上升趋势。进一步对各省政府债务分析可知，三分之二以上的省份窄口径负债率发生了不同程度的增长，北京市、甘肃省和重庆市均上升幅度大于3%。青海省的窄口径负债率在全国范围内居高不下，2019年和2020年均在80%左右且逐年呈上升趋势。紧随其后的是贵州省，2020年窄口径负债率较2019年有轻微下降，但窄口径负债率连续两年也均在60%左右。江苏省、广东省和上海市2019年和2020年的窄口径负债率均保持较低水平，处于10%到20%区间。各省政府债务的窄口径负债率水平不同，其举债能力和运营程度也存在差异，过高窄口径负债率的省份其债务风险也随之增加。进一步分析政府债券的发行期限，2020年政府债券平均的发行年限为11.95年，债券发行年限同比2019年减少了2.7年，其中一般债券7.7年，专项债券14.16年。10年期及以上期限的政府债券共计4.64万亿元，占比当年政府债券总额的62%。而回顾以往年份的政府债券的期限，自2018年，10年期及以上期限的政府债券占比当年政府债券总额的情况逐年增加，2020年达到峰值后于2021年有所下降，但是总体上仍处于一个极速增长的状态，可见，近年来政府债券的发行权较长，且所占比例逐年增高。（二）各省省级国有投资平台企业总体营运情况欠佳截止2021年6月，我国发行债务的国有投资平台企业共计3174家，其中省级国有投资平台企业133家、市级国有投资平台企业1495家、县级国有投资平台企业1546家。分析各省级国有投资平台的总资产情况，2020年年末大多数省级投资平台企业的总资产较之2019年年末均有至少50%的增长，其中吉林省2019年总资产0.39千亿元升至2020年1.39千亿元，增长率高达254.94%，在全国各省中增速高居首位。除此之外，省级国有投资平台资产的增长速度高于100%的省份还有陕西省和四川省，增长速度分别为106.77%和103.37%。仅有河南省国有投资平台企业的资产增长速度为负值，从2019年的0.83千亿元降至2020年的0.77千亿元。2020年我国各省1372023 年第 14 期梁毕明 徐铭泽：省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警国有投资平台的总资产大体均处于高速增长状态，而资产的增加主要依靠权益或者负债，还有待进一步商榷。进一步分析各省级国有投资平台2020年的营业收入较之2019年的变化情况，大多省级国有投资平台营业收入的增长率均为负值。其中陕西省、重庆市、山西省和辽宁省的增长率均低于-50%，其余省份国有投资平台2020年营业收入的增长率大多在-30%左右。除增长率不理想外，大多数省级国有投资平台的营业收入都不乐观，其中福建省、河北省、湖南省、江苏省、江西省、山西省和四川省的营业收入均不足0.1千亿元。（三）各省省级国有投资平台企业存在部分潜在债务风险从各省国有投资平台的发债情况来看，江苏省国有投资平台2021年的发债情况为1.48万亿元，较之2020年的1万亿元发债情况增长了47%，在全国各省中遥遥领先，在全国国有投资平台的发债范围内占25%左右。其中2021年Q1季度和Q2季度，仅仅半年时间江苏省国有投资平台发债情况超过7千亿元，基本超过其他省国有投资平台一年的发债量。浙江省平台企业的发债量紧随其后，2021年的发债规模达到7.6千亿元，距离2020年5.59千亿元的发债量增长了37%。山东省平台投资企业近两年的发债量在全国范围内均排在第三的位置，2021年山东省债务量4.07千亿元，距离2020年发债量的3.94千亿元仅增长了4%，但是山东省2021年Q1季度和Q2季度的总发债量仅处于1千亿元和2千亿元中间，即山东省后半年大量发行债务。说明各省平台企业每个阶段的发债量根据各省发展情况不同存在差异。江苏省、浙江省、山东省、四川省、湖南省、江西省和广东省是2021年发行债务量排名前七的省份，合计发行债务总量为3.8万亿元，在当年全国国有投资平台的发债范围内占65%左右，说明各省国有投资平台因自身发展情况差异，债务发行量也存在较大差异，大部分债务量由小部分省份发起，各省情况差异较大。2021年各省级国有投资平台的发债规模增长率情况大多为正值，其中北京市增长率达到144%，从2020年的766亿元升至2021年1.87千亿元，增长规模高速扩张。与此同时，河北省、山西省、黑龙江省、吉林省和辽宁省等2021年省级国有投资平台的发债规模增长率为负值，但由于上述省份其2020年的发债量大多在1千亿元以下，即使增长率为负值但对全国各省总体发债量影响不大。综上所述，各省国有投资平台近两年来大多都发起大额债务，债务风险较大。通过对2021年各省净融资额情况进行分析可知，各省国有投资平台企业的差异较大，江苏省国有投资平台企业净融资额5.4千亿元，相较2020年的4.63千亿元增长17%。浙江省国有投资平台企业净融资额5.09千亿元，相较2020年的3.9千亿元增长30%，江苏省和浙江省在全国范围内遥遥领先。除了江苏省、浙江省、湖南省等12个省市国有投资平台企业2021年的净融资额增长率为正值以外，大多数省份均处于下降状态。其中天津市2020年净融资额为151亿元，2021年净融资额降为-1394亿元，其净融资额增长率为-1025%。除此之外，77%的省份国有投资平台企业净融资额均处于1千亿元以下，云南省、辽宁省、吉林省和北京市等2021年的国有投资平台企业净融资额为负值。截止至2020年年末，江苏省国有平台投资企业企业对外担保余额遥遥领先，大约2.6万亿元。对外担保余额介于0.5万亿元到1万亿元的地区分别是浙江省、重庆市和四川省。而安徽省、贵州省、北京市和山东省的政府投资企业对外担保余额紧随其后，处于0.5万亿元左右。江苏和浙江地区的政府投资企业对外担保余额较高，与当地政府发行的债务量高存在一定联系。全国平均对外担保率为27.34%，分不同省份来看，超过均值的省份（自治区，直辖市）有江苏、北京、吉林、陕西、天津、贵州、四川、福建，其中江苏、北京、吉林的平均对外担保率位居全国前三，分别为43%、39%、32%。为债券担保的省级国有平台投资企业的发行人及被担保企业的主体评级整体不高、盈利能力一般且债务负担偏重。而省级国有平台投资企业不仅对外担保城投债，其自身所发的债券又被其他省级国有平台投资企业担保，省级国有平台投资企业之间的互保关系易引发区域系统性风险。根据Wind对连续五年的平台企业的数据进行整理分析，截止至2020年末，平台企业的债务规模不断增长。有息债务规模达到36.48万亿元，增速高达16.5%，占总债务的比重达到67%。货币资金比短期债务的比值下降至0.79，资金流动性压力增强。综上所述，近年来我国各省政府债券和再融资债券大量存在，各省地方政府的财政收入却不高。各省级国有投资平台企业是各省级地方政府举债的主要载体，进一步分析我国各省级国有投资平台企业的盈利情况发现，其存在营业收入不高但举债情况大量存在的现象，存在一定的债务风险。四、省级国有平台投资企业潜在风险的原因剖析（一）功能转型导致企业融资出现制约瓶颈省级国有平台投资企业融资面临一定困难，各地省138内控&风险2023 年第 14 期级国有平台投资企业在不断壮大与发展的过程中发展程度良莠不齐，国家为了更好规范其融资陆续发布了一些相关规定。2014年 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 的发布，取消了“公益性投融资平台”的职能，各级省级地方政府只能通过发行政府债券以获得外部融资。随后2015年末发布了 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见，进一步取消了其融资职能，推动省级国有平台投资企业可以自营收益和现金流，加速使其向市场化转型。地方国有平台投资企业融资渠道大多以商业银行为主，截至2021年年末商业银行持有省级地方政府债券金额25.3万亿元，占省级地方政府债券总金额的83.6%，我国省级国有平台投资企业融资情况面临巨大挑战。（二）平台投资企业债务风险化解支撑政策较少近年来省级国有平台投资企业数量大量增长，为了规范省级国有平台投资企业的正规运营，财政部和各省级地方政府随即制定了一系列的规范性政策文件，对各省国有平台投资企业的融资情况、业务情况产生了一定的约束与规范。但聚焦于其债务应对情况，相关的行政法规乃至法律级别的政策性文件少之又少。分析其原因，一方面是省级国有平台投资企业的债务产生于各地政府的城市基础设施建设，另一方面是政府的宏观调控和行政干预与市场调节之间难以平衡。关于省级国有平台投资企业债务化解的相关规范性文件法律层级较低，国务院和各省级地方政府等发布的文件大多为通知和指导意见等非正式规范性文件的形式出现，使得其债务化解缺乏足够法律法规的支撑。目前仅有 地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法 和 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法属于较为正式和法律效力层级较高的规范性文件，但也没有涉及省级国有平台投资企业债务的本质、原理和具体的化解措施。（三）平台投资企业的市场化运营程度受限省级国有平台投资企业的盈利能力较弱且经营性现金流不足，平台企业的市场属性相对较弱。省级国有平台投资企业注册资本绝大部分为当地城市道路、桥梁、公园等非经营性资产，资产规模较大，但大部分资产不能产生收益，出现债务危机时也无法立即变现以满足偿债需要。国有企业的性质使得各省级国有平台投资企业承担了一定的社会责任，一部分的城建项目可能微利甚至不盈利。企业应明确自身的主营业务，过于依附地方政府会导致在行业中没有市场竞争力。资产质量表现较差的企业，产业结构大多存在低盈利业务占据大多数的现象，政府相关建设项目结束后企业转型与生存可能会存在困难。（四）政企关系仍然部分存在难以彻底完全剥离省级国有平台投资企业承担了各省市基础设施建设的重要责任，对各省市的经济发展产生了不可或缺的贡献性地位。由于各省级地方政府资金短缺且融资困难，各省级国有平台投资企业应运而生，这也决定了各平台投资企业与政府的关系极为密切，存在政企难以明确划分的困境。平台企业缺乏自主决策的经营权，各省级地方政府在项目决策过程中大多占主导地位，为其确定项目总体思路，而平台企业则在整个体系中处于执行层地位。在政企关系不明确的管理体制下，地方政府直接或间接地介入平台企业的运营与发展，公司内部决策程序难以高效执行。省级国有平台投资企业承担的多为公共设施建设任务，业务难以明确区分其属政策性亦或经营性，相关工程的成本控制意识不强。我国政府官员的晋升机制为任期制，部分地方政府出于自身功绩的考虑，存在对隐性负债或者或有债务进行粉饰和隐瞒的风险。对于政府的晋升机制与隐性负债的协调，我国政府可以借鉴其他发达国家成熟的风险预警机制，以更好地降低隐性债务被低估或者瞒报的风险。对政府债务进行信息透明，每一笔债务需要实名到各地方政府，以更好地处理政府的债务风险。我国政府可以在 中央企业全面风险管理指引 和 全国工商联民营企业风险管理手册 的基础上制定合适的政府官员的晋升机制和监督机制，让各地方政府内部互为监督，让省级国有平台投资企业的债务风险明确化，以更好地降低债务所带来的风险。（五）平台投资企业资产盘活的灵活度相对较低由于大多省级国有平台投资企业从事基础城建项目，重工业的行业类型过于单一，将会面临退出成本过大的风险。大多数省级国有平台投资企业偏国有企业的性质，资产回报率较低且资产的质量较差，资产盘活难度较大。从公益性资产来看，企业完成的公益性资产最终主要是由政府付出较低的管理费进行回购。面对较低的管理费，私人资本即使收购上没有政策性障碍也并没有太多动力，而准公益性资产虽然面对的服务对象是公众，能产生一定的收益和稳定的现金流，但收益率较低且回报周期长，私人资本也未必会有动力介入。省级国有平台投资企业的经营性业务较少，开拓新的经营性业务进入市场的成本过高且经营性业务竞争压力大，面临的经营风险较大。省级国有平台投资企业向市场化业务1392023 年第 14 期梁毕明 徐铭泽：省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警拓展，但市场化业务运营能力和盈利能力均不高，反而可能会阻碍省级国有平台投资企业对债务的消化。五、省级国有平台投资企业实施风险预警的体系构建思考（一）构建省级国有平台投资企业风险预警体系的基本思路省级国有平台投资企业应设立合理规范的风险预警机构，并明确相应的管理职能和业务流程，不同省市的省级国有平台投资企业的自身情况不尽相同，可以在合理科学的风险预警体系的基础上设立适应自身发展情况的治理方法。事前债务风险预警体系构建有助于省级国有平台投资企业的企业内部、政府各职能部门和相关监管机构缓解财务风险信息的不对称性，可以在财务危机出现前进行预警，把风险控制在源头处。风险预警体系构建可以分为内部和外部双重预警机制，内部预警机制主要是指各省级国有平台投资企业内部建立健全相关债务风险预警体系，如开发债务风险预警系统、设定一定的指标体系、培养相关决策人员和管理人员风险预警意识等。因为不同的财务人员面对财务数据可能会得出不同的结论，具有较大的主观性，可以通过数据指标和综合评估相结合的方式设立科学高效的财务风险预警体系；外部预警机制主要是外部政府、监管部门和银行对相关省级国有平台投资企业的债务风险进行对比和调控。外部机制平稳运行有助于对省级国有平台投资企业进行宏观监管，内部机制的有序运行加强了公司抵御风险的能力，内部和外部双重预警机制互为助力，为省级国有平台投资企业风险预警体系提供了较为科学合理的运行机制。（二）完善省级国有平台投资政府风险预警的宏观监管首先，各省级地方政府应对国有平台投资企业制定的风险预警机制的合理性进行审查，并根据市场环境变化更改适应当下发展的债务风险预警标准。汇总各省级国有平台投资企业的债务情况并统一进行数据分析，将其风险控制在可接受的范围内。财政部建立了风险评定机制，根据省级国有平台企业的债务情况，划分为“红（债务率大于300%）橙（债务率大于200%小于300%）黄（债务率大于120%小于200%）绿（债务率小于120%）”四档，每档的政策也略有不同，比如红档省级国有平台企业只允许借新债还旧债，橙档企业允许在此基础上偿还有息债务，黄档省级国有平台企业可以补流，而绿档省级国有平台企业基本不受限。可以在此基础上，对其风险预警机制的制定差异化标准，如对红档省级国有平台企业要求其对举债原因和合理可行性进行解释并出具相关证明材料，对其风险预警机制在合理性的基础上再加上一部分政府限制性的控制标准。其次，对各省级国有平台投资企业举债的规范性和合法性进行监督，将债务风险控制在政府的可接受范围之内。积极推进政企分开，帮助省级国有平台投资企业推进市场化转型，增加对债务风险的抵御能力。梳理清楚出资人的职责并明确其履职责任，尽量扩大省级国有平台投资企业的经营管理自主权，使其成为自主经营的经济实体，逐步完善省级国有平台投资企业的内部治理体系。政府可以指派专业人员不定期的对各省级国有平台投资企业进行随机“监盘”，针对其举债情况和日常经营活动制定合理有效的“监盘”制度，在不干扰各省级国有平台投资企业正常工作的情况下，随机进行抽检并定期进行全检。最后，省级地方政府针对省级国有平台投资企业隐性债务的风险预警应制定一些合理政策。明确各省级国有平台投资企业的举债数额，根据各地发展所需资金倒推出各省级国有平台投资企业的隐性债务规模。这种做法有助于对债务进行分门别类的降低风险，不止要控制存量债务，增量债务的风险预警也极其重要。比如政府可以分别针对债务规模、行业特征、业务规模等方面进行综合定量考量，根据不同行业的行业特性，利用同行业平台企业已有的财务数据进行数据收集，分别设定合理的政府监控警戒线和可接受区间，加强对省级国有平台投资企业财务指标的动态把控，政府加大风险防控力度，帮助省级国有平台投资企业规范减低财务风险。（三）构建省级国有平台投资企业的内部风险预警体系省级国有平台投资企业的内部风险预警体系主要从三方面进行构建：建立健全信息披露体系和财务预算体系、制定风险应急处置机制和规范各省级国有平台投资企业相关决策者的决策流程（见图1）：首先，各省国有平台投资企业建立并完善信息披露体系和财务预算体系。不同的财务人员对相同的财务数据进行数据分析可能会存在差异，可以建立一个标准的智能财务体系，使得相同的财务数据的输入均会得到一个客观的财务分析结果。比如可以通过各省级国有平台投资企业的自身情况不同，运用指标分析法和综合分析法的综合运用，对一个或几个超过基准的财务指标进行预警；并对各省级国有平台投资企业的债务结构进行预140内控&风险2023 年第 14 期图1 省级国有平台投资企业风险预警机制体系简图算管理和风险管理，对债务资金的来源、使用情况、债务余额等信息进行汇总与分析；对超过预警警戒线的风险的举债情况，各省级国有平台投资企业应说明情况，并积极向社会公众进行信息披露。其次，针对各省的省级国有平台投资企业的风险预警体系的不同，应制定适合自身差异的风险应急处置机制。比如可以建立并完善风险应急预案，对超过预警警戒线的情况要有一定降低债务风险至可接受低水平的能力。风险应急预案可以在每次大额举债前制定完毕，并积极在董事会和员工代表之间进行讨论并完善相关预案，相关预案制定完毕后应及时向政府进行报备。可以明确相关责任到部分高管，做到各责任人对风险预案提供可行性和监督性保证。对应急预案的启动可以减少冗余审批程序，但需制定一个科学合理的启动标准，使得债务风险尽量快速高效。各省级国有平台投资企业发生债务危机时，要积极向社会披露并向上级政府寻求帮助，积极解决债务风险。再次，规范各省级国有平台投资企业管理者的决策流程和独立性。各省级国有平台投资企业存在政企难以明确区分的特点，企业的经济决策大多取决于政府意志，自主经营权较低。可以聘请外部相关专家对决策的合理性和决策过程进行分析，并出具决策流程报告，相关责任人确定无误进行签字，确保责任落实到个人。并且为了企业的平稳发展和员工自身利益不受侵害，可以员工内部积极选举职工代表出席决策会议，对相关决策进行旁听和监督决议表决流程正规性。参考文献：1 张国平，牛建锋.地方投融资平台建设中的问题与对策 J.中国财政，2009（9）：15-16.2 魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制 J.中国金融，2009（21）：45-46.3 张世福.当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨 J.现代城市研究，2011（12）：56-58.4 潘俊，王亮亮，沈晓峰.金融生态环境与地方政府债务融资成本基于省级城投债数据的实证检验J.会计研究，2015（3）：34-41.5 孙连才.地方国企改革：政府平台公司的转型与出路 J.现代国企研究，2016（11）：446 秦春艳，石丽莉，张高勋.四川省地方政府投融资平台公司投资效率分析 J.统计与管理，2016（3）：54-57.7 刘娅，干胜道，邓同钰.地方政府投融资平台债务风险评价体系研究基于成都工业投资集团的案例研究 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