俄乌冲突下欧盟能源政策新变化：从自由市场主义到现实主义.pdf

ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADE俄乌冲突下欧盟能源政策新变化俄乌冲突下欧盟能源政策新变化：从自由市场主义到现实主义杨雪峥中国人民大学doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2023.07.00821世纪初期，欧盟能源政策的核心侧重于应对气候变化，其主要目的是减少碳排放。2009 年以来，相对平缓的地缘政治格局和平稳的能源市场，淡化了欧洲能源政策中能源供应安全的受重视程度。2022 年初突然爆发的俄乌冲突打破了这种平静，逆转了欧洲尤其是欧盟国家对能源来源和能源安全的认知，能源安全开始全面凌驾于能源贸易、能源来源之上。2022年2月24日，俄乌冲突爆发以来，全世界的目光除了集中于俄乌兵戎相见的“热战场”，经济生活中更关注以欧盟为代表的欧洲地区在能源领域与俄罗斯的激烈博弈。一年多的时间里，欧洲国家因俄乌冲突饱受单一能源供应来源和国际油气价格剧烈震荡的巨大冲击，经济复苏、民众生活深受影响。2021年俄罗斯45%的天然气、27%的原油和46%的煤炭出口至欧盟各成员国，给俄罗斯带来巨大经济收益的同时，极大地推动了欧盟地区经济的稳定发展，满足了欧盟国家民众的能源需求。长久以来，俄罗斯和以欧盟为代表的欧洲国家在能源领域相互依赖、紧密合作、互利共赢。而当前冲突及其背后的激烈政治博弈、经济对抗正在对这一合作关系造成前所未有的剧烈冲击，全球能源供需格局加速重构。美国国际法学“权力政治学派”缔造者汉斯摩根索指出“另一个对相对于他国的权力具有重要影响的相对稳定的因素是自然资源”，俄乌冲突下的欧洲能源地缘政治溢出效应愈发明显，出现了从自由市场主义完全转向现实主义的新变化。一、俄罗斯与欧盟能源政策背景及关系演进进入21世纪以来，俄罗斯与欧洲在能源领域的纠缠由来已久，两方既有相互依赖的紧密合作，又有政治变化产生的冲突迹象。（一）俄罗斯能源政策2003 年俄罗斯政府颁布了首个能源发展战略2020年前俄罗斯能源战略，指出能源部门是“国民经济发展前景的决定性力量，贡献了四分之一的GDP，三分之一的工业产值，一半的联邦财政收入以及外汇存量”,提出的战略目标是“完全融入世界能源市场并最大限度地有效利用俄罗斯的资源潜力，巩固其在国际能源市场上的地位，使国家经济从中获取最大收益。”同一时期，俄罗斯也建设了大量有助于保障本国能源供应和提高运输安全性摘要：长久以来，俄罗斯和欧盟在能源领域相互依赖、紧密合作、互利共赢。在俄乌冲突爆发之后，欧盟能源政策出现了触及根本的转变，能源供应安全的受重视程度远超过此前诸如气候变化等政策重心，影响欧盟能源政策的主要因素由自由市场主义转向现实主义。而当前冲突及其背后的激烈政治博弈、经济对抗对俄罗斯和欧盟的合作关系造成前所未有的剧烈冲击，全球能源供需格局加速重构。21世纪以来，俄罗斯和欧盟能源政策的背景及关系演进中两方关注的重点议题与俄乌冲突爆发之后相比，未有实质性的区别。基于此，我国宜加强对地缘政治风险的预警研判，持续调整优化能源结构，毫不松懈地提高能源利用效率、减少能源浪费，在能源对外合作过程中合理平衡自由市场主义及现实主义因素，以最先进的政治视角在国际能源舞台上行稳致远。关键词：俄乌冲突；地缘政治；欧盟能源政策；自由市场主义；现实主义作者简介杨雪峥（1993），女，中国人民大学博士研究生；研究方向：环境治理、能源政策、国际法、环境法。国际能源与跨区域合作论丛57ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADE的大型能源基础设施项目，例如：“蓝流”天然气管道、“亚马尔欧洲”天然气管道等。签署了一系列油气管道建设协议。与欧盟、欧亚经济共同体等积极开展能源对话。2009 年，俄罗斯政府出台 至2030年新俄罗斯能源战略 继续指出在未来几十年内能源产业在促进国家进步的战略地位不会动摇。2014年俄罗斯政府出台了 2035年前俄罗斯能源战略（草案），决定推动实施远东能源运输管线建设，开拓亚太能源市场。2015年底俄罗斯出台俄罗斯联邦国家安全战略，第一次从法律上明确了能源安全的概念、内容及其保障条件。2020年6月，俄罗斯政府批准并正式发布新版 2035 年前俄罗斯能源战略，该战略根据当前世界经济增速放缓、消费格局调整和能源需求下降的形势变化，将促进社会经济发展和稳固俄罗斯在世界能源市场上的地位作为主要目标。总的来说，俄罗斯长期以来高度重视能源在国民经济中的重要地位，在实际举措中尤为重视维护欧洲能源消费市场，以及能源传输中转线路的安全，时刻警惕跨境运输能源至欧洲可能面临的邻国要挟；也从国家整体发展角度提高站位，多方位推进能源安全的保障力度。（二）欧盟能源政策2006年，欧盟发布了 欧洲可持续、竞争和安全能源战略 绿皮书，分析了欧盟能源供应面临的主要问题，确立了欧盟新能源政策的可持续性、竞争性和供应安全三个目标，提出采取切实措施应对气候变暖，制定可再生能源发展路线图，建立稳定的可再生能源生产和投资市场，制定战略能源技术发展计划，加大对新能源研发的投入。该文件对欧盟能源政策发展进程产生了具有里程碑式深远的影响，而相应的文件也体现出欧盟在国际环境政治中的影响力，以及在立法创新、政策制定上的发力。2006年年底，欧盟能源委员会就俄能源战略公开发表评论时指出：“俄罗斯没有能力满足欧洲日益增长的能源消费需求，它无法兼顾其内部需求与外部供应”。此评论明显挑明了欧盟与俄罗斯在能源发展方向和地缘战略目标方面存在重大分歧。2010年欧盟“能源2020”政策文件提出，要与域外国家加强对话和合作，在构建定价机制、缔结供应协议等方面进行合作。2015年，欧盟受2014年乌克兰危机影响，明确提出“重新激活欧盟能源外交”，与中亚、中东、非洲、挪威、美国、加拿大等国家地区加强能源合作，扩大欧盟能源供应来源，减少对俄依赖。（三）俄罗斯与欧盟能源政策的合作演进1994 年俄欧签订的 伙伴合作协议 规定了双方范围广泛的合作，该协议为俄罗斯与欧盟之间的能源合作打下了政策性基础。协议提出，双方要致力于建立长期紧密的经济关系，直到建立自由贸易区；同时，俄罗斯和欧盟成员国也要遵守1991年12月签订的 欧洲能源宪章 和 1993 年 4 月召开的卢塞恩会议 声明。协议还指出，双方要加强在协调企业活动与企业法律制度等诸多问题上的立法合作，其中包括能源领域；双方在能源领域的合作要以市场经济的原则为依据，以欧洲能源市场一体化为基础；还要为促进双方在能源领域扩大贸易和投资的需要建立一系列制度、法律、税收及其他有利条件。此外，双方应致力于保障能源高效生产和使用的可持续、有效和环保及工业设施的安全。同时，在民间，俄罗斯能源公司也一直积极维护并拓展欧洲市场。然而，尽管俄罗斯与欧盟之间的能源合作有着互惠共赢的良好基础，但随着时间的推移，欧盟的能源政策总趋势转向可再生能源及能源来源多元化，双方开始明确禁止开展一些经济活动。2014 年俄罗斯因发动克里米亚战争而遭受欧美国家制裁，俄欧加速走向陌路。2022年2月俄乌冲突爆发后，欧盟等国迅速禁止能源贸易，包括禁止进口俄罗斯石油和石油产品。通过对比可以看出，此前，俄罗斯更多的以利益考量出发进行决策并实施相应行为，而欧洲地区更倾向于培养自己在能源环境领域的领导地位，提供了创新、先进的“公共产品”。虽然早在2022年初的俄乌冲突爆发之前，2006、2009、2014 年，俄罗斯与乌克兰地缘政治危机已有多次干扰天然气向欧盟平稳输送的情况发生，但由于相关情况主要是威胁了俄罗斯能源出口的过境安全，没有让两方意识到可能产生的、触动双方合作基础的重大转变。阻碍欧洲与俄罗斯能源对话机制常态化的最大挑战可归结为双方根本的政治认同冲突，俄罗斯怀念苏联时期的全球影响力，这种强国情结深深嵌入到它的传统地缘政治决策之中；欧盟有待进一步成熟的治理架构放大了成员国委派超国家组织处理外交安国际能源与跨区域合作论丛58ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADE全问题时的疑虑，因而拒绝上移更多主权，缺乏统一行动确保能源目标落实。当前，观察欧洲与俄罗斯的现状，可能最原始、最本能的政治认识冲突影响又占据了绝对上风。二、影响欧盟能源政策的主观因素从理论上讲，欧洲的传统能源无法自给自足，可再生能源还不能全面替代传统能源，而俄罗斯油气储量丰富，相对地理位置具有一定优势便利，双方存在很好的互补优势，理应如此次俄乌冲突爆发之前那样实现共赢。长期以来，基于大国博弈的强烈影响，欧洲能源政治存在两个不定期交替占据上风的主要影响因素，两个主要影响因素看似矛盾，但又指向共同的目标欧洲的能源安全。能源安全被定义为保障充足的能源供应，使国民经济以政治上可接受的方式运行。是国家和地区社会经济可持续发展的重要保证，而环境压力的与日俱增和区域社会经济转型等均对能源安全提出了更高层次的要求。（一）现实主义：能源左右国家发展在欧洲能源地缘政治中，以现实主义为核心的观点可以被归纳为如下四点。首先，从动机出发，能源是一个国家经济发展的最为重要的经济因素之一，而经济对一国的综合国力、军事实力、国际地位具有直接的影响；其次，能源能够对一国的政治生态提出严峻挑战，正如俄罗斯一直被欧洲国家认为通过能源实力来操控他国决策，没有配合建立自由市场，“能源安全的威胁总是源于能源供应主体的政治意图，而非资源本身或供求不匹配的问题”。再次，能源政治应该和国家的政策一致，在跨国合作中寻求绝对安全和权力优势。最后，现实主义存在将跨国能源关系的复杂性简化为一国对另一国的过度依赖，直接将国家安全与国家存亡挂钩的倾向。在现实层面，尽管欧洲一直强调能源安全，但由于此前的对话机制基本能够解决双方利益冲突，也未发生动摇信任根基的重大事件，欧盟出于现实主义考量因素，主要是提出了“供给多元化战略”，促进欧洲内部运输能源渠道的联通融合，也多方寻求代替或补充能源进口渠道，没有从实际行动上切断对俄罗斯能源的依赖。2022年，欧盟及其成员国领导人访问了阿尔及利亚、阿塞拜疆、埃及和海湾国家，寻求在能源领域建立战略伙伴关系，达成液化天然气供应合同等，都是出于现实主义因素进行的举措。（二）自由市场主义：市场决定能源选择新自由主义主张把能源安全交给自由市场来解决，不支持国家干预，支持国家采取降低贸易和投资壁垒、限制政府干预的战略。自由市场主义强调市场的基础性作用，各国能源政治应发挥市场的资源配置功能，维护国际能源体系中的自由贸易原则。同时，自由市场框架下的能源合作有望塑造相互依赖的区域一体化格局，有观点认为俄欧大规模能源贸易扩大了双方在规则上的趋同和一致，助推双方在政治经济各领域实现规范和标准的趋同。在现实层面，自由市场主义在欧洲能源政治中具有悠久传统。此前德国、意大利以及部分中东欧国家地区同俄罗斯有着较为稳固的对外交往历史，这些国家处于现实利益的考量，在参与欧盟相关法律法规制定时，倾向维持稳定政治环境，对于俄罗斯能源呈现更为接纳和欢迎的态势。例如1960年代，即使冷战影响着欧洲大陆，苏联同法国、联邦德国、奥地利、意大利等国仍然启动大规模油气贸易。长期以来，欧盟致力于打破成员国之间的市场边界，建立一个相互关联和一体化的内部单一能源市场，通过能源系统整合能够提供市场竞争与调节的机制，来降低价格，并减少外部能源供应中断风险，保障能源安全。综上所述，在过去很长时间，两种主要影响因素在欧洲能源政治中是并存的，它们有时互补，有时对立。总的来看，自由市场主义影响因素占据主导地位，现实主义影响因素更多地发挥提示威胁、统一立场、分散风险等功能。三、俄乌冲突下的欧洲能源政治变局2022年俄乌冲突爆发以后，欧洲能源政治在短时间内迅速出现重大变局，即现实主义影响因素全面压倒自由主义影响因素，欧盟陷入严重的地缘政治危机之中，欧盟国家与俄罗斯关系急剧恶化，国际能源市场持续混乱。国际能源与跨区域合作论丛59ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADE（一）俄欧由“政经分离”转向对俄全面抵制在国家地区安全、军事等领域，欧盟一直对俄罗斯持有高度警惕，采取孤立政策，但在能源领域，因为欧盟自身能源供给不足，对于俄罗斯的依赖较大，长期以来在能源贸易领域双方合作较为紧密。但在冲突爆发之后，欧盟国家与俄罗斯关系严重恶化，欧盟主动对俄罗斯实行能源制裁，大量出台关于进口俄罗斯能源的禁令，重新定位自身能源安全，将经济因素、气候目标的考虑比重降低，更加注重能源结构、体系的调整。（二）能源合作安全重要性高于市场供求安全化并不是能源政治的固有特征，其出现或深化取决于能源议题与各国更广泛安全利益和战略诉求的交叉程度。许多西方国家认为，俄罗斯的能源出口政策存在明显的地缘政治倾向。在冲突爆发前，欧盟及成员国致力于内部市场整合，希望通过能源系统整合提供市场竞争与调节机制，并减少外部能源供应中断风险，保障能源安全，虽然在出台的各类政策文件中提示“对俄依赖的风险”，但这些文件并不能缓解俄欧能源政治摩擦的作用，冲突爆发后，趋利避害的各国政府自然回归现实主义。虽然俄罗斯一直按既定合约维持对欧洲的天然气供应，欧洲并未出现因冲突导致的能源断供或短缺，但在整体安全局势恶化的背景下，欧洲政界不约而同地选择“安全化”对俄能源合作。（三）增强能源供应种类及来源的多元化欧盟长期以来就坚持能源进口多元化的观念，但此前因为俄罗斯油气供给稳定、能源安全可以得到保障，在利益面前考虑现实因素并未强硬推进相关政策，但也有较为扎实的前提基础，在俄乌冲突爆发之后，增强能源供应种类及来源的多元化、能源生产本土化当之无愧地成为欧洲能源应对政策主轴。而当前，摆脱对于俄罗斯能源依赖的任务远比摆脱传统能源的任务紧迫，能源保供的压力重于能源转型的责任。（四）能源“脱钩”行动暴露能源结构扭曲欧盟政策从整体上看，积极推进新能源，期待实现长期的能源安全，达到能源自主。在这个过程中，欧盟也加速淘汰传统能源，调整能源结构。冲突爆发后，欧盟为了展现反制俄罗斯的战略魄力，迅速确定了与俄能源“脱钩”的整体目标。然而欧盟国家之间对于传统能源和可再生能源的推进有较大差别，中东欧国家煤炭、石油、天然气仍是其主要能源构成，法国对于核能依赖较高。俄乌冲突发生后，德国、奥地利、希腊、荷兰等重启煤电，但这又与欧盟碳中和目标相悖。可以看出，俄罗斯能源从欧洲市场退出，叠加欧盟成员国的能源结构不同、对于能源进口的依赖程度不同、经济社会发展程度不同、能源和气候政策偏好不同，这些都指向了欧盟能源地缘政治形势的复杂和矛盾。可以看出，当前欧洲地缘政治的核心考量因素完全转向现实主义，不再以经济利益、气候变化、环境保护为优先，而是把国家能源安全及其衍生的政治安全利益放在首位。四、欧洲能源政治变局下的俄欧关系前景欧洲能源政治变局对于欧盟与俄罗斯之间的各方面关系前景具有全面而深刻的影响，也对全世界的能源格局产生撼动，具有“牵一发而动全身”的效应。（一）短期无法回暖的俄欧关系，持续影响欧盟能源供应短期内欧盟与俄罗斯的关系无法迅速回暖，欧洲局势更加紧张，欧洲各国结构性矛盾进一步凸显。此前，有学者认为欧俄之间通过能源外交可以完善战略伙伴关系，发挥政治上甚至战略上的黏合剂作用。然而目前欧洲能源政治的新变化具有很大程度的不可逆性，虽然部分欧盟成员国的国家利益诉求依然需要俄罗斯的廉价能源，但以市场保能源安全、促政治安全的政策倾向已经很难获得欧盟层面统一的立法。欧盟成员国对于政治、安全和经济得失的评估在冲突爆发后得到了前所未有的统一，能源决策占主导作用的因素毫无疑问地回归到现实主义。俄罗斯与欧洲的关系还是处于矛盾与利益交织的状态，欧盟的能源供应稳定和能源安全也需要俄欧之间整体关系的平衡。随着欧盟能源安全体系的不断完善，能源韧性的不断加强，俄罗斯也继续全力应对各种变局，俄欧关系虽然无法短期内重回蜜月期，但也不会彻底破裂。（二）不断加码的单方制裁影响俄欧经贸关系的正常发展国际能源与跨区域合作论丛60ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADE欧洲地区作为俄罗斯长久以来的重要能源出口市场，此次的撤出极大地影响了俄罗斯的国民经济，欧洲在政治、经济甚至延伸到文化领域的制裁，对俄罗斯产生了巨大冲击。俄罗斯失去了大量的外国资金、技术及全球投资者的信心，很多事关国运的大型跨国合作项目很可能就此搁浅，前期投入很难收回，产生一系列不可逆后果。即使俄罗斯未来增强与新兴市场国家的合作，欧洲市场的贡献也是难以弥补的。摆脱对俄罗斯能源的依赖成为欧盟各类能源制裁手段的第一目的，叠加“北溪”管道遭遇袭击事件，俄欧之间能源关系维护的客观基础设施断绝。当前俄罗斯积极寻求欧洲之外的能源市场以弥补经济增长的缺口，但也在警惕陷入依赖其他国家的困境，对于俄欧经贸发展，从远期来看，仍有逐步恢复、小步缓和的可能性。（三）俄欧交恶，美国坐收“渔翁之利”欧洲与美国的关系更为紧密，进一步限制欧洲与俄罗斯的关系回暖，美国坐收“渔翁之利”。国际能源署（IEA）推算，如果欧盟停止进口俄罗斯石油，原油和成品油的市场缺口每天可达220万桶和120万桶。美国凭借页岩革命实现能源独立，迅速成为全球主要的油气出口国，虽然面对全球能源价格上涨、本国经济通货膨胀的压力，但依然成为了补充欧盟石油缺口的首选。俄乌冲突发生后，拜登总统就立即宣布，在此后的6个月内从战略石油储备中每天释放100万桶投放市场，以缓解油价飙升，这是美国自1974年建立石油储备计划以来规模最大的释放量。冲突背景下欧洲的能源困境一举塑造和夯实了欧洲对美国的单向依赖关系，这种关系不仅建立在未来数年欧洲对美国LNG的大规模进口，还建立在欧洲需要依靠美国在全球争取更多可靠的能源资源，尤其获得更多来自中东、拉美等地的油气资源，需要依靠美国在欧洲周边地带开通。（四）欧盟内部的不同声音影响能源政策的长期稳定欧盟内部能源转型问题出现了明显的不同声音，一方认为可再生能源还没有发展到可全面替代传统能源的程度，欧洲地区的能源结构不甚合理，短期内不能完全舍弃传统能源。欧盟多个成员国表示将推迟煤炭淘汰进度，以减轻能源短缺造成的负面影响，并对俄天然气形成一定程度的替代。而支持绿色转型的一方则认为，此次的能源供应危机正说明大力发展清洁能源是正确的方向，需要进一步扩大清洁能源投资，加速能源转型。欧盟推出总额约1950亿欧元的能源计划和3000亿欧元的一揽子投资计划，支持氢能、太阳能和风能等清洁能源的发展，并将2030年可再生能源总体目标从40%提高到45%，力争通过加快推进可再生能源和节能目标，实现在2027年前停止进口俄罗斯化石燃料的目标。（五）政治因素支配能源安全，开启欧洲能源来源多元化之路能源政治属性重回要位，能源安全成为世界各国关注要点。冲突使得全世界范围内国家的能源供需两端出现了新机遇与新挑战，各国在思考利益时需考虑的因素增多。能源安全内涵丰富，通常包括但不仅限于物质上的可及性（avail-able）、地缘政治上的可靠性（accessible）、经济上的可支付性（affordable）和环境上的可持续性（acceptable）等维度。在欧洲能源危机极为紧迫的时刻，穷尽所有可能手段来保障国家的能源安全成为欧洲地区各国的唯一选择，这也使得区域范围内的竞争更加激烈，政治格局更加复杂，安全化问题更是政治外交问题。另外，俄罗斯在全球能源市场上也有新的机会，2023 年 3 月，中国和俄罗斯发表 关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明，俄罗斯再次成为中国最大的原油供应国；俄乌冲突爆发之初，印度从俄罗斯进口的石油处在非常低的水平，仅占印度石油需求约1%，但此后几个月印度对俄罗斯原油的进口猛增，并在 2022 年夏天达到一个高峰；与印度相似，土耳其 2022 年从俄罗斯进口的原油数量也较 2021年呈显著增长趋势，到 2022 年 11 月，来自俄罗斯的原油已经占据土耳其进口份额的80%；一些海湾油气国基于政治利益、经济利益与其组建新的合作阵线，如阿联酋在联合国安理会谴责俄罗斯的决议中投了弃权票，并明确表示俄罗斯“永远是欧佩克+”的一部分。（六）能源安全，中国不得不关注的重中之重中国是全球最大的能源进口国，石油、天然气和煤炭进口量均居世界第一，中国注定不会只是这场能源政治变局的“旁观者”，各种不利或有利因素也国际能源与跨区域合作论丛61ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADE将影响我国的能源安全结构与能源转型进程。首先，俄乌冲突爆发以及引发的能源危机警示我们，必须考虑地缘政治风险。我国坚持和平发展道路，但身处国际舞台中，仍然会面临其他国家动荡带来的次生风险，要加强对外部能源供应风险的抵御能力，持续关注并提前防备俄乌冲突相关因素对我国能源进口、能源运输、能源投资等方面的影响。其次，要进一步加快我国能源结构调整优化的步伐，把促进新能源发展放在更加突出的位置，以更加清洁的方式使用煤炭资源，加大开发风光水等清洁能源的利用，加快风光水核电等能源对于传统能源发电的替代，新能源领域变革性技术的突破将使得我国有机会重塑自身的能源安全体系。再次，我国也要在生产、运输、使用、管理能源等各个环节优化现有手段和方法，不断加强引导节能意识，从源头上减少对于能源的浪费。最后，要坚决维护我国在全球各地正当的投资权益，推动我国能源对外合作趋利避害、行稳致远。注释：“EU Readies 195 Billion Plan to Quit Russian Fossil Fu-els,”EURACTIV,May 13,2022,https:/ Plan to Rapidly Reduce Dependence onRussian Fossil Fuels and Fast Forward The Green 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