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122论海平面上升对基线的法律影响及其应对张 进*内容摘要：气候变化是威胁人类生存和发展的严峻问题，海平面上升是气候变化最为严重的后果之一。海平面上升将直接影响相关国家的基线，致使基线划定依据与实际情况不符，并可能由此引发众多问题。在此种情况下，研究海平面上升对基线的法律影响及应对策略尤为重要。本文在分析海平面上升与基线二者关联的基础上，探讨海平面上升对基线的法律影响与应对困境，评析目前的两种应对路径，并思考我国应对相关影响的策略。关键词：海平面上升 基线 联合国海洋法公约 气候变化2020 年 9 月，多个机构联合发布 团结在科学之中 报告，报告表明大气中的温室气体浓度达到了创纪录的水平，而且在未来还将继续上升。1气候变化是一项综合性的环境灾难，会产生诸多严重后果，海平面上升就是其中之一。海平面上升将威胁到全球沿海地区的人口、生态系统、基础设施及其它十分重要的经济和环境资产。2基线作为相关国家测量其领海、毗连区、专属经济区、大陆架的基础，3一旦因海平面上升而发生实际变动，可能对 联合国海洋法公约（以下简称“公约”）体系下的基线产生诸多法律影响，并可能直接影响 公约 的稳定性、确定性和可预测性。是故，研究海平面上升对 公约 中基线的法律影响及应对之策有现实必要。*张进，中国政法大学国际法学院国际法学 2019 级硕士研究生。电子邮箱：。THE AUTHOR AND CHINA OCEANS LAW REVIEW1 World Meteorological Organization,Global Carbon Project,UNESCO Intergovernmental Oceanographic Commission,Intergovernmental Panel on Climate Change&UN Environment Programme,United in Science 2020:A Multi-Organization High-Level Compilation of the Latest Climate Science Information,WMO website(9 Sep 2020),https:/public.wmo.int/en/resources/library/united-science-2020.2 温家洪、袁穗萍、李大力、王璐阳、张敏、杜士强：海平面上升及其风险管理，载 地球科学进展2018 年第 4 期，第 354 页。3 鉴于海平面上升均会对沿海国基线和群岛国基线造成影响，因而将以相关国家统称沿海国和群岛国。论海平面上升对基线的法律影响及其应对123一、海平面上升与基线的关联海平面上升虽具有缓发性、长期性、持续性、区域性等特征，但却是一个不争的事实。海平面上升会影响到 公约 体系下的基线吗？这是国际海洋法视角下需要思考的一个重要问题。（一）海平面上升的现实状况海平面正在急剧上升。联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，以下简称“IPCC”）经多年努力，在第四次评估报告的基础上于 2014 年发布了第五次评估报告，报告指出，自 1901 年至 2010 年全球平均海平面上升 19 厘米，且自 19 世纪中叶以来，海平面上升速率远超于过去的两千年。4在 2019 年 9 月 25 日发布的 海洋和气候变化冰冻圈特别报告 中，IPCC 进一步指出，仅在 20 世纪，全球海平面就上升了约 15 厘米，且上升速度居高不下，目前的速度约为 20 世纪的 2 倍，如果温室气体排放无法得到有效控制，2100 年全球海平面可能将上升1.1米。5在最新的第六次评估报告中，IPCC 给出了更为细致的分析，相对于1995年至2014年间，在SSP1-1.9和SSP5-8.5情景下，6 2050 年全球平均海平面会分别升高 0.18 米和 0.23 米。到 2100 年，在 SSP1-1.9和 SSP5-8.5 情景下，将分别升高 0.38 米和 0.77 米。2100 年以后，由于持续的深海热量吸收、格陵兰和南极冰盖的大量消融，全球平均海平面将继续上升几个世纪，并将在几千年内保持上升。到 2150 年，在 SSP1-1.9 和 SSP5-8.5 情景下，全球平均海平面将分别上升 0.6 米和 1.4 米。到 2300 年，在 SSP1-2.6 情景下，全球平均海平面将上升 0.3 米至 3.1 米；在 SSP5-8.5 情景下，不存在海洋冰崖不稳定的情况，将上升 1.7 米至 6.8 米；在 SSP5-8.5 情景下，若海洋冰崖发生不稳定情况，全球平均海平面将上升16米。7 海平面上升对国家的影响巨大。海平面上升已经影响到相关国家的生态系4 Intergovernmental Panel on Climate Change,Climate Change 2014:Synthesis Report,IPCC website(14 Mar 2015),https:/www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/SYR_AR5_FINAL_full.pdf.5 Intergovernmental Panel on Climate Change,Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate,IPCC website(25 Sep 2019),https:/www.ipcc.ch/srocc/.6 IPCC 第六次评估报告采用国际耦合模式比较计划第六阶段（CMIP6）的共享社会经济路径（SSPs)，共包括 5 种情景，按照人为辐射强迫值由低到高分别是 SSP1-1.9、SSP1-2.6、SSP2-4.5、SSP3-7.0 和 SSP5-8.5。SSP 后的第一个数字表示假设的共享社会经济路径，第二个数字表示到 2100 年的近似全球有效辐射强迫值。7 Intergovernmental Panel on Climate Change,Climate Change 2021:The Physical Science Basis,IPCC website(9 Aug 2021),https:/report.ipcc.ch/ar6/wg1/IPCC_AR6_WGI_FullReport.pdf.中华海洋法学评论（2023年第1期）124统、人类生计、基础设施、粮食安全和气候减缓，最终甚至会威胁到低洼地区国家的城市、定居点以及文化遗产的存在。威尼斯和拉韦纳的早期基督教遗迹等世界文化遗产就处在危险之中。8自2019 年11月中旬以来，意大利著名旅游城市威尼斯再次上演“水淹七军”的场景，周期性海潮淹没了该城市 70%的区域，据当地水文气象监测数据显示，该地在 20 世纪的 100 年间仅遭受了 5 次高于 110 毫米海浪的侵袭，而进入21世纪以来已超过130 次。9我国 气候变化蓝皮书（2019）指出我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区域之一，自 1980 年至 2017 年的 30 余年中，我国沿海海平面总体呈上升趋势，海平面上升的速率约为3.3 毫米/年，远高于全球同期平均水平，截止目前，同2016 年相比，南海沿海海平面上升28 毫米。10预计在未来30 年，中国沿海海平面将上升68-170 毫米。11海平面上升将影响我国沿海地下淡水资源，加大风暴潮、滨海城市洪涝和咸潮入侵致灾程度，并引发海岸侵蚀和海水入侵。海平面上升已成为一个全球性问题。世界上 70 多个国家正在或很可能直接受到海平面上升的影响，接近国际社会所有国家数量的三分之一，海平面上升已经成为一个全球现象，造成了全球性问题，将对整个国际社会产生严重影响。12海平面上升是气候变化的严重后果之一，是人类无法回避且必须正视的问题。（二）海平面上升影响基线的作用机制基线是沿海国测量其领海、毗连区、专属经济区以及大陆架等海域的宽度的起算线，能够将陆地与海洋分割开来，是两者的分界线。13基线向陆地一侧为沿海国的内水，向海洋一侧为沿海国的领海，因而，基线也是沿海国内水和领海的分界线。基线的位置、选择怎样的基线将直接影响到沿海国的主权管辖范围。通说认为，公约 主要确认了两种划定基线的方式，即正常基线法和直线基线法。14实际上，沿海国可根据 公约 第 14 条的规定使用第 3 条至第 7 条、第 9 条至第 138 Intergovernmental Panel on Climate Change,Climate Change 2022:Impacts,Adaptation and Vulnerability,IPCC website(28 Feb 2022),https:/report.ipcc.ch/ar6/wg2/IPCC_AR6_WGII_FullReport.pdf.9 李梁：海平面上升威胁正在加剧，载 生态经济2020 第 2 期，第 5-6 页。10 中国气候变化蓝皮书（2019），载中国气象局官网 2019 年 5 月 1 日，https:/ 2021 年中国海平面公报，载自然资源部官网 2022 年 4 月 8 日，http:/ International Law Commission,Report on the Work of the Seventieth Session(30 April1 June and 2 July10 August 2018),ILC website(3 Sep 2018),https:/documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/252/67/PDF/G1825267.pdf?OpenElement.13 高健军：中国与国际海洋法纪念 联合国海洋法公约 生效 10 周年，海洋出版社 2004 年版，第 34 页。14 马呈元主编：国际法（第四版），中国人民大学出版社 2015 年版，第 152 页。论海平面上升对基线的法律影响及其应对125条所述的混合办法划定基线。15但是，由于地理特征被认为是稳定的，因此在确定国家对海洋区域的权利以及解决海洋划界争端时，地理特征被视为一个关键的客观情况。16这虽然是国际海洋秩序建立的前提，但海平面上升将对这种关键的客观情况产生重大影响。海平面上升将影响基线的确定依据。无论何种基线，一旦海平面上升，确定基线的地理特征将会受到最直接的影响。以下就直线基线、正常基线和群岛基线分别为例进行分析。根据 公约 第 5 条，测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。17若沿海国采用正常基线法，海平面上升将通过两种路径影响正常基线的确定。第一，由于沿海国一般将本国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线作为基线，而海平面的缓慢上升将导致沿海国沿海陆地或岛屿被淹没，正常基线所依据的沿岸低潮线随之向大陆一端靠近，基线原先的确定依据与实际情况不符。尽管对正常基线划定时海图中的低潮线的法律效力存疑，但通常认为海图中的低潮线具有推定的准确度，在大多数情况下与实际低潮线相同或相似而具有法律效力。18所以海平面上升对实际低潮线的影响会导致其与海图中的低潮线位置不同。第二，在一定情况下，由于原有海岸线被淹没，海岸线的形状发生变化，可能变得不再平直，致使沿海国家无法再继续采用正常基线法。根据 公约 第 7 条，直线基线的划定依赖于海岸线极为曲折，或者紧接海岸有一系列岛屿，此时便可以选取各适当点划定直线基线。若沿海国使用直线基线法，与采用正常基线法时类似，海平面上升将会通过两种方式影响直线基线。第一，由于沿海国划定直线基线时必须在其海岸向外凸出的区域或岛屿的外缘部分选定各适当点，海平面上升则会导致岛屿或者海岸的各适当点被淹没，从而使得基线的划定依据不复存在。第二，若海平面继续上升导致岛屿和海岸线发生改变，此时可能会导致基线划定与直线基线规则不符，如不符合适用条件，或者偏离海岸的一般方向、不符合充分接近陆地领土的要求、无法受到内水制度的支配、致使他国领海同公海或专属经济区隔断、损及他国的重要经济利益等。同样，群岛基线的划定也会受海平面上升的影响。从 公约 第 47 条可知，群岛基线的划定依赖于群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点，以及连接各点所形成的区域还应符合适当的水陆比。19海平面上升一方面可能淹没这些最外缘的15 David D.Caron,When Law Makes Climate Change Worse:Rethinking the Law of Baselines in Light of a Rising Sea Level,Ecology Law Quarterly,Vol.17:4,p.633(1990).16 Davor Vidas,David Freestone&Jane McAdam,International Law and Sea Level Rise:The New ILA Committee,ILSA Journal of International and Comparative Law,Vol.21:2,p.399(2015).17 联合国海洋法公约 第 5 条。18 周江：正常基线中海图的效力，载 社会科学辑刊2017 年第 6 期，第 112 页。19 联合国海洋法公约 第 47 条。中华海洋法学评论（2023年第1期）126点，导致基线划定的依据消失，并使得水陆比不符合 公约 规定。另一方面也可能会导致基线明显偏离群岛的一般轮廓，或致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断。更为严重的是，若群岛国是低地小岛屿国家，海平面的持续上升甚至会完全淹没其陆地领土，群岛基线的划定将无任何依据可依。概言之，海平面上升将导致基线的划定依据与实际情况不符，从而影响到基线自身的稳定性。二、海平面上升对基线的法律影响海平面上升将导致区域地理条件的不确定性增加，冲击以稳定的地理条件为基础的国际海洋法，对基线划定产生重大影响。在 20 年前，海平面上升只是可能引发海洋法问题，但最近 20 年来，海平面上升确已引发众多海洋法问题。20公约 为各类基线划定设置了一定的条件和规则，相关国家在划定基线时必须严格遵守，海平面上升对基线的影响正是通过作用于这些条件和规则加以实现，并通过对基线的作用而对基于基线的海洋区域外部界限及权利和义务等产生影响。（一）基于基线划定的海洋区域的法律地位可能发生变化基线决定国家的管辖海域范围，各类海域的范围与法律地位会因海平面上升导致基线的实际情况变动而变得不稳定。根据 公约 规定，领海、毗连区、专属经济区、大陆架的划定均依赖于基线。21因而，当海平面上升导致相关国家已划定的基线与实际情况不符时，不仅会使基线的法律地位发生动摇，而且相关国家管辖海域的法律地位和范围亦可能因此变得不再明确。在一定情形下，原先的领海、毗连区、专属经济区的范围可能会出现相互覆盖的现象。比如，当实际基线往陆地移动，内水的一部分或全部可能会变为领海，领海的一部分或全部变为毗连区，专属经济区的一部分或全部变为公海。这在很大程度上意味着，当海平面上升导致基线的实际情况发生变动时，若使得海洋区域的法律地位不稳定，则可能导致相关国家管辖海域范围的缩减。据有关研究显示，若一个位于 400 海里以外的岛屿消失，可能造成的面积损失最多可达431000 平方公里，如果该岛屿位于现有基线200 海里以外，则可能造成215000 平方公里的海洋空间损失。22此外，大陆架的划定也可能受到影响。尽管 公约 第 76 条第 9 款规定了大20 李学文、张克宁：海平面上升情形对海洋法的影响及中国南海权益维护，载 中国海商法研究2017 第 3 期，第 42 页。21 联合国海洋法公约 第 3、33、57、76 条。22 转引自 International Law Commission,First Issues Paper by Bogdan Aurescu and Nilfer Oral,Co-Chairs of the Study Group on Sea-Level Rise in Relation to International Law,A/CN.4/740,p.65.论海平面上升对基线的法律影响及其应对127陆架外部界限的永久性，但这附有前提条件，即沿海国应当向联合国秘书长交存标明其大陆架外部界限的海图和有关情报，包括大地基准点。相反，若沿海国没有交存这些资料，或者大陆架划定处于争议状态，此时，大陆架的外部界限就将根据 公约 第 76 条第 1 款和第 5 款进行确定，即不应超过测算领海宽度的基线量起 350 海里。在这种情况下，基线若发生变动，大陆架的外部界限自然也会随之而动。换句话讲，仅在大陆架的外部界限是依据大陆边外缘规则和 2500 米等深线规则划定时，其外部界限才不会受影响。（二）基于基线划定的海洋区域中的国家权利和义务可能发生变动国家的权利和义务因海洋区域的法律地位不同而有所差异。公约 相关规定赋予了沿海国及其国民，以及第三国在各海洋区域内相应的权利和义务。沿海国可对其内水、领海，包括海床、底土及上方的空域行使主权，在内水行使制定规范和强制执法的完全管辖权。23沿海国在毗连区内可以行使“管制权”以防止在其领土或领海内违反海关、财政、移民或卫生的法律和规章，并可以惩治相应的违法行为。24在专属经济区中享有勘探和开发、养护和管理自然资源的主权权利以及对部分事项的管辖权。25在大陆架上享有勘探和开发大陆架及其资源的主权权利。26而其他国家则可以在沿海国的领海内享有无害通过权，并有在沿海国的大陆架上铺设海底电缆和管道的权利，但均需遵循一定的义务。27对于不包括在国家专属经济区内的公海，各国均享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道、建造国际法允许的人工岛屿和其他设施等权利，但同时也负有救助、禁止贩运奴隶、合作制止海盗等义务。28显见，海洋区域的法律地位与各国及其国民在其中的权利和义务是密切相关的，海洋区域的法律地位决定着权利和义务的类型。海平面上升在导致基线与实际情况不符、影响海洋区域的法律地位的同时，还会引起各国在各类海洋区域中的权利和义务的变动。公约 对海洋空间管辖权的分配是陆地支配海洋原则的重要体现。29相关国家依赖基线确定各管辖海洋区域的范围和法律地位。海平面上升致使海岸线后退、岛屿被淹没，这会引起基线变动进而使各海洋区域的范围受到影响、法律地位不明，基于特定海洋区域的各23 联合国海洋法公约 第 2 条。24 联合国海洋法公约 第 33 条。25 联合国海洋法公约 第 56 条。26 联合国海洋法公约 第 77 条。27 联合国海洋法公约 第 17、20、79 条。28 联合国海洋法公约 第 87、89、94、98 至 109 条。29 冯寿波：领土丧失与国家地位：海平面上升对小岛国的挑战，载 西部法学评论2019 第 3 期，第 106 页。中华海洋法学评论（2023年第1期）128类权利和义务也将变得模糊。如前文所述，基线向陆地的移动将导致海洋区域向陆地同步移动，如内水的一部分可能变为领海，领海的一部分变为毗连区等。因此，在内水的一部分变为领海时，沿海国对行驶在其中的外国籍船舶的完整管辖权便受到无害通过权的限制。当然，部分领海也可能变成专属经济区的一部分，这种情况下沿海国的主权权利便会受到严重限制，相应的权利也不复存在。又如，当沿海国的专属经济区变为公海时，沿海国将失去勘探、开发、养护和管理宝贵且珍稀的自然资源的一系列主权权利。相应地，其他国家则基于公海自由享有捕鱼自由的权利。实际上，这对于岛屿国家的影响更为严重。众多海拔较低的岛屿国家面临被彻底淹没的风险，其作为基线基点的岛屿可能被降格为“岩礁”，丧失岛屿的法律地位，使所属国家无法拥有专属经济区和大陆架，30更无法享有领海和专属经济区内的主权权利。31 2017 年 10 月，马尔代夫总统在水下召开内阁会议以警示气候变暖对岛屿国家可能造成的严重影响，欲表达低地岛屿国家在海平面上升时所面临的危险与困境。32海平面上升导致的基线划定依据的变动会给岛屿国家带来致命打击。当其领土被完全淹没时，岛屿国家很可能会成为“消失的国家”，相应的权利和义务自然会变得无据可依。（三）基线变动可能引发更多的国家间海洋权益争端海平面上升导致的基线变动可能会加剧国家间的海洋权益争端。当基线变动导致相关国家的管辖海域范围和法律地位不明时，各国在各类海域内拥有的权利和义务亦无法确定，如沿海国的内水变为领海时，其他国家便享有领海无害通过权，一旦此时其他国家的船舶在这一海域内行驶通过，两国就可能会因该海域是否为领海而有无无害通过权的适用前提产生激烈冲突。又如，根据 公约 第56条第 1 款的规定，沿海国在其专属经济区享有勘探自然资源、实行经济性开发以及特定事项的管辖权等权利。33而在公海上，基于和平目的，在适当照顾其他国家利益的同时，各国可以开展广泛的军事活动，如组织军事演习、开展军事测量活动、派遣潜艇进行自由潜行等。当沿海国的专属经济区因基线变动而实际成为公海时，沿海国对养护自然资源或保护保全海洋环境的立法管辖权和执法管辖权将会丧失，其他国家可能会行使公海自由的相关权利，比如开展军事活动，这也可能30 冯寿波：消失的国家：海平面上升对国际法的挑战及应对，载 现代法学2019 第2 期，第 181 页。31 何志鹏、谢深情：领土被海水完全淹没国家的国际法资格探究，载 东方法学2014 第 4 期，第 90 页。32 郭武、张翰林：下沉岛屿国家主权续造的模式选择兼评契约模式为主的模式论，载 宁夏大学学报（人文社会科学版）2019 第 6 期，第 96 页。33 联合国海洋法公约 第 56 条第 1 款。论海平面上升对基线的法律影响及其应对129导致沿海国和行使公海自由权利的国家间产生冲突甚至争端。三、现有国际法应对海平面上升对基线的法律影响的困境海平面上升对基线造成的最大挑战是相关国家的基线将与实际的自然地理情况不符。当海平面上升导致已划定的基线与实际情况不符时，公约 能否作出回应？公约 序言提到“本着以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望”34由此来看，缔约国对 公约 寄予厚望，希望其能解决与海洋法有关的一切问题，这也是 公约 被誉为“海洋宪章”的原因之一。然而，这其中是否存在 公约 条款足够灵活涵盖在其缔结或生效后的新发展、新问题的前提假设呢？若存在这样的假设，是否可以通过解释公约的条款寻求海平面上升对基线造成的法律影响的应对之策呢？若不存在，又该通过何种路径加以解决？从 公约 序言内容来看，解决一切海洋法问题是各缔约国的美好希冀，愿望与现实之间总是存在差距。法律规则具有滞后性，法律总是处于不断发展完善之中。公约并非面面俱到，也绝非万能灵药，它不旨在解决全部的法律问题，而仅旨在创制一个解决问题的法律框架和机制。35公约 无法涵盖所有与海洋法相关的问题，关于养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的长期谈判就是很好的例子。新问题的解决与应对很大程度上依赖于法律规则的更新。在第三次联合国海洋法会议上，人们并没有普遍预料到海平面上升会导致正常基线如此剧烈的移动，公约 未能提供处理这些问题的机制。36公约 是根据缔结时的地理情况而不是根据未来的地理情况缔结的，因而没有提供应对海平面上升后果的补救办法。37并且，由于海平面上升的缓慢性和长期性，有关的国家实践并不一致，习惯国际法规则也尚未形成。（一）公约 规则缺位纵观全文，公约 缺乏对海平面上升导致的基线变动问题的规制。其中，可能有助于解决这一问题的条款包括第 5 条、第 7 条第 2 款、第 300 条。公约 第34 联合国海洋法公约 序言。35 孔令杰：联合国海洋法公约 的完善，载 中国海洋法学评论2010 年第 1 期，第 120-121 页。36Clive Schofield,Shifting Limits?Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims,Carbon&Climate Law Review,Vol.3:4,p.405(2009).37 Davor Vidas,Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs,Climate Law,Vol.4,p.75(2014).中华海洋法学评论（2023年第1期）1305 条是对正常基线的直接规定，其中规定沿海国仅可在一种情形下不将官方承认的大比例尺海图中标明的沿岸低潮线作为基线，即“公约另有规定”。“公约另有规定”是为何意？需要从条约解释的角度寻求其真实含义。根据1969 年 维也纳条约法公约 第 31 条、第 32 条，条约之解释需遵循一定规则。38自然和通常含义是解释的第一个原则，而通常含义原则的一个自然推断便是整合原则，即根据上下文并参照条约的宗旨和目的来理解条约用语的含义，另一个推断则是对条约文字的解释必须参照条约缔结时有效的一般国际法规则以及各个用语当时的含义加以解释。39因而理解“公约另有规定”需要将其放在 公约 整体中加以考察。公约将第 5 条置于第二部分（领海和毗连区）第一节（一般规定）之下，该节主要规定领海基线的划定方法。由此来看，“公约另有规定”应是指在该节有其他规定，即若沿海国因特殊情况按照该节规定划定基线时，则不以沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线作为正常基线。比如，在礁石和低潮高地上划定基线。是故，“公约另有规定”不能成为解决海平面上升导致基线变动问题的对策。有学者认为可以通过解释 公约 第 7 条第 2 款来应对一般的海平面上升对基线的影响。40这一观点值得商榷，需要仔细审视 公约 第7 条第 2 款的真正含义。41一方面，细读 公约 第 7 条第 2 款可知，该款的规制对象并非海平面上升导致的基线变动问题。这一款的真正含义应为沿海国在因三角洲或其他自然条件使得本国海岸线发生非常不稳定之处时而选择将低潮线的向海最远处的各适当点作为依据划定线基线以后，如果低潮线再发生变动，此前已划定的基线在沿海国依照 公约 改变前仍然有效。因而，该款主要规制两种情况：第一，因三角洲和其他自然条件致使海岸线有非常不稳定之处时沿海国如何确定直线基线的各适当点；第二，在划定好基线后，即使沿海国的沿岸低潮线再后退，除非沿海国根据 公约 加以改变，这一基线就持续有效。循此，适用该款必须具备因三角洲和其他自然条件致使沿海国的海岸线具有非常不稳定之处的前提条件，只有在这一条件达成的情况下，沿海国才可以在低潮线向海最远处选择各适当点，即使以后低潮线后退，只要沿海国没有按照 公约 加以改变，划定的直线基线就一直有效。另一方面，海平面上升与三角洲、海啸或沉积不同，其具有缓慢性和持续性等特征，因而直线基线所受影响也呈现出相同特征，这与 公约 第 7 条第 2 款中的“非常不稳定之处”显然不符。实际上，该款意在保证领海基线不因海岸线发生“非常不稳定之处”而频繁变动。退一步讲，即便达到 公约 第 7 条第 2 款规定的条38 维也纳条约法公约 第 31、32 条。39 英 伊恩 布朗利：国际公法原理，曾令良、余敏友译，法律出版社 2002 年版，第689 页。40 Samuel Pyeatt Menefee,“Half Seas Over”:The Impact of Sea Level Rise on International Law and Policy,UCLA Journal of Environmental Law and Policy,Vol.9:2,p.205(1991).41 联合国海洋法公约 第 7 条第 2 款。论海平面上升对基线的法律影响及其应对131件，公约 仍未规定沿海国应如何更改其基线，并且该款仅适用于直线基线。对于正常基线、群岛基线或者依据其他混合方法划定的基线而言，公约 并未明确规定基线确定依据改变时相关国家如何行事。此外，公约 第 300 条也无法为海平面上升对基线造成的影响提供合理解决方案。公约 第 300 条规定：“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”这是善意原则在 公约 中的具体表现，也是 维也纳条约法公约 第 26 条各国应善意履行有效之条约的重要体现。42善意原则是举世公认的支配国际法律义务创立、履行的原则，在条约的缔结、履行、解释和争端解决的过程中通过与其他原则规则相结合的方式发挥着重要作用。43根据 公约 第 300 条之规定，缔约国应：第一，诚意履行义务；第二，应以不致构成滥用权利的方式行使权利、管辖权和自由，即包括义务履行和权利行使两个方面。因此，公约 第 300 条能否应对海平面上升对基线的影响需要从义务履行和权利行使两个方面逐一加以考察。其一，就是否诚意履行义务而言，海平面上升导致的基线变动等问题是客观层面存在的事实，这一情况具有“不可抗力”性，各缔约国均无过错，是其缔约时未能预料到的，可谓条约情况之基本改变。当然，这里并不讨论条约法上是否终止或退出 公约的问题，仅作为一种事实情况表述。因而，很难说明这是缔约国恶意履行其义务导致的。其二，就是否构成滥用权利而言，当海平面上升导致基线与实际情况不符时，存在两种情况：一是缔约国保持现状；二是根据地理条件的实际情况调整基线。自不待言，第一种情况下缔约国不构成滥用权利，因为并未恶意行使权利，甚至不涉及权利行使的问题。第二种情况下，虽从禁止滥用权利的目的、宗旨来看，可以认定缔约国的此种行为损及了其他缔约国尤其是受到海平面上升不利影响的国家的合理利益，构成滥用权利。但是，这并未从根本上解决问题，即 公约 条文与实际情况不符时缔约国如何行动，因而难以为解决海平面上升导致的基线变动问题提供明确的应对之策。当然，这并非说 公约 第 300 条毫无意义，该条至少有两点作用：一是为保持现状固定基线提供一定的间接依据和支撑；二是要求各缔约国在谈判协商解决该问题时应遵循善意原则，平等协商，顾及他国合理利益。综上，在 公约 制定时，各缔约国并未预见到海平面上升的显著影响，未对该种情况预留规制空间。然而，时至今日，海平面上升已经远超缔约时的实际情况。到 21 世纪末，大约 95%以上的海洋区域的海平面很可能会上升，相关国家的沿岸领土被淹没是不可否认的事实，但拥有“海洋宪章”之称的 公约 对此却难以作出有效回应。42 维也纳条约法公约 第 26 条。43 赵建文：条约法上的善意原则，载 当代法学2013 年第 4 期，第 121-123 页。中华海洋法学评论（2023年第1期）132（二）习惯国际法尚未形成通常认为，国际法渊源包括国际条约、习惯国际法和一般法律原则。44通过上面的论述可以基本断定 公约 暂无解决海平面上升可能导致的基线变动问题的相应规则，那是否存在习惯国际法规则呢？根据国际法委员会（International Law Commission，以下简称“ILC”）在“习惯国际的识别”专题中的结论草案来看，习惯国际法的形成需同时具备一般惯例和法律确信两个要素，前者被称为物质要素，后者为心理要素，并且一般惯例还应具有广泛性、代表性和一贯性。45这是识别习惯国际法规则的关键要素。现有国家实践表明并不存在广泛、一致且具有代表性的一般惯例。从现有的国家实践来看，各国处理海平面上升所导致的基线变动问题的立场存在两极分化的倾向。英国、美国等国家更倾向于采取基线移动的立场，其向 ILC 提交的材料也证明了这一点。46而大部分小岛屿国家或极易受海平面上升影响的国家则更倾向于主张固定本国基线或维持海区/海洋权利，伯利兹、巴布亚新几内亚、新西兰、斐济、泰国以及太平洋岛屿论坛成员国等国的发言表明了这一立场。47区域组织实践呈现出与小岛屿国家或极易受海平面上升影响的国家的实践相同的趋势。2010 年太平洋洋景框架“我们的岛海、我们的生计、我们的大洋洲”呼吁各国“通过协调一致的区域团结和外交努力，倡导永久确立已宣布的基线和海区”，绝大部分国家都十分赞成固定基线，以应对因海平面上升而高度脆弱的基线问题。48 2014 年关于“海洋：生命和未来”的 帕劳宣言 在第 10 段中呼吁“加强区域努力，确定基线和海洋边界，以确保气候变化和海平面上升的影响不会导致管辖权减少”。2019 年 8 月 13日至16日举行的第五十届太平洋岛屿论坛在公报中重申了面对海平面上升时维护各成员源自海区的现有权利的重要意义。太平洋岛屿论坛领导人承诺集体作出努力，包括制定国际法，目的是确保一旦论坛成员的海区按照 公约 划定，就不会因海平面上升和气候变化而受到挑战或缩小。49就目前而言，似乎表明太平洋领域有一种区域性国家实践正在发展。44周忠海主编：国际法，中国政法大学出版社 2008 年版，第 56 页。45同前注 12，International Law Commission。46United Kingdom,Submission to the International Law Commission on the Topic of Sea-Level Rise in Relation to International Law,ILC website(10 Jan 2020),https:/legal.un.org/ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_uk.pdf;The United States,Comments of Regarding Sea-Level Rise in Relation to the Law of the Sea，ILC website(18 Feb 2020),https:/legal.un.org/ilc/sesssess/72/pdfs/english/slr_us.pdf.47 同前注 22，International Law Commission，第 30-38 页。48Cristelle Pratt&Hugh Govan,Our Sea of Islands,Our Livelihoods,Our Oceania Framework for a Pacific Oceanscape:A Catalyst for Implementation of Ocean Policy,https:/library.sprep.org/sites/default/files/684.pdf.49 同前注 22，International Law Commission，第 29-37 页。论海平面上升对基线的法律影响及其应对133司法实践可以作为确定习惯国际法规则的辅助手段，因而考察司法实践中的相关做法亦有必要。从司法实践看，渔业案中确立的规则表明沿海国划定海洋边界的效力取决于国际法，对于明显不精确或有显著错误的，法庭有权进行更正。50在海洋划界案中，苏里南与圭亚那都表示官方承认的海图的记载不是当然的领海基线，除非有大量证据证明海图确实准确记载了争议当时低潮线的确切位置，仲裁庭采纳了争议双方的这一看法并依此作出裁决。51在领土争端与海洋划界案中，洪都拉斯与尼加拉瓜都摒弃大比例尺海图，直接举证证明争议时低潮线的实际位置，国际法院据此作出裁决。52就这些案件而言，各国似乎更倾向于选择实际的沿岸低潮线，赋予实际沿岸低潮线更强的效力。然而，不能不注意的是，虽然划界案件中的争议双方都同意不将官方承认的海图中记载的沿岸低潮线作为基线，而以实际沿岸低潮线为准，这可以看作是争议双方共同同意下的结果，是解决双方争端的一种手段，无损于其他国家的利益，这种做法并不具有普遍性。若认为这种司法实践具有普遍性，可能会产生许多令人担忧的问题，一旦相关国家任意更改其已划定的基线或者将实际低潮线作为基线，可能会损及其他相邻国家的权利和权益，更甚者还会危及到 公约 自身的效力和权威。整体来看，现有国家实践表明各国立场不同，缺乏一