毕业设计（论文）中央环保督察对地方环境法治的影响及环境经济效应研究.pdf

华中科技大学博士学位论文摘要良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求。为疏通“中央政府一地方 政府一企业”的责任传导链条以改善环境治理效果，中央实施了迄今为止最大规模 和最高规格的环境治理机制，即中央环保督察制度，以期通过“督政”、“督党”的 责任传导，推进包括地方环境法治建设在内的环境保护长效机制。此背景下，政府 部门和实务界迫切需要对中央环保督察的实施效果进行系统评估。同时，囿于数据 和方法，学术界对中央环保督察如何影响环境法治及其经济后果的认识不够深入和 全面，导致对督政环境政策运作机理的理解还很不足。首先，本文从“环境治理中的主体责任与利益博弈”、“督察制度的内涵及实施 效果”、“环境法治的重要性及影响因素”、“环境规制的经济效应”等方面切入系统 梳理总结了相关研究文献。然后，从制度经济学、央地博弈关系、法与经济学等视 角切入，对现有环境治理相关理论进行归纳和整合，并结合中央环保督察实施的背 景、特点以及相关举措，构建了中央环保督察影响地方环境法治及其规制效应的理 论分析框架，以期为理解中央环保督察的运作机理及实施效果提供理论支撑，进而 指导后续实证研究章节。在此基础上，本文利用各省份受到中央环保督察时间呈现错层分布的特点，采 用渐进性双重差分法，依次从“中央环保督察对地方环境法治的影响”和“中央环 保督察引致地方环境法治强化产生的环境经济效应”两个递进视角展开实证研究。其一，本文基于手工搜集整理各省份出台的环保立法数量以及环境违法案件数 量等相关数据，从法制建设和司法制裁视角切入考察了中央环保督察对地方环境法治的 影响。实证结果表明，与未督察进驻地区相比，中央环保督察不仅促使受督察地区环保 立法数量增加和立法质量提升，而且推高了该地区的环境违法案件查处数量。从法制建设视角看，中央环保督察不仅推高了地方环境立法数量（涵括地方性 法规、地方政府规章和地方规范性文件），而且在受到中央环保督察冲击后，地方政 府倾向于出台效力级别更高、严苛程度更强的环保法规；进一步研究表明，在环保 法制基础薄弱、环境污染程度较高、地方财政能力较强的地区，中央环保督察对其 华中科技大学博士学位论文环保法制建设的推动作用相对更大。从司法制裁视角看，中央环保督察不仅通过完善地方环保立法进而推动了违反 督察后新出台法规的案件数明显增加，而且通过增强环境执法的力度和严苛程度，促使违反督察前已有环保法规的案件数也显著增加。进一步研究表明，在司法效率 较高、环境污染程度较高、地方财政能力较强的地区，中央环保督察对环境违法行 为的司法惩治效应越显著。其二，本文综合运用企业层面数据（环保支出、污染物排放、经营绩效等）和 地区层面数据（地级市环境质量、经济增长等），从宏微观结合视角切入实证检验了 中央环保督察产生的“治污减排”效应及其经济后果。实证结果表明，中央环保督 察通过增强地方环境法治这一渠道推动了企业环保投入增加以及污染排放水平降低,进而对地区环境质量及经济增长产生影响。从企业层面看，中央环保督察能够对企业环保决策施加显著影响，通过增强地 方环境法治形成了震慑污染违法行为的长效机制，从而推动企业环保投资显著增加；而且，在企业环境行为改善的作用下，中央环保督察促使其污染物排放水平降低，有利于形成更加绿色清洁的生产方式。然而，由于企业在更严环境约束下付出了更 多合规成本，中央环保督察对企业经营活动及盈利水平产生了一定的负面冲击。从地区层面看，中央环保督察有效改善了以工业污染物减排为衡量指标的城市 环境质量，但短期来看，其并未通过严格的环境规制倒逼地区经济绩效提升，因而 未能实现环境保护与经济发展的“双赢”结果。这也促使本文进一步思考如何补偿 由于规制提高引致的额外成本以促进经济绿色发展的目标。最后，在总结本文核心研究结论的基础上，提出了相关政策建议。本文清晰识 别出了“中央环保督察实施一地方环境法治增强一企业环保行为改善一地方环境及 经济效应”的传导机制，不仅系统评估了中央环保督察的规制效应及实施效果，而 且有助于厘清“督政”环境规制政策的运作机理，也对进一步健全生态文明长效机 制以实现环境质量提升与经济效益改善的协调发展具有启示意义。关键词：中央环保督察；“督政”环境规制；地方环境法治；企业环保投资；地区环 境质量；双重差分法II华中科技大学博士学位论文AbstractBuilding an ecological civilization is of fundamental importance for the sustainable development of the Chinese nation.As a landmark ecological civilization reform measure,on behalf of the central government of China,the Central Committee of the Communist Party and the State Council have initiated the Central I nspection of Environmental Protection(CI EP).I t is considered to be the highest profile and the largest scale inspection on environment protection to date,aiming to promote the long-term mechanism of environmental protection including the construction of local environmental rule of law,through the responsibility transmission of inspecting government and inspecting the Party”.Based on this background,it is urgent for government departments and practical circles to systematically evaluate the implementation effect of CI EP.At the same time,limited by data and methods,the academic circle has not a thorough and comprehensive understanding of how CI EP affects the environmental rule of law and its economic consequences,resulting in a lack of understanding of the operation mechanism of CI EP.First,this dissertation systematically reviews relevant research literature from aspects of“subject responsibility and interest game in environmental govemance,connotation and implementation effect of inspection system,importance and influencing factors of environmental rule of law,and economic effect of environmental regulation”.Then,from the perspectives of institutional economics,the central and local governments game relationship,and law and economics,it summarizes and integrates existing theories related to environmental governance,and provides a theoretical analysis framework for understanding the transmission and implementation effect of environmental regulation.Furthermore,in the analysis of the institutional background,this dissertation focuses on the background,characteristics and relevant measures of the implementation of CI EP,and reveals that CI EP has the characteristics of high level,strong authority and externality,which provides a basis for the empirical discussion in the following part.On this basis,the dissertation adopting a year-by-year progressive diflerence-in-difference(DI D)empirical specification based on the split-layer distribution of times of various provinces inspected by CI EP,carries out empirical research from two progressive perspectives,namely,the impact of CI EP on local environmental rule of law and the heterogeneity,and“the economic consequences of strengthening local in华中科技大学博士学位论文environmental rule of law caused by CI EP”.For the first perspective,based on manual collection and sorting of the number of environmental protection laws and regulations issued by various provinces and the number of environmental violations,this dissertation investigated the impact of CI EP on the construction of local environmental rule of law.The results show that,compared with the areas without central inspection,CI EP not only contributed to the increase of the number of environmental protection legislation and the improvement of the quality of legislation,but also increased the number of environmental illegal cases investigated and dealt with in the locality.From the perspective of the issuance of local environmental protection regulations,CI EP contributed to more local environmental legislations(include local regulations,local government rules and normative documents),besides,after being pressured by CI EP,local governments were more inclined to introduce more powerful and stringent environmental protection regulations;further research shows that,in areas with weak legal basis of environmental protection and high degree of environmental pollution,CI EP can play a greater role in promoting the construction of environmental protection legal system.From the perspective of local environmental illegal cases,the legal system construction caused by CI EP has begun to produce the effect of judicial punishment,and CI EP has promoted the investigation and handling of environmental criminal and administrative cases in inspected areas.I n particular,there was a significant increase in the number of violations of the newly introduced local environmental protection legislation in inspected areas compared to areas without inspection.Further research shows that,in areas with higher judicial efficiency and higher environmental pollution level,the judicial sanction effect of CI EP on environmental violations is more significant.For the second perspective,based on micro-data such as environmental protection expenditure of listed companies and macro-data such as economic growth and environmental quality of prefecture-level cities,this dissertation empirically examines the pollution control and emission reduction effect produced by the Central I nspection of Environmental Protection and the economic consequences.The empirical results show that CI EP has promoted a significant increase of enterprise environmental protection investment by strengthening local environmental rule of law,which further influences the regional environmental quality and economic growth.On the one hand,the empirical results from the perspective of corporate IV华中科技大学博士学位论文environmental behavior show that,CI EP can exert significant influence on enterprises5 environmental decision-making,and by strengthening local environmental rule of law,a long-term mechanism can be formed to deter pollution violations,thus promoting the significant increase of enterprise environmental protection investment.I n addition,with the improvement of enterprises environmental behavior,CI EP has promoted the reduction of pollutant emission,which is conducive to the formation of greener and cleaner production methods.However,as enterprises pay more compliance costs under stricter environmental constraints,CI EP has a certain negative impact on business activities and profitability.On the other hand,the empirical results from the perspective of environmental quality and economic growth in prefecture-level cities show that,although CI EP has effectively improved the urban environmental quality measured by air pollutants,it failed to improve the local economic performance so as to realize the“win-win“result of environmental protection and economic development through strict environmental regulations.This also leads us to think further about how to compensate for the additional costs caused by increased regulations,so as to promote the goal of green economic development.Finally,on the basis of the core research conclusions of this dissertation,it puts forward relevant policy suggestions,as well as the deficiencies and future directions of this research.This dissertation clearly identifies the transmission mechanism of implementation of Central I nspection of Environmental Protection一 enhancement of local environmental rule of law improvement of enterprise environmental protection behavior local environmental and economic effects”.I t not only systematically evaluates the regulation effect and implementation effect of CI EP,but also helps to clarify the operating mechanism of environmental regulation by inspecting govemment,and has enlightenment significance for further perfecting the long-term mechanism of ecological civilization,so as to realize the coordinated development of environmental quality improvement and economic benefit improvement.Keywords:Central I nspection of Environmental Protection(CI EP),Environmental Regulation by I nspecting Government”,Local Environmental Rule of Law,Enterprise Environmental Protection I nvestment,Regional Environmental Quality,Difference in Differencev华中科技大学博士学位论文目录摘要.IAbstract.I ll1绪论1.1 选题背景及研究意义.(1)1.2 研究方法与数据样本.(6)1.3 研究思路与研究内容.(9)1.4 论文结构.(13)1.5 研究创新与贡献.(15)2文献综述2.1 环境治理中的主体责任与利益博弈相关研究.(19)2.2 督察制度的内涵及实施效果相关研究.(22)2.3 环境法治的重要性及影响因素相关研究.(24)2.4 环境规制的经济效应相关研究.(28)2.5 文献评述.(31)3理论基础、制度背景和分析框架3.1 环境治理的理论基础.(33)3.2 中央环保督察出台的制度背景和实施特点.(49)3.3 中央环保督察影响地方环境法治及其规制效应的理论分析框架.(53)4中央环保督察对地方环境立法的影响研究4.1 中央环保督察对地方环境立法的影响分析和研究假设.(60)4.2 数据来源及研究设计.(61)4.3 中央环保督察影响地方环境立法的实证检验.(64)VI华中科技大学博士学位论文4.4 稳健性检验.(65)4.5 扩展性检验.(72)4.6 本章小结.(78)5中央环保督察对地区环境违法案件的影响研究5.1 中央环保督察对地区环境违法案件的影响分析和研究假设(81)5.2 数据来源及研究设计.(82)5.3 中央环保督察影响地区环境违法案件的实证检验.(85)5.4 稳健性检验.(89)5.5 扩展性检验.(93)5.6 本章小结.(97)6中央环保督察对企业环保行为和经营绩效的影响研究6.1 中央环保督察对企业环保行为的影响分析和研究假设.(101)6.2 数据来源及研究设计.(103)6.3 中央环保督察影响企业环保行为的实证检验.(105)6.4 中央环保督察影响企业经营绩效的实证检验.(115)6.5 本章小结.(118)7中央环保督察对地区环境质量的影响研究7.1 中央环保督察对地区环境质量的影响分析和研究假设.(121)7.2 数据来源及研究设计.(123)7.3 中央环保督察影响地区环境质量的实证检验.(125)7.4 稳健性检验.(127)7.5 扩展性检验.(129)7.6 本章小结.(136)8中央环保督察对地区经济增长的影响研究8.1 中央环保督察对地区经济增长的影响分析和研究假设.(139)VII华中科技大学博士学位论文8.2 数据来源及研究设计.(141)8.3 中央环保督察影响地区经济增长的实证检验.(142)8.4 稳健性检验.(144)8.5 扩展性检验.(146)8.6 本章小结.(150)9研究结论与展望9.1 研究结论.(151)9.2 政策建议.(154)9.3 研究不足与展望.(156)致谢.(158)参考文献.(159)附录1答辩委员会决议.(174)附录2攻读博士学位期间取得的研究成果.(175)附录3公开发表的学术成果与博士学位论文的关系.(176)附录4攻读学位期间参加的科研项目.(177)VIII华中科技大学博士学位论文1绪论1.1 选题背景及研究意义1.1.1 选题背景生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。改革开放以来，为促进经 济社会与生态环境的协调发展，我国政府实施了多种环境规制手段，在治污减排、改善环境质量等方面取得了一定效果，但重发展轻环保的现象依然存在，违法成本 低、环保意识弱等环境治理顽疾仍未得到有效解决。为破解制约生态文明建设的体 制机制障碍，习总书记强调保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，要以完善环保 法律体系为抓手，为生态文明建设保驾护航。此背景下，近年来中央实施了迄今为止最大规模和最高规格的环境治理机制，即中央环保督察制度。2015年7月1日，环境保护督察方案（试行）通过，2016 年1月中央环保督察首次在河北省进行督察试点，截止到2017年9月，中央环保督 察组已经分批次完成对全国31省份的全覆盖。特别地，此次中央环保督察由党中央 和国务院主导，从“查企业为主”转向“查督并举，以督政+督党为主”，要求全面 落实地方党委和政府在环境治理中的主体责任，并将督察结果作为对地方官员考核 评价的重要依据，是我国环境监管顶层机制的重大变革。而且与以往运动式治理的 显著区别在于，它特别强调，督察中要推进地方环保法制建设，建立环境保护长效 机制，避免以往运动式治理的一阵风现象。作为建设生态文明的重要抓手，2019年6月，中共中央、国务院出台了中央 生态环境保护督察工作规定，进一步将环保督察机制规范化、常态化以及制度化。但政府部门和实务界对中央环保督察的影响仍然缺乏系统认识，亟需对中央环保督 察的实施效果进行科学评估。同时，学术界有关“督政”环境规制改革是否以及产 生了怎样的影响等问题探讨还很不充分，中央环保督察作为具有中国特色的政府生 态环境治理实践，为考察督察制度（特别是督政制度）在环境治理领域如何发挥作 用及其运作机理等重要问题提供了理想的研究素材。1华中科技大学博士学位论文本文以中央环保督察为研究对象，考察该政策如何影响地方环境法治以及将产 生怎样的环境经济效应，选题背景如下所述。其一，环境治理实践层面背景。一方面，为了整治和突破原有的环境治理机制，提高环境规制的有效性，中央政府开展了一系列具有运动式治理特征的环保检查行 动作为环境治理压力传导的方式和途径，这虽然起到了立竿见影的效果，出现“两 会蓝”、“APEC蓝”等现象，但只能解决局部问题，治标不治本，治理效果不可持续。中央环保督察制度能否在发挥督察机制高效性优势的同时，规避其治理效果短期性 和反弹性缺陷等相关问题，成为了社会各界关注的焦点。另一方面，我国幅员辽阔，地区间自然地理环境、社会经济发展条件等都有较 大差异，仅仅依靠国家层面统一宏观的环境立法并不能兼顾到各地区的实际情况，因此地方环境立法成为我国环境立法体系的重要组成部分。但与此同时，由于我国 地方环境立法起步较晚且重视力度不足，各地区间环境立法普遍存在滞后性和不健 全、不完善的缺陷，难以适应当前环境保护工作的实际需要。在全面依法治国的背 景下，如何通过中央政府主导的制度安排来推动地方环保法规长效机制建设，对于 实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为了克服生态环境治理困境，中央环保督察希望通过“督政”“督党”的环保责 任传导增强环境治理的有效性，同时将地方环境法治等长效机制建设作为治理重点。然而，时至今日系统考察中央环保督察实施效果及经济效应的实证研究仍然较为稀 缺，这导致政府部门和实务界对中央环保督察的影响缺乏系统认识，亟需对中央环 保督察的实施效果进行科学评估。其二，学术研究层面背景。虽然国内外学术研究围绕生态环境保护和环境规制 效应进行了大量研究，但已有文献侧重于考察政府对企业环境行为的问责或激励效 果，即属地管理下“查企”类规制政策的影响，较少关注中央政府对地方政府的约 束举措即“督政”环境规制政策的效果和作用机理，这导致学术界对“督政”环境 规制政策是否以及产生了怎样的影响等问题认识不足。尽管学术界已经认识到环保督察机制对企业等微观主体以及经济社会具有重要 影响，但受到研究视角、研究方法、样本选取和微观数据可得性等局限，相关实证 2华中科技大学博士学位论文研究较少，学术界对环保督察的影响并未达成共识，这导致现有研究在指导实践上 还存在不足。特别需要指出的是，鲜有文献从环境法治视角切入探究中央环保督察 的运作机理，并进一步剖析其引致的环境经济后果，也就未能剖析和厘清中央环保 督察的影响和作用机制，这导致学术界对督政环境规制政策如何对地方政府行为施 加影响进而产生环境经济效应等问题缺乏深入认识。1.1.2 研究意义为了全面促进生态文明建设水平，我国于2016年实施了中央环保督察，希望通 过推动地方政府建立环境保护长效机制，促进中央环保目标与地方政府目标一致，以提升污染治理成效。2017年9月，中央环保督察组已经分批次完成对全国31省份 的全覆盖，政府部门迫切需要系统评估中央环保督察的实施效果。同时，对于“督 政”环境规制政策是否以及产生了怎样的影响等研究多为理论分析，相关经验证据 较为不足。此背景下，考察中央环保督察对地方环境法治的影响及环境经济效应具 有重要的理论和现实意义。本文基于中央环保督察这一准自然实验，在构建理论分析框架剖析中央环保督 察影响地方环境法治及环境经济效应的基础上，综合运用地区层面（涵括地方环保 立法、环境违法案件、地级市环境质量、经济增长等）宏观数据以及企业层面（涵 括企业环保投资、污染物排放、营业收入增长率以及息税前利润率等）微观数据，通过渐进性双重差分法考察了中央环保督察对地方环境法治的影响，并进一步检验 了中央环保督察引致地方环境法治强化产生的环境经济效应。通过上述研究工作，本文不仅系统评估了中央环保督察的实施效果，还增进了对“督政”环境规制政策 运作机理的认识和理解。具体如下所述。（1）本文系统评估了中央环保督察的实施效果其一，本文基于手工搜集整理各省份出台的环保立法数量以及环境违法案件数 量等相关数据，从法制建设和司法制裁视角切入考察了中央环保督察对地方环境法 一些学者认为，针对环境污染治理中存在的执行偏差与污染反复等问题，代表中央权威打破原有组织结构的环 保督察治理机制可以弥补以往环境治理手段的不足（戚建刚和余海洋，2018；汤金金和孙荣，2019；Wu and Hu,2019；王岭等，2019等）。然而，也有学者指出，如果中央环保督察未能避免以往环境规制手段的缺陷，可能会 出现督察后的污染反弹现象或“一刀切”关停等短视行为（庄玉乙和胡蓉，2020；周沂等，2021等）。3华中科技大学博士学位论文治的影响。本文首先从地方环境立法数量和环保法规出台质量两个维度出发，考察了中央 环保督察对地方环境法制建设的影响，结果显示，中央环保督察不仅推高了地方环 境立法数量，而且促使地方政府倾向于出台效力级别更高、严苛程度更强的环保法 规。进一步地，从违反督察后新立法规和督察前已有法规两个维度出发，考察了中 央环保督察对地方环境司法制裁的影响，结果显示，中央环保督察不仅通过完善地 方环保立法进而推动了违反督察后新出台法规的案件数明显增加，而且通过增强环 境执法的力度和严苛程度，促使违反督察前已有环保法规的案件数也显著增加。本文不仅有效识别出中央环保督察与地方环境法治之间的因果关系，为科学评 估中央环保督察的实施效果提供了从环保法治视角切入的独特证据，还为其在完善 地区环境治理长效机制中的重要作用提供了经验支持，从而为在法治轨道上推进国 家治理体系和治理能力现代化提供了借鉴意义。其二，本文在中央环保督察推动地方环境法治强化的基础上，综合运用企业层 面数据（环保支出、污染物排放、经营绩效等）和地区层面数据（地级市环境质量、经济增长等），从宏微观结合视角切入实证检验了中央环保督察产生的“治污减排”效应及其经济后果。从企业环境行为及经营绩效视角看，中央环保督察促使企业环保投资显著增加,进而导致其污染物排放量显著下降。然而，由于企业在更严环境约束下付出了更多 合规成本，中央环保督察会对企业经营活动及盈利水平产生一定的负面冲击。从地 级市环境质量及经济增长视角看，中央环保督察有效改善了以工业污染物减排为衡 量指标的城市环境质量，但短期来看，其未能通过严格的环境规制倒逼地区经济绩 效提升，也就没有实现环境保护与经济发展的“双赢”结果。这也促使本文进一步 思考如何补偿由于规制提高引致的额外成本以促进经济绿色发展的目标。本文研究有助于拓展中央环保督察效应评估的研究视野，丰富了相关领域文献,对政府制定实施相关环保督政政策具有启示作用。现有文献主要停留在对中央环保 督察运行模式、组织逻辑、合法性来源等方面的定性描述，尽管有少量文献从空气 质量改善等视角切入考察了中央环保督察的环境治理效果，但针对其运作机理以及 经济后果的相关实证研究较为稀缺，因而难以揭示出中央环保督察的规制效应。本 4华中科技大学博士学位论文文采用渐进性双重差分法，依次从“中央环保督察对地方环境法治的影响”和“中 央环保督察引致地方环境法治强化产生的环境经济效应”两个递进视角系统评估了 中央环保督察的实施效果，有助于丰富相关研究成果，从而为政府进一步将中央环 保督察制度科学化、常态化提供了参考。（2）本文有助于揭示“督政”环境规制的运作机理本文从中央环保督察这一具有中国特色的政府生态环境治理实践切入，清晰识 别出了“中央环保督察实施一地方环境法治增强一企业环保行为改善一地方环境及 经济效应”的传导机制，有助于厘清“督政”环境规制的运作机理。在传统发展观和政绩观的影响下，我国环境保护体系建设虽然已有一定基础，但仍存在结构不完善、政策工具设计不当、缺乏针对性的官员约束评价机制等问题，以往环境规制手段侧重于对具体环境污染情况的查处，而未能有效解决中央政府强 调环境保护与地方政府优先发展经济的激励不相容问题，这导致环境规制政策效果 大打折扣，污染治理往往短期化，容易反弹（RamiahetaL,2015；陈家建和张琼文，2015；张华，2016等）。现有研究要么从央地关系视角切入定性分析开展中央环保督 察的必要性，要么通过环境治理成效差、短期化等实际效果间接推断出地方政府在 环境治理中的重要作用。鲜有文献运用实证研究方法直接考察“督政”环境规制改 革，也就未能剖析和厘清“督政”环境