城管治理流动商贩中存在的问题及对策--以广州市为例.pdf

城管治理流动商贩中存在的问题及对策 一以广州市为例专 业：公共管理硕士生：寇乾 指导教师：邙少明副教授摘 要随着我国城乡二元体制的实行与城市化进程的深入，尤其是社会转型、国 企改革，这些都催生了大量的城市流动商贩。而城市流动商贩经济条件弱、社会 地位低、年龄大、学历低、技能少等特点又使得他们很难正规就业，这也就加大 了城市流动商贩对这种非正规就业的依赖。城市中流动商贩的数量迅速增加，给 城市管理带来了很多影响。一方面，他们采取流动式的经营方式维持生计，给市 民带来了实惠和便利，同时缓解了社会的就业压力。另一方面，他们占道经营、乱扔垃圾，既堵塞交通又破坏市容，而且不纳税，逃避检查，扰乱市场秩序，给 城市带来了一定的负面影响。在流动商贩的治理工作中依然存在很多问题，如游击式商贩难处理、暴力 抗法频发、少数民族商贩难处理等等，这些问题成为城市管理工作中的一大难题。本文基于公共管理学相关知识，以广州为样本城市，就广州市城管执法治理流动 商贩工作暴露出来的问题和不足进行了调查和分析，力图以广州反映出全国的流 动商贩的治理问题，并在调查分析的基础上，结合实际情况，提出解决流动商贩 问题的一系列具有可行性和操作性的对策建议，包括建立有效的流动商贩管理机 制、转变城管执法人员执法理念、丰富执法方式、提高执法效率、提升市民和流 动商贩的素质等，从而为流动商贩的相关管理部门提供参考，实现流动商贩的合 理、有效治理，加快我国构建和谐社会的进程。关键词：城管执法、流动商贩、流动商贩治理、暴力抗法IIThe Problems and Countermeasures of City Law Enforcement administrating mobile vendors-Take Guangzhou for exampleAbstractMajor:Public AdministrationName:Kou QianSupervisor:Professor Kuang Shao MingThe urban-rural system,the urbanization process,especially the social transformation and state-owned enterprise reform have contributed to the emergence of mobile vendors.Because of their bad economic situations,low social status,ages,educational background and few skills,it is difficult for them to obtain a proper job,which makes them rely on this non-fbrmal employment more.The increasing vendors in the city affect the city management.On the one hand,they bring citizens convenience as well as benefits with the mobile style,and meanwhile relieve employment pressure.On the other hand,they run their business in the way blocking the traffic,leave rubbish about doing violence to the environmental sanitation,and evade taxes disturbing the market,which answer fbr the negative consequences in the city administration.Administrating mobile vendors has become one of problems for the City Law Enforcement because it is difficult to deal with mobile vendors who run their business in the hit-and-run way,violently resist to laws,or are minority.Based on the knowledge on public administration,this paper takes Guangzhou for example,analyzes and investigates the problems and insufficiency of Guangzhou City Law Enforcement administrating mobile vendors to reflect the problems in our country.On the basis of investigation and present sitxiations,this paper offers relevant authorities a series of feasible and operational countermeasures to administrate mobile vendors reasonably and effectively,and accelerate the process of constructing the harmonious society:including building up the efficient system of administrating mobile vendors,changing the mind of law enforcement officers,enriching methods as well as improving efficiency of the law enforcements,promoting the qualities of citizens and mobile vendors,and so on.Key words：City Law Enforcement,mobile vendors,mobile vendorss administration,violently resist to laws.目录摘 要.IABSTRACT.Ill导论.1一、研究问题、背景及其意义.1二、基本概念界定.2三、文献综述.4四、研究方法与论文框架.12第一章流动商贩治理中存在的问题.14第一节广州市流动商贩的基本情况.14一、广州市流动商贩的现状分析.14二、流动商贩存在的合理性.20三、流动商贩的社会影响.21第二节城管治理流动商贩中存在的问题.22一、执法失灵.23二、存在暴力抗法现象.24三、对少数民族商贩执法困难.26第二章流动商贩治理中存在问题的原因分析.27第一节体制不健全.27一、社会保障供给不足.27二、缺乏流动商贩管理机制.29三、城管执法部门缺乏岗位职责.29四、考核制度不合理.30五、缺少部门协调机制.30第二节管理者原因.31一、城管执法人员存在思想误区.31二、执法方式单一.31三、未做到依法行政.33四、执法效率低下.35五、城管执法人员素质偏低.37第三节其他原因.38一、流动商贩多是弱势群体.38二、利益诱惑导致流动商贩不服从管理.40三、难以找到民族团结与城市管理的平衡点.41第三章解决流动商贩治理问题的对策.43第一节加强相应体制建设.43一、完善社会保障体系.43二、建立有效的流动商贩管理机制.44三、建立部门协调机制.45四、完善城管考核制度.46五、建立健全城管行政执法责任制.47第二节管理者方面.48一、转变执法理念.48二、丰富管理方式.49三、提高执法效率.51四、提升执法人员综合素质.53第三节其他方面.541 一、提高市民和流动商贩的素质.54二、对少数民族流动商贩要“特殊情况、特殊处理”.55结语.56参考文献.58附录.63后记.65VI导论一、研究问题、背景及其意义(-)研究的问题近年来，我国经济快速发展带来的激烈竞争环境，加之我国拥有庞大的人口 数量，导致我国就业机会相对减少，因此从事低成本的流动性经营成为部分群体 解决生存的出路。流动商贩是我国社会体制改革、经济快速发展的产物，流动商 贩的存在其实是弱势群体的一种自救形式。“商贩经济”不仅缓解了我国的就业 压力，有利于维护国家的安定平和，促进我国GDP的发展，更是市场经济的重要 组成部分，但是流动商贩给社会也带来了不利的负面影响。流动商贩被认为是 脱离政府行政管制、逃脱税收责任、食品问题和环境问题的主要起源，治理城市 流动商贩是保证城市规范性和市民生活健康的一项政策。可是近几年来，由于城 管执法方式和国家相关法律法规制度的不规范和不完善，使得流动商贩的治理工 作越来越困难，甚至出现了诸多暴力抗法的流血事件，流动商贩的规范化治理成 为我国经济社会发展的重要问题，因此研究和探讨流动商贩的治理问题势在必 行.(二)研究目的与意义笔者通过大量查阅前人关于城管执法治理流动商贩方面的文献，对流动商贩 的产生、发展、社会影响和治理问题有了初步理解。综观学术界对城管治理流动 商贩所存在的问题与对策的研究，依然还有丰富的空间，于是通过分析研究，发 现城管执法在流动商贩治理问题上仍然存在执法失灵、暴力抗法、少数民族商贩 难以处理等问题，并从这些问题出发，结合实际提出相应的解决对策，期望能够高楣芳、李靖，浅论流动商JK管理理念的更新，中国经贸导刊，2010年第13期 通过本研究丰富这一方面的成果。为了解决当前流动商贩治理中存在的问题，让流动商贩可以成为我国经济发 展的一部分，真正构建以人为本的和谐社会,使城管执法逐步走向法治化的轨道,更好的实现机构成立的初衷，实现综合可持续发展，笔者尝试结合广州城市进行 研究，并发放了广州市流动商贩现状调查问卷，从广州流动商贩的现状出发,从多方角度对当前城管治理流动商贩中存在的问题做出一个较为全面的分析，然 后在此基础上提出相应的解决对策，期望对于其他省、市的流动商贩管理部门提 供一定的参考，早日实现对流动商贩的有效治理。二、基本概念界定(-)流动商贩在我国各大、中、小城市中，存在着大量的下岗工人、无业游民、进城找工 作的乡下农民、生活贫困者，他们没有工作，生活没有保障，甚至享受不到最基 本的社会保障，为了养家糊口，往往会选择一些城市中较为简单的工作以图糊口.因为他们支付不起高昂的城市商铺租金，于是选择用没有固定摊位的小三轮车、小货车等方式进行经营，经常摆设在学校门口、工厂门口、店铺门口、步行街等 地，给我国的城市管理带来了严重的影响。他们由于种种原因经常“打一枪换一 个地方”，这种小摊小贩被称为“流动商贩”。因为不缴纳租金或者管理费，没有 相应的营业执照，他们又被称为“无证商贩”，在香港、广东一带，也被称为“走 鬼”.在我国现行的法制规章制度中，流动商贩大部分是没有证照的小摊小贩，他 们不接受工商部门、卫生部门和质检部门的任何形式的检查和监督，不缴纳一分 税收，政府也没有为任何流动商贩颁发过营业执照，因此流动商贩成为我国典型 的地下经济、非正规经济部门.陈小白，“走鬼”的一天J.城乡致富，2006,4:272流动商贩经常流连于繁华的街头、人口聚集的街道、社区，与城管执法部门 打游击，在城市管理制度的高压之下谋求生存。在我国一般市民和城市管理者的 眼中，流动商贩是美丽、有序、和谐城市构建中的严重障碍，是“脏、舌L、差”的 代名词，是城市管理中必须要解决的问题。（-）城市管理城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基 础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术 等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理一般分为两种，广义的城市管理是指对城 市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市 管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基 础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理.当前一般城市管理所研究的对 象主要针对狭义的城市管理，即市政管理，本文中论述的城管执法也是属于狭义 的城市管理。（三）城管执法;城管执法，即城市管理行政执法，它是城市管理工作的重要组成部分。城管 执法依据为我国1996年颁布的中华人民共和国行政处罚法以及在国家城市 管理综合执法体制的深入推进阶段，各城市颁布的地方性法规。其职责包括：对 市容环境卫生、城市规划管理（如无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处 罚摊贩违法占路）、工商行政管理（如无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆 迁工地管理）、城市河湖管理等城市市政管理的各方面进行综合行政执法。城管 执法有权对违规当事人进行教育或罚款。如何提升城市管理水平的几点思考，中国城市发展网，http:/ B 期 2011 年 7 月 21 日3城市管理综合行政执法的概念经常被人们误解，或与“城市管理”等概念混 淆。而实际上，城市管理与城管执法是两个不同的概念，城市管理包含城管执法,城管执法则是城市管理的重要组成，城管执法是城市管理中位于末端的环节。城 市管理行政执法部门的设置仅仅是为了将城市管理中的决策与执行加以分离，加 强相互监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率Q（四）暴力执法关于暴力执法，目前学术界尚无统一定义，不过笔者认为这里可以从其字面 进行理解。暴力，主要指不符合法律和道德规范的力量，对人或事物进行袭击或 强制行为，存在形式较多；执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职 权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。而暴力 执法则是国家行政机关在依照法定职权和程序履行职责的过程中使用了不合法、不符规范的干预力量，如暴力袭击，暴力强制行为，这是一种不文明、不合法的 执法行为，这里与公安部门的强制执行存在本质区别。暴力执法之于城管则可表 现为，对被管理对象（商贩、普通居民）进行殴打、谩骂、强行扣押、没收被管 理对象物品等不合法行为，此类暴力执法社会影响极为恶劣，后果严重。三、文献综述改革开放以后，特别是19世纪90年代以来,随着我国经济体制改革的深入,农村经济的迅猛发展，流动商贩如雨后春笋般出现在我国各大中小城市中，且呈 现出逐渐增加的趋势，我国学术界开始关注流动商贩的研究和讨论，从他们分析 的角度来看，主要分为以下几种：（-）流动商贩带来的社会影响流动商贩的存在给城市容貌、出租屋管理等方面带来了一系列负面影响，关百度百科，http:/baike.baidu.coa/view/1510516.hta,2011 年 5 月 于这方面的主要观点有:1、无证流动商贩不利于城市道路畅通和环境面貌整洁文进在广州无证流动商贩的政府规制中提到，无证流动商贩为了方便经 营和销售，多是选择人流量大的黄金时间和黄金地点。他们大多将自己的小摊设 于道路两侧、人行天桥、地铁口等行人密集的地方，严重的阻碍了道路的畅通。在高峰时期，道路拥挤的问题更加严重，占道的无证流动商贩为了经营方便几乎 将过道占满，给人们生活带来不便的同时甚至为偷窃提供了方便。此外，无证流 动商贩往往不会清扫和打理自己所留下的废弃物，经营过后，满地狼藉，特别是 一些水果档和烧烤档，这在加大环卫工人责任的同时也使得整个城市面貌显得遛 遢而杂乱。持此观点的还有陶红茹、陶朝英，于国等.2、无证流动商贩的大量存在不利于广州市出租屋管理目前广州市内大量的无证流动商贩是一些违法建设的主要推动者之一 外来 的无证流动商贩收入水平偏低，生活成本也相对压缩，对住房的要求不高。无证 流动商贩在给“违建”创造了生存空间的同时，也给广州市的出租屋管理带来了 极大地不方便。3、损害城市形象小商贩乱设流动摊点，使城区秩序变乱、环境变差，削弱城市魅力，降低城 市品位。总结：对流动商贩的影响的研究中，笔者认为之前研究成果分析不够全面，除了上述影响以外，还存在影响社会治安、暴力抗法等现象。本文将试从该角度 进行分析。文进，广州无证流动商贩的政府规制，商场现代化，2010,606:76陶红茹、陶朝英，流动商阪管理的问题及对策研究，商场现代化，2009:60;于国，现代都市流动商贩的三维治理模式，硕士论文，上海师范大学，23,2008文进，广州无证流动商阪的政府规制，商场现代化，2010,606:76赵洪福，对城区流动摊贩管理的思考，http:/ 手段多为管制、罚款等硬性处罚，而不是服务等柔性管理，这其实很大程度上是 城市管理理念的偏差，缺乏服务意识针对我国城市管理日益复杂的现实情况，城市管理部门单靠行政处罚已经不可能解决所有问题，这种管理方式已经不能适 应今天城市管理的需要。2、城市市场门坎高，入市经营难政府允许进行经营的个体门槛太高，流动商贩成为“马路游击队队员”或“无 证游商”也有他们的无奈，办证摊位租金贵，而小商贩小本经营，赚的钱刚够糊 口，为了降低“成本”他们只有在马路上跑。有的允许他们办照经营，但各种收 费较高，城市管理这种高门槛、低回报的情况使得流动商贩铤而走险，因为入室 经营还不如无照经营，虽然违法，但成本是相对较低的汽3、政府各部门间不协调流动商贩占道经营是一个需要诸多政府部门和全社会、全体市民共同关注、协同努力才有可能解决的，关系到相当规模的弱势群体生存的，关系到社会各利 益群体和谐共处的复杂社会问题。而政府将这一复杂的社会问题交由一个仅仅具 有处罚权的城管部门来解决，城管部门试图以行政强制力来迫使摊贩放弃其几乎 是唯一的谋生方式，却又不能提供新的就业机会和更好的社会保障。这种复杂问 题简单化的解决方案，只会使问题变得更为复杂，政府部门所维护的市容环境与 流动商贩的生存之间的矛盾不断升级。李国华，试论城管执法观念之转变，构建和谐社会法制论坛，2007：36;杨世元，提高城管水平必须更新城管执法理念，中华建设，2008：35;赵琴，城管对商JK治理中的行政事实行为，传承，2008,3:105闻红茹、唐朝英，流动商贩管理的问题及对策研究，商场现代化，2009：60罗世忠，城管执法难点及其突破的理性思考，城市管理，2006,4：B1164、城管配套机制建设不完善城市管理是一项复杂的社会系统工程，它不仅与城管执法部门有关，还与一 个国家的利益表达机制，城市管理宣传机制以及就业和社会保障等制度密切相 关，这些配套制度的完善可以为城市管理创造一个良好的环境。但是目前我国城 市管理仍然缺失这样一个社会大环境.总结：以上研究对城管部门在流动商贩治理问题上应负的责任分析不够深 入、细致，本文将以城管部门为重点分析对象，找出流动商贩治理中存在问题的 根本原因。（三）流动商贩管理的模式及对策探讨流动商贩的存在有一定的必然性，也带来了一些不良的社会影响，如何有效 治理流动商贩、消除或降低其负面影响是摆在我们面前的一个难题，很多学者对 该问题进行研究、探讨，关于这方面的的研究相对较多，该类研究都是从流动商 贩管理的现有模式出发，针对流动商贩治理中存在的问题，提出解决的对策。主 要有以下几种观点1、完善流动商贩管理政策吴文良在浅析我国流动商贩管理面临的困境及对策中提到要制定完善的 流动商贩管理政策。鉴于流动商贩的多少与社会显性和隐性失业率的高低、与城 市低收入群体的基本生活保障到位程度密切相关，建议国家有关部门开展一次全 国城市流动商贩现状调查，对流动商贩成因从发展模式、公民就业、低收入群体 保障等方面进行深入分析,对完善管理进行全方位的研究与跟踪,将流动商贩管 理纳入政府管理工作的重要议事日程,为国家制定政策、法律法规提供科学的决 策依据，促进全国市场经济城乡一体化、流动商贩安心就业、社会更加稳定和谐 发展。持相似观点的还有石磊、陈伟、谢剑波等。闻红茹、陶朝英，流动商服管理的问题及对策研究，商场现代化，2009：61吴文良，浅析我过流动商贩管理面临的困境及对策，城市管理与科技，2011：4472、借鉴国外经验管理流动商贩郭彩玲、孟亮、张玮、邹德浩等在相关著作中主张我国可以借鉴国外治理流 动商贩的经验，有借鉴价值的代表性国家主要有韩国、法国、美国。(1)韩国区域管理模式韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法。即政府将市区划分 为三类:第一类是“绝对禁止区域”,指摆摊造成通行不便,严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区,在这里对摊 位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制,对申请在此摆摊要严加管理.第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通 行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在 这些地方摆摊设点,但对营业时间和经营范围也有限制。(2)法国跳蚤式的集中管理模式法国巴黎的跳蚤市场有百年历史，开始也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市 对跳蚤市场的管理方法是,将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道,在一 周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点,相关的交通管制提前公布于众,并成为 一项制度。定时、定地、轮流举办，可以避免商贩到处乱跑,也可以方便市民逛此 类市场。为了保证交通，相关路口设立告示牌说明今天有跳蚤市场，请开车人绕 行.一般是周末举办这类跳蚤市场,请警察和消防队来维持秩序,而附近村庄和城 市里的人也将此当作一次周末消遣和休闲游。(3)美国式的商贩管理美国的流动商贩经营时间灵活形式多样,可以长期摆摊售货，可以在业余时石磊、陈伟、谭剑波，六位一体:流动商JK治理的公共服务模式探究，企业家天地，2010:16郭彩铃，城市流动商贩问题产生的原因及治理机制，中国农业银行武汉培训学院学报，2011,34：79-80;孟亮，当前城管执法问题及对策研究，硕士论文，山东师范大学，2009;张玮，国外是怎么管理路边摊贩的，江淮法治，2007,12:60;邹德浩，管理小摊贩各国寻良策，上海企业家，2007,28间经营,可以在固定地点固定时间里营业,可以挨门挨户上门推销等,虽然所有这 些商业经营,都需要提前向住地或经营地市政府提出申请，由市政府签发“许可 证”才可以出卖物品，但手续都很简单,只需数日到数周就可以得到批准。在绝大 多数城市申请“许可证”是不收费的,但是有时可能要交一部分押金,已备过期欠 税时从中扣除。由于手续简便,而且有法律保障,所以绝大多数小贩都是持照上街 的。摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周,而且装饰得色 彩亮丽,外形整洁,食具和桌椅等也很干净.所以纽约街头小贩虽多，却并无杂乱 的感觉。一旦有了垃圾,经营者会马上用大塑料袋收集,或堆在角落,或送到街角 边的大垃圾箱里去,喝空的易拉罐分开放好,客人也尽力配合,不会对交通和市容 有太大影响。3、实施“十二分制”模式“十二分制”考核制度是潘登科、张蕾在流动商贩治理模式研究中提出 的流动商贩治理模式，是借鉴“机动车驾照12分考核法”的基础上建立起来 的，也就是对流动商贩建立违章档案，实行一区一人负责制，主要为解决低保人 口就业方面的问题。专.日常考核主要由街道城管科负责，考核对象是经过市、区批准统一设置的规 范摊点,统一实行亮证经营,其中需要办理的证件要经过市区两级市容局的审批,审批时间不超过一周。考核实行每周一次，考核时间不固定。考核内容主要包 括：（1）设施完善；（2）摊位卫生：（3）证照齐全；（4）垃圾袋装；（5）定点经营；（6）个人卫生；（7）用具整洁；（8）物品质量；（9）服务态度；（10）遵章守纪.“十二分制”实行累计分制，分级递进执法，每发现一次违章，就在其首次 违章留下的违章档案上扣除有关规定扣除的分数，直到12分全部扣除，累计分 第一次记满12分，责令经营者停业整顿，第二次记满12分取消经营者资格十 二分制”主要是重点打击屡教不改、多次违规者。潘登科、张菅，流动商服治理模式研究，首都经济贸易大学学报，2010,3:5994、加强城管部门的管理职能李鹏飞在城管执法与商贩经营冲突成因及对策研究中认为解决流动商 贩问题，城管部门应做到：(1)城管人员牢固树立依法行政意识城管人员应明确自身的职权之所在，认真学习行政处罚法等法律法规。培养和牢固树立依法行政的意识，严格遵循法律和法规的授权，在执法活动过程 中，将这种意识贯穿于执法活动的始终，避免在执法中越权和越位。这既维护了 政府的权威，也树立了自身的形象，十分有助于提高自身执法的业务水平和增强 城管队伍的整体素质。持此观点的还有刘华、吕晓东等.(2)优化城管人员队伍素质结构城管部门执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，行政执法的综合性是其显著特性，这就对城管部门的队伍建设提出了更高的要 求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，还应具有丰富的社会经 验以及系统的知识结构。现在许多地方的城管执法人员不仅没有受过高等教育也 缺乏专业的培训和教育，极个别城管执法人员的品行和素质极为低下，与人民群 众的要求和社会的接纳认可度相距甚远。这些都严重影响了城管队伍的整体形象 和执法水平。因此，打造一支文化水平高、工作作风好、业务素质硬，善于对商 贩的经营进行服务和管理的城管队伍是极为紧迫的一件事情。：(3)城管人员在执法过程中必须严格遵循行政处罚的正当程序城管人员在行政执法中应当遵循法定的步骤、方式、形式、顺序和时限，只 有严格遵循正当法律程序才能保证执法的有效性、权威性和执法结果的妥当性。使自身的执法行为符合理性和公平的原则，使商贩不但口服而且心服，减少执法 的阻力，最终赢得商贩的信任和服从。李尾飞，城管执法与商JR经营冲突成因及对策研究，法制园地，2009刘华，城管执法的失灵与重枸一以小商贩治理为例,云甫大学学报，2009,22(1):95-99;吕晓东，城市民生与小商服治理思路，上饶师范学院学报，2007,27(4):27-30(4)大力开展人性化执法行动城管人员在执法过程中没有坚持人性化执法，而是粗暴执法和情绪化执法。城管人员凭借背后强大的行政权力，对于商贩的申辩和反抗行为动用武力，这是 种滥用行政权力的行为表面上制止了商贩的违法违规行为，但是违背了政府管理 的初衷，造成了强烈的负面社会效应，引发了深层次的社会矛盾。这不仅使问题 得不到有效解决，反而加剧了商贩和城管人员的对抗。因此，城管人员应大力开 展人性化执法活动，尽最大努力，多一些耐心，多做换位思考，多采用说服教育 手段执法，执法过程中凸显一种对商贩的人文关怀。这样在执法过程中遇到的压 力可能会大大减轻。商贩可能会更易于接受，自己主动减少和消除违法违规经营 行为。认为城管部门应人性化执法的研究者还有王楠，孟亮，严家萌、邱峰、赵 帅，贾志，杨盛，吴华等。总结：综上所述，针对流动商贩问题，研究者提出了很多解决的对策，但这 些对策存在着一些不足。在政府完善管理政策和借鉴国外管理经验上，分析不够 深入，只是说明“应该做什么”，但对“如何去做”却很少研究；在“十二分制”模式中，缺乏可行性分析，虽然这种模式对流动商贩能够精细化管理，但操作起 来却比较繁琐，需要工作人员具备较高素质，耗费大量的行政资源，实用性不强。由于城管部门是流动商贩的直接接触者，应该把城管部门作为解决流动商贩的关 键部门，在对流动商贩问题的对策研究上，而多数研究却忽略这一点，这正是本 文所要重点研究的方向。王楠，城管暴力执法案件放映的行政法问题，法制与社会，2009,2;孟亮，当前城管执法问题及对策研究，硕士论文，山东师范大学，2009;严家萌、邱峰、赵帅，城市流动商贩的矛盾与出路分析一以湖北省荆州市城区为例，产业与科技论坛，2011,4：11;贾志，我国城管暴力执法的危害、成因及对策研究，硕士论文，华中师范大学，15-18,2009;杨盛，城管执法问题研究一由湖北天门等事件引发的思考，硕士论文，兰州大学，17,2009;吴华，促进“和谐城管”的利益平衡分析一以流动摊吸管理为例，硕士论文，复旦大学,22-23,2008四、研究方法与论文框架(-)研究思路本文首先从课题的背景分析入手，通过具体分析该课题的研究背景、课题对 象的产生和发展过程，以涉及概念的界定、理论文献知识等为研究基础，针对当 前城管治理流动商贩过程中存在的不足和问题进行研究，并结合大量的文献信息 和样本城市-广州市城管执法治理流动商贩的现状进行研究，对该课题中论述主 题存在的问题进行大致的了解和总结，对其原因进行分析。接着，结合国内实际 情况从当前城市管理行政执法的体制和执法人员思想观念、执法方式入手，提出 较为科学的解决对策，旨在尝试对本课题的核心如何有效解决城市流动商贩治 理问题提出建设性意见，最后对本文的研究进行总结，得出结论。(二)研究方法根据本文内容的特点，在研究过程中主要运用了文献研究法、个案访谈法、问卷调查法进行研究。具体如下：1、文献研究法首先收集、鉴别、整理大量相关文献，并通过对文献的研究，形成对课题内 容科学的认识，对该研究中涉及的一些概念、专业名词以及之前研究概况有个初 步的了解；然后对文献中的内容进行分类，找出具有参考价值的部分以及分析不 足的部分，以此为切入点进行论文写作。2、个案访谈法即对相关的城管执法人员、流动商贩和市民进行走访调查，了解城管执法人 员对流动商贩的治理政策，流动商贩对政府管理的看法与期望，以及社会公众的 态度等。3、问卷调查法通过问卷形式获取广州市流动商贩的相关信息，包括流动商贩的年龄结构、身份构成、经营项目、收入情况、从事目的和知识水平等。（三）论文框架本文除了导论之外，共分为三个部分对课题进行了阐述。导论的内容包括 了课题研究的背景及意义、基本概念的界定、文献综述、研究方法与论文框架等。第一章，介绍广州市流动商贩的基本情况和广州市城管执法部门在治理流 动商贩中存在的问题。广州市流动商贩的基本情况包括广州市流动商贩的现状、存在的合理性以 及流动商贩带来的负面社会影响等。在探讨城管执法部门在治理流动商贩中存在的问题时，通过对广州地区部 分流动商贩、市民、教师及城管执法人员等进行访问调查，结合他们的口述内容 以及相关报告内容，对广州城管治理流动商贩中存在的执法失灵、暴力抗法和对 少数民族流动商贩执法困难等问题进行了梳理和分析.第二章，从城管治理流动商贩过程中存在的问题和不足出发，结合我国国 情以及广州地区特殊情况，探讨形成这些问题的原因，分别从体制方面、管理者 方面和其他方面进行分析，为课题进行对策的研究奠定良好的基础。第三章，本文最后在前文分析论述的基础上，针对广州市流动商贩治理中 存在的问题，根据重视民生、和谐发展的最终目标，从完善社会保障制度、建立 流动商贩有效管理机制、转变执法理念、丰富执法方式以及加强宣传、提高市民 和商贩的素质等方面提出一些具有可行性和操作性的对策建议，从而为相关部门 科学、有效地解决流动商贩问题提供参考，为我国构建和谐社会做出应有的贡献。结语部分主要说明了本人在课题研究、材料分析、论文撰写过程中存在的 一些不足，和对未来工作中解决这些不足的展望。13第一章 流动商贩治理中存在的问题第一节广州市流动商贩的基本情况一、广州市流动商贩的现状分析据广州市城管委有关负责人称，到2011年8月全市十区流动商贩从业人员约 23万至30万人,本市居民不到3成。为了深入了解广州市流动商贩的基本情况,笔者采用了简单的抽样调查方式对流动商贩进行了调查，发放调查问卷广州市 流动商贩现状调查问卷，调查地点包括广州市番禺区、天河区、白云区、越 秀区等地点的集市、车站、景区周边、大学门口等地。样本总量为200份，采用 问卷的方式并结合实地访谈进行调查。回收194份，回收率为97%,其中受调查 者男性为124人，女性为76人，男性占的比例相对较大。(-)流动商贩的年龄结构在调查中，有53%的流动商贩的年龄在40岁以上，24%的处于31岁一0 岁之间，15%在26岁30岁之间，18岁25岁的占8%,18岁以下的流动商贩 基本上没有发现，这些数据比例说明了广州市流动商贩以中年人为主。31岁以 上的流动商贩占到本次调查中的77%,这部分人大多数上有老、下有小，家庭负 担大，除了需要赡养老人，还需要抚养子女。广州市流动商贩年龄比例情况如图 bl所示：城管为走鬼摆卖“指路甫方都市报，20n年8月29日：A23版 该问卷调查时间为2010年10月-2010年12月.1418岁-25岁18岁以下图1-1流动商贩年龄比例情况（二）流动商贩基本为农民、下岗工人及待业人员广州市目前的流动商贩主要为农民工，下岗工人和待业人员，多为知识水平 较差，工作技能不高的人群，其中农民工占受调查总人数的45%,下岗工人占受 调查总人数的31%,待业人员占24%,具体情况如图12所示：图12流动商贩人员结构图随着城市化进程的不断加快，城市流动人口所占比例不断增加，而这部分流 动人口中一大部分是没有技能、知识水平较低的外来打工者，在城市中很难找到 合适的工作，再加上在农村生活较为自由，无法适应城市工厂的制度约束，并且 15由于二元分割的社会保障体系，使得这部分人群无法享受到城市人口享有的各种 社会保险、医疗保障，上述原因促使他们只能把从事门槛低、操作简单的流动商 贩职业作为养家糊口的主要手段。（三）流动商贩从事的经营项目多流动商贩经营烧烤类、小吃类、果蔬类、服装饰品类的较多，还有一些是卖 生活用品的，种类较多，甚至还有些商贩一人卖多种商品，有些人则根据时节的 不同卖不同的产品。比如有些商贩，夏天卖时令水果，到了冬天则卖烧烤、麻辣 烫等。（四）流动性较大流动商贩经营地点多样化，具有很强的流动性，多以繁华街口、生活小区、学校门口、菜市场门口等地点为主。他们经营的时间灵活，和城管进行着“游击 战”。同时，笔者在调查中发现，流动商贩戒备心较强，有些问题回答得较为犹 豫，他们担心城管会找他们麻烦，这也是日常城管执法过程中造成的负面影响。（五）流动商贩的收入较低经调查统计，流动商贩月收入在3000以上的仅仅只有14%,2000-3000元 之间的约为28%,月收入在2000以下的比例最大，占到58%,甚至有12%的流 动商贩的月收入在1000元以下，具体比例情况如图13所示：16图1-3流动商贩收入情况山此可见，广州市流动商贩的月收入总体较低。（六）从事流动商贩基本以养家糊口为主流动商贩们之所以选择这个职业，其中67%的商贩是因为下岗待业或是养家 糊口，其中15%的商贩是因为已退休但希望能寻找经济来源，还有11%的商贩 是因为还没有找到适合自己的工作，另外剩余的7%的商贩是因为想在工作或学 习之余赚点外快，具体情况如图1-4所示：图1-4流动商贩从业原因情况由此可见，养家糊口依然是目前流动商贩从事该职业的最主要原因。（七）流动商贩普遍知识水平较低通过本次调查，我们发现流动商贩们普遍知识水平较低，其中只有小学学历 甚至是从来没有接受过教育的流动商贩占到了受调查总人数的22%；在我国九年 制义务教育政策的影响下，初中学历的商贩较多，儿乎占到了一半，约为总数的 45%；而流动商贩中具有高中学历或中专学历的也占有一定比例,大专以上学历 也有部分比例，分别是28%和5%,流动商贩的受教育情况如图1-5所示：17图15流动商贩受教育程度情况综上所述，流动商贩整体受教育程度较低，知识水平不高。另外，受到各种 社会因素的影响，大学毕业生也开始面临巨大的就业压力，致使一部分毕业生在毕业后未能找到工作，而走上了摆摊糊口的道路，这部分群体的人数处于不断增 加的趋势，针对这部分群体，政府应当给予特别的关注和处理。（八）流动商贩不熟悉城市管理相关法律法规本次调查发现，绝大多数的流动商贩对于城市管理的相关法律法规知识完全 不了解，只有极少部分的人略知一点，熟悉城市管理相关法律法规的商贩就微乎 其微了。本次调