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公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1 公共行政与公共行政学：范围和目标l1.1 行政与公共行政行政与公共行政本章主要内容1.1 行政、公共行政与公共行政学1.2 公共行政与公共行政学的历史演进1.3 公共行政学的研究内容公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.1 行政、公共行政与公共行政学l1.1.1 行政与管理l1.1.2 行政与政治l1.1.3 学者对行政的不同理解l1.1.4 本课程的理解公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.胡夫金字塔塔高146.5米，由230万块1.5吨至160吨大小不等的石料堆砌而成，总重量为684万吨，是公元前 2560 年由10万人花 20 年时间建成的。有人类社会就有管理组织劳动是人类走向文明的一个重大步骤，但也把社会分化为少数统治者和大多数生产者。1.1 行政、公共行政与公共行政学行政一般管理活动1.1.1 行政与管理行政与管理 首先，管理是一个广泛的概念，包括政府部门、非营利部门、企业的管理。其次，行政是国家机关行使行政权力管理公共事务，以国家强制力为后盾；企业经营管理活动，具有明显的营利性。再次，行政与企业管理在管理范围、权限、法律依据等方面不同。公共行政相对私人行政而言1.1.2 行政与政治行政与政治国家管理活动政治活动行政活动行政过程中的政治人类管理活动公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.1.3 学者对行政的不同理解学者对行政的不同理解l1.从政府分工及其组织结构的状况角度看：“三权分立”立法、行政、司法部门，行政是行政部门执行法律的活动（魏劳毕）2.从政治和行政的不同功能角度看：国家意志的表达功能为政治，国家意志的执行功能为行政（古德诺）3.从管理学角度看：行政是运用组织、领导、计划、协调、控制等手段实现或执行公共政策时的一切运作过程（怀特）4.从行为科学的角度看：行政是由有关行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.三权分立的解释：行政是行政部门执行法律的活动执行法律的活动公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.1.4 1.1.4 本课程的理解（P3）l行政是国家行政机关依法对包括自身在内的社会公共事务进行管理的活动。（1）行政的主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关。（2）行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（3）行政活动的原则是依法管理。（4）行政的主要目的是为了提高行政效率。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.2 公共行政与公共行政学的历史演进l1.2.1 1.2.1 近代西方国家职能和行政模式的近代西方国家职能和行政模式的演进演进l1.2.2 1.2.2 公共行政学的演进公共行政学的演进l1、古代的公共行政思想l2、公共行政学兴起的原因l3、早期的公共行政学（约1887-1930）l4、公共行政学成长时期（1930-1960）l5、新公共行政时期（1960年代至今）1.2.1 近代西方国家职能和行政模式的演进封建专制国家（重商主义）自由主义国家（亚当斯密、小政府）行政国家（凯恩斯、大政府）政府再造（市场化、私有化、社会化）统治行政（政治的谋略和技巧）管理行政（一）（行政管理）管理行政（二）（公共行政）服务行政公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.前资本主义国家的职能l前资本主义国家的政府职能的重点在于维前资本主义国家的政府职能的重点在于维护政治统治，因而较多采取军事、暴力的护政治统治，因而较多采取军事、暴力的手段行使职能，社会管理、经济职能很少。手段行使职能，社会管理、经济职能很少。l在资本主义发展初期，重商主义（新生资在资本主义发展初期，重商主义（新生资产阶级）需要借助政府的力量来保障其财产阶级）需要借助政府的力量来保障其财产自由和为其开拓市场服务，奉行政府干产自由和为其开拓市场服务，奉行政府干预社会经济发展。预社会经济发展。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.斯密（斯密（1723 1790）“看不见的手看不见的手”理理论论斯密将政府职能定义为“守夜人”1.立法权力；2.有关国际法事项的行政权力；3.有关民政法规事项的行政权力。在很长时期内，政府的职能被理解为处置国内纷争和国际纷争，很少涉及组织社会生活、提供社会保障等公共职能。大萧条的美国图景到1933年，国民收入已经减少了一半，失业人数达到1500万，几百万人失去了积蓄和房产，几十万少年失学，二百个以上的美国城市面临破产的危险。经济活动在20世纪30年代的极速下落是经济史上最出人意料的宏观经济事件，促成凯恩斯经济学的诞生。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条的美国图景公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条的美国图景 大萧条掀起了相当广泛的工潮，纽约和底特律的示威游行都达到10万人以上的规模。这个时期出现了美国历史上惟一的“倒移民”现象。据说1931年秋有十万人申请去苏联工作。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条：事实l股市崩溃股市崩溃19291929年年1010月月2929日日“黑色星期二黑色星期二”下降下降1212，2929年年9 9月至月至3232年年6 6月下降月下降858517大萧条：事实l产出锐减，失业飙升产出锐减，失业飙升GNP1929GNP19293333年下降年下降3030，失业率由，失业率由3 3升至升至2525。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条：事实l投资锐减，物价下降投资锐减，物价下降193119313535年净投资为负，年净投资为负，消费物价指数（消费物价指数（CPICPI）下降）下降2525公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条的政策后果：罗斯福新政l193319333737年罗斯福政府进行了重要的立法和行政行年罗斯福政府进行了重要的立法和行政行动，但其行动几乎没有受到任何经济学的影响，而动，但其行动几乎没有受到任何经济学的影响，而其结果也遭到后来的宏观经济学的质疑。其结果也遭到后来的宏观经济学的质疑。很不情愿实行了赤字预算，从而很不情愿实行了赤字预算，从而扩张性的财政政策；扩张性的财政政策；对联储进行重组，创立了联邦存款保险公司（对联储进行重组，创立了联邦存款保险公司（FDIC），），为为存款保险并监管银行；存款保险并监管银行；创立创立监管证券业监管证券业的证券交易委员会（的证券交易委员会（SEC）防止过度）防止过度投机；投机；建立社会保障体系建立社会保障体系，老年人可以获得政府免费提供的，老年人可以获得政府免费提供的保障金；保障金；鼓励提高工资和物价鼓励提高工资和物价：成立国家复兴管理局，鼓励成：成立国家复兴管理局，鼓励成立工会，认可企业提价和价格固定方案。立工会，认可企业提价和价格固定方案。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.大萧条：问题l两个重要问题两个重要问题为什么会发生大萧条为什么会发生大萧条如何防止大萧条再次出现如何防止大萧条再次出现l这是一个恐惧和黑暗的时期，西方世界与它所这是一个恐惧和黑暗的时期，西方世界与它所知道的最严重的萧条作斗争知道的最严重的萧条作斗争有一个明确的预感：有一个明确的预感：尝试对大量失业现象作出科学的解释的人，不仅是尝试对大量失业现象作出科学的解释的人，不仅是在智力上作出贡献，而且也是解决了危及西方文明在智力上作出贡献，而且也是解决了危及西方文明生存的关键问题。生存的关键问题。l帕廷金（帕廷金（Don Patinkin)Don Patinkin)公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.对大萧条的解释：宏观经济学的形成l大萧条的出现对古典经济学提出严重挑战大萧条的出现对古典经济学提出严重挑战l凯恩斯凯恩斯（John Maynard KeynesJohn Maynard Keynes）革命革命19361936年凯恩斯的年凯恩斯的就业、利息和货币通论就业、利息和货币通论对大萧条的对大萧条的解释是：解释是：3030年代经济增长的崩溃是有效需求不足（投资机会枯年代经济增长的崩溃是有效需求不足（投资机会枯竭和投资需求下降）的结果。竭和投资需求下降）的结果。自由放任可能在相当长的时期内存在着失业与资源利用自由放任可能在相当长的时期内存在着失业与资源利用不足，等待市场自行修复的成本巨大，政府可以通过经济不足，等待市场自行修复的成本巨大，政府可以通过经济政策刺激有效需求，减轻经济波动。政策刺激有效需求，减轻经济波动。l凯凯恩恩斯斯理理论论从从6060年年代代始始对对政政策策制制定定者者产产生生重重大大影影响响，取取代了古典学派占据主导地位。代了古典学派占据主导地位。凯恩斯主义的产生和发展凯恩斯主义的产生和发展（美国铁路公司的要求）凯恩斯（18831946年）一生官场得意、经商有道、兴趣广泛。19021906年在剑桥大学学习数学和经济学。大学毕业后任职英国印度事务部。1908年应马歇尔邀请回剑桥大学讲授经济学。19291931年任国家财政与工业调查委员会委员，1940年任财政部顾问。1936年出版就业、利息和货币通论，引发一场象“哥白尼在天文学，达尔文在生物学，爱因斯坦在物理学一样的革命”。除政治活动外，他还从事商业经营活动，经营过一家大型保险公司，创建过投资公司，做过外汇投机和一些商品投机生意。凯恩斯针对资本主义社会的尖锐矛盾，尤其是美国长期的经济衰退、严凯恩斯针对资本主义社会的尖锐矛盾，尤其是美国长期的经济衰退、严重失业，与之相伴的是通货紧缩、供过于求。提出这是重失业，与之相伴的是通货紧缩、供过于求。提出这是“市场失灵市场失灵”。他主张改变他主张改变“自由放任自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私人投资；通过赤字财政来扩大政府支出，弥补私人投资的不足，从而实人投资；通过赤字财政来扩大政府支出，弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。现社会充分就业。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.新自由主义的回潮l自20世纪70年代末开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的针对“大政府”的市场化、私有化、社会化政府改革运动。1.2.2 公共行政学的演进统治行政（政治的谋略和技巧）管理行政公共行政 新公共行政服务行政王道（统治术）行政学行政学 公共行政学服务行政学公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1、古代的公共行政思想、古代的公共行政思想l中国古代公共行政思想中国古代公共行政思想l贞观政要贞观政要、资治通鉴资治通鉴l“修身、齐家、治国、平天下修身、齐家、治国、平天下”l国外古代公共行政思想国外古代公共行政思想l古希腊柏拉图的古希腊柏拉图的理想国理想国，亚里士多德，亚里士多德的的政治学政治学l启蒙思想家孟德斯鸠的启蒙思想家孟德斯鸠的论法的精神论法的精神l卢梭的卢梭的社会契约论社会契约论公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.2、公共行政学兴起的原因l（1）“行政国家”的出现，即政府规模扩大、行政人员增长和政府职能的扩张；l（2）“文官制度”的改革，特别是公务员制度的建立；l（3）多种学科的形成和发展，如管理学、政治学、法学、经济学等；l（4）行政学的主要任务和根本目的是发现行政活动规律，提高行政活动的效率。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.公共行政学的诞生：公共行政学的诞生：政治行政二分l1887年，总统威尔逊发表行政学之研究一文，主张行政不同于政治，行政管理是事务性的，是置于特定的政治之外的，政治是政治家的特殊范围，行政是技术问题。第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。威尔逊（1856-1924），1883年在Hopkins University获得政治学博士学位。1902年当选为 Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加总统后选人的提名，1913-1921就任第28届美国总统，1917年他宣布美国参加第一次世界大战。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.威尔逊理论归纳为八条威尔逊理论归纳为八条l1.在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心；在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心；l2.权力越分散，就越不负责任；权力越分散，就越不负责任；l3.宪法结构决定权力中心的构成，并确立有关的政治结宪法结构决定权力中心的构成，并确立有关的政治结构；构；l4.政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定范围之外；范围之外；l5.就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构；就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构；l6.“良好良好”的行政是由经职业化训练的公务员组成的、的行政是由经职业化训练的公务员组成的、具有完善的等级序列的组织结构；具有完善的等级序列的组织结构；l7.完善的等级制组织可以使效率最大化；完善的等级制组织可以使效率最大化；l8.人类文明的现代化和人类福利的提高是建立在上面界人类文明的现代化和人类福利的提高是建立在上面界定的定的“良好良好”行政的基础上。行政的基础上。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1900年，古德诺出版政治与行政一书，明确指出：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。要使国家意志得以执行，行政就必须在政治的控制下进行，政治对行政的控制不应超出用以保证国家意志执行的范围程度。从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。古德诺（1859-1939）政治学家兼法学家，曾任霍普金斯大学校长。19111912年美国哈佛大学校长在中国会见袁世凯与总理唐绍仪时，建议找一名合适的外国专家担任中国政府顾问，中方欣然同意。经哥伦比亚大学校长推荐，提名时任哥大行政法教授的古德诺为中国政府宪法顾问，目的是协助中国起草一部永久性宪法。随后，由中国驻美公使张荫棠于1913年3月签订了聘古德诺的合同，为期3年，年薪12000美元。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.l古氏1913年5月到北京，一周内就起草出了宪法草案。建议：国会必须保留，但权力不能太大。10月，袁世凯正式当选总统然后解散国会。古氏的建议根本没被采纳。鉴于此，古氏认为自己作为宪法顾问，继续留在中国没有任何用处，打算返美。古氏请求中国政府解除合同，袁世凯表示同意。l1915年7月，古氏再赴中国作短期访问，停留一月左右。期间，袁世凯请他就共和制和君主制两种政府形式就中国的特定情况，写一份备忘录，供他个人参考。于是，古德诺在全然不知袁世凯称帝意图的情况下，写了著名的给袁世凯的备忘录，即共和与君主论。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.l1915年8月14日，杨度、严复等人发起成立筹安会，16日发表宣言，歪曲古氏的观点，称：“美国是世界共和的先进国家。美人大政治家古德诺博士说，世界国体，君主制比较民主好，而中国则尤其不能不用君主国体。”l古氏认为筹安会宣言曲解了他的观点。他的本意是：没有哪一种政府形式可以称得上是在任何情况下都优于其他政府形式，并致函美国驻华公使馆说明筹安会的曲解。在征得袁世凯的同意后，古氏在8月20日的PEKINGDAILYNEWS上发表了备忘录英文全文，并说明自己从未主张在中国的现在恢复帝制。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.l但是，古德诺主张帝制的说法迅速流传，严谨的学术论证被说成政治煽动，舆论渲染使老百姓认为古德诺斯一个政客。处于误解中的古德诺，只好要求中国有关政府要员督促筹安会纠正错误。l实际上，古德诺的备忘录共和与君主论是一篇严谨的学术论文。全文论述了君主制的起源，比较了英、美、法共和制的成败经验，讨论了拉美各国的动乱问题，强调国家制度与实际生活需要、历史传统和人民习惯的关系。认为选择什么国家制度，最重要的因素是力量。文章主张，无论是君主制还是共和制，必须看是否有利于立宪。从中国的实际看，君主制比共和制更适应中国，但必须立宪。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.3、早期的公共行政学（约1887-1930）l又称科学管理时期。代表人物如泰罗、法约尔、韦伯。l公共行政学深受当时盛行于工商企业的科学管理理论的影响，它的许多原理、原则就是从那里借用或移植而来的。在泰勒的科学管理理论的影响下，早期的行政学家将官僚组织和行政效率作为研究的重点，将效率作为行政管理的主要的目标，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律。l受管理学理论的影响，早期的行政学理论存在着明显的缺陷，主要是把组织当作机械的东西，把人视为机器，过多地追求组织结构和法律规章的完善。研究权、责分配的形式，使用纪律与奖惩以提高效率，而忽视了人的心理因素，没有认识到人际关系和非正式组织的作用，把组织看作静止和封闭的东西，而忽视了外界环境对管理的重大影响。泰罗及其“科学管理”方法出现在美国不是偶然的。泰勒相信资本家和工人的利益是一致的，相信通过科学的管理资本家追求的低成本和工人追求原则原则的高工资可以同时达到，一心要使机器和工人生产得更多更快更好。这些信念使他创立了自己一套关于生产、关于“工厂管理系统化”的方法。泰罗(1856-1915)生于美国费城一个律师家庭，因眼疾而被迫从哈佛大学法律系辍学。1875年进入一家小机械厂当徒工，1878年转入费城米德瓦尔钢铁厂当机械工，一直干到1897年。在此期间，先后被提升为车间管理员、小组长、工长、技师、制图主任和总工程师，并通过业余学习获得机械工程学士。1919年出版科学管理原理。泰罗制公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.泰勒制是美国效率崇拜的经济文化的产物泰勒先将生产过程分解为工序，然后对每个工序中工人的劳动动作和时间进行研究，进而根据专门化的原则设计工人的操作工序和机器的功能。在此基础上对工人实行计件工资，从而实现成本下降。泰勒科学管理包括：1.为每一个工人的工作程序开发一种科学方法，以取代旧的凭经验方法（rule-of-thumb）。2.科学地选择、训练和开发工人，不允许工人自己选择工作任务。3.在工人和管理者之间建立合作精神，以确保科学工作程序和设备的运行。4.工人和管理者内部都进行充分的分工，强化层级秩序、工作责任、规章制度和非人情化的关系。尽管泰勒制受到劳工组织的反对，但是仍然在美国被迅速推广开来。泰罗理论的成功实践 福特制福特1900年后，美国有20家小公司在生产作为昂贵玩物的汽车。1903年福特创办了自己的公司，最初是按照当时流行的做法，制造几种不同型号的汽车。1909年他决定集中生产廉价的“T型”，当时价格为950美元，此后逐年降价，1924年为290美元。1909年的销售量是1.8万辆，1917年是78.5万量，1924年以后每年兽出200万辆以上。福特和行政管理人员沿着自己的道路探索出泰罗的原则，并在生产中实行远远超过其他行业的程度的工序和工艺的专门化。1913年，福特在生产中采用流水线，使用传送带、重力滑板和架空单轨吊车零件到机器旁边。福特公司以惊人的速度和产量生产T型小汽车，而效率提高的结果是产品价格下降，到20年代福特成了“廉价小汽车大王”，把汽车由富人的玩物变成穷人的仆人。“泰勒是制订机械工序的理论家，而亨利福特则是指挥这种工序的将军。”福特制的基本含义是大规模标准化生产。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.福特的生产线，1909公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.福特工厂公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.福特的生产线公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.福特制的深远影响 汽车在1920年代末创造了35万个工作机会，此外还在销售、修理、加油方面创造就业机会。汽车工业又带动了钢铁、玻璃、橡胶和其他行业的发展。福特制模式和原则由汽车向其他产业扩散。1910年前不常见和不体面的分期付款，1920年代首先在汽车销售中普遍采用，此后扩大到其他消费品部门。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.T型车公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.亨利法约尔（1841-1925），法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担任企业高级领导职务。泰勒的研究是从 车床前的工人开始，内容是企业内部具体工作的效率。法约尔的研究则是从办公桌前的总经理出发的，以企业整体作为研究对象。1.关于管理的基本职能关于管理的基本职能（1916年）企业的主要活动有六项：技术、商业、财务、安全、技术、商业、财务、安全、会计和管理。会计和管理。管理在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。管理工作五大职能管理工作五大职能计划、组织、指挥、协调与控制法约尔一般管理的14条原则1、劳动分工；2、权力与责任；3、纪律；4、统一指挥；5、统一领导；6、个人利益服从集体利益；7、合理的报酬；8、适当的集权与分权；9、跳板原则；10、秩序；11、公平；12、保持人员稳定；13、首创精神；14、人员的团结公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.4、公共行政学成长时期（1930-1960）l人际关系管理理论l霍桑试验的目的是试图通过改善工作条件与环境等外在因素，找到提高劳动生产率的途径。l四个阶段的实验：照明试验、继电器装配工人小组试验、大规模访谈和对接线板接线工作室的研究。梅奥（梅奥（1880188019491949）,原籍澳大利亚原籍澳大利亚,美国美国行为科学家，人际关系理论的创始人，美行为科学家，人际关系理论的创始人，美国艺术与科学院院土，进行了著名的霍桑国艺术与科学院院土，进行了著名的霍桑试验，主要代表著作有试验，主要代表著作有组织中的人组织中的人和和管理和士气管理和士气。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.无论工作条件（照明度强弱、休息时间长短、厂房内温度高低等）是改善还是取消，试验组和非试验组的产量都在不断上升；在试验计件工资对生产效率的影响时，发现生产小组内有一种默契，大部分工人有意限制自已的产量，否则就会受到小组的冷遇和排斥，奖励性工资并未像传统的管理理论认为的那样使工人最大限度地提高生产效率；在历时两年的大规模的访谈试验中，职工由于可以不受拘束地谈自己的想法，发泄心中的闷气，从而态度有所改变，生产率相应地得到了提高。试验观察结果公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.霍桑试验的结论霍桑试验的结论l1工人是社会人，而不仅仅是经济人；l2在组织中存在着非正式组织；l3新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。l霍桑试验”作为行为革命的兴起，从重视组织、法令到重视组织中人的沟通、人的需要满足和非正式组织的作用；重视激发人的积极性；提倡民主管理；重视人的作用。l新的片面性：过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响。5、新公共行政学时期（1960年代至今）l越南战争、公民权运动、水门事件、能源危机带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。l自20世纪70年代末开始,西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动，利用现代企业管理方法来缩减政府规模，减少财政支出，提高行政效率（美英案例）。l尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是“新公共管理”范式（阅读材料：论政府的非管理化）l代表有布坎南的公共选择理论、新制度经济学派等。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.在政府管理中大量引进企业管理经验在政府管理中大量引进企业管理经验l1981年2月，里根签署总统行政命令规定：凡政府部门制定的经济后果在100万美元以上的行政决定或法规，在提交白宫管理和预算局审查时，必须附有详尽的成本效益分析报告，否则不能成立。由管理和预算局雇用专家对这些报告进行再分析以决定取舍。l英国撒切尔政府则有计划地安排高中级行政官员到私人企业去工作或实习，以学习和推广私人企业管理经验。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.新公共行政的要点l“新公共行政学”指责行政学逃避现实中的重大问题，应该进行改革。l管理职能是掌舵而不是划桨；l服务应以顾客或市场为导向；l广泛采用授权和分权；l采用私营化部门成功的管理手段和经验；l引入竞争机制；l重视提高公共服务的效率、效果和质量；l放松严格的行政管制，实施明确的绩效考核。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.“公共选择公共选择”学派学派詹姆斯布坎南(1919-)1948年获芝加哥大学博士，1948年起在美国7所大学任教。他用经济学关于经济人假设和成本效益法来用经济学关于经济人假设和成本效益法来分析政府行为，探索行政管理。分析政府行为，探索行政管理。布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。1986年经济学诺贝尔奖获得者。公共选择理论的出发点:任何个人，无论处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，即以追求自身利益为目标；而且，任何个人的行为又是理性的，即能够最充分地利用其所能利用的一切，来促使其自身利益的最大满足。政府官员追求私利必然造成政府管理的无效。必须重新对整个政府管理体制进行设计，否则就不会产生高效率。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.政治市场与经济市场运行的差异l每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。l1）统治者不一定是仁慈的，官员往往只追求自身利益最大化，并没有充分的理由和证据让我们相信一个人一旦进入政府部门工作，其道德水准就迅速得到提高；l2）官员往往并不清楚实际中发生了什么，他们的信息依赖于基层的反馈，并且与我们一样，除了知道自己的利益之外，也不知道其他人的利益；l3）如果没有一定的制度约束，他们往往言而无信。只有在立宪民主制度下，政府行为才能受到有效的制约。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.3 中国行政学的发展l建国初期撤销；l改革后恢复。1984年人事部行政科学研讨会标志着行政学的重建。l1996年第三届国际行政科学大会在北京召开，推动国际化发展。l中国行政学研究中心内容和基本目标：如何建立适合市场经济的行政管理体制。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.1.4 公共行政学的研究内容 P1718l1）行政主体行政组织及体制、行政领导者、行政人员等；l2）行政活动行政决策、行政执行、行政监督、行政沟通、行政协调等活动；l3）行政活动的保障条件行政立法、行政伦理、财务行政和办公管理等；l4）行政系统与外部环境经济、政治、社会等的关系。公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved.本章问题讨论1、导致“行政国家”产生的因素主要有哪些？2、阅读“论政府的非管理化”哪些可以借鉴？