“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计.pdf

第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计赵万里（大连海洋大学 经济管理学院，辽宁 大连 116023）摘要“冰上丝绸之路”是“一带一路”东北亚方向的延伸，是中国参与北极治理的重要桥梁和纽带，但在建设中面临着诸多制约因素：错综复杂的北极地缘政治环境，海域权属及通行规则存在分歧，经济建设存在较大不确定性，支点港口及配套设施支撑不足，资金与技术存在“双高”投入需求，传统安全威胁与非传统安全威胁并存。为此，需要加强“冰上丝绸之路”合作制度设计。在国际经济合作制度设计中应强化北极命运共同体理念，彰显互利合作共建共赢原则，坚持中国“建设性参与”策略，平衡北极利益相关者利益关系，突出中国近北极国家身份。文章从区域经济合作制度、生态环境保护制度、法律与人文合作制度、国际安全保障制度等方面构建了“冰上丝绸之路”国际经济合作制度体系。为保障制度体系的有效实施，应建立国际协调机制、风险防控机制、应急响应机制以及多边治理机制。关键词“冰上丝绸之路”；航道开发；国际经济合作；制度设计中图分类号F125文献标识码A文章编号2096-5583（2023）04-0005-11DOI10.19643/ki.naer.2023.04.001收稿日期2023-04-21基金项目 本文系辽宁省社科联项目“十四五时期辽宁参与中蒙俄经济走廊建设的路径研究”（2022lslybkt-023）和辽宁省教育厅项目“辽宁省海洋牧场高质量发展体制机制创新与实现路径研究”（LJKR0258）的阶段性成果作者简介赵万里（1974-），男，吉林榆树人，大连海洋大学经济管理学院教授、硕士生导师，经济学博士，研究方向：东北亚区域发展、海洋经济与渔业经济。“冰上丝绸之路”建设开辟了“一带一路”东北亚新方向，对促进我国国际互联互通，推动国际贸易合作，拓展发展空间具有重要意义。“冰上丝绸之路”合作制度环境复杂，制度冲突和制度缺位并存，构建激励相容的制度框架体系至关重要。机制设计理论再次证明制度设计是可行的，而且是必要的。在大国深度竞争、北极热度增强的背景下，中俄提出共建“冰上丝绸之路”新主张，52023年8月Northeast Asia Economic Research既是新形势下促进北极地区和平发展的新理念，也体现了同新时代诉求相一致的“去权力化”思维，同时又是积极贡献“中国智慧”，提供“中国方案”，推动建设“北极命运共同体”的重要途径之一。一、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度环境分析（一）日趋激烈的北极地缘政治局势阮建平（2017）认为鉴于北极地区特殊的地理环境和复杂的政治环境，“冰上丝绸之路”将面临敏感的政治挑战。1北极地区地缘政治局势紧张体现在两个方面：一是北极海底大陆架主权的归属问题；二是由主权问题引发的北极军事化问题。在北极地区军事管理方面，军事化程度的不断提高，影响到“冰上丝绸之路”建设。随着俄罗斯在北极地区军事部署的加快，其他国家感受到了威胁，纷纷强化在北极地区的军事能力，不断加大对北极的军事投入，积极联合北极地区的其他国家，举行“联合勇士”“冰点”“寒冷反应”等军事演习，以应对来自俄罗斯的军事“威胁”。此外，加拿大、挪威、丹麦等北极国家，或组建北极部队，或将北极地区纳入其国防战略，或频繁举行军事演习以宣示主权。美国政府认为，北极地区的利益直接关系到美国的国家安全，并认为这种利益具有广泛性，需要与盟国或其他国家的协作，共同争取和维护。环北极国家在为各自利益相互竞争的同时，却有一个共同的利益趋向，就是排斥其他非北极国家分享北极这块“蛋糕”。虽然各国在北极地区爆发大规模冲突的可能性不大，但北极军事化趋势的不断加强，势必会加剧地区紧张，进而影响到“冰上丝绸之路”合作。（二）海域权属及通行规则存在分歧环北极国家的分歧主要集中在北冰洋大陆架权属问题上。由于国际海洋法公约的模糊性，导致北极国家以各种名义将大陆架向北极海域延伸，进而出现各自主张海域出现重叠的局面。在大陆架主权归属问题方面，作为“冰上丝绸之路”合作的主要国家，俄罗斯对北极地区的主权声索并未被联合国所承认。在北极航道开发利用上也存在着矛盾和争议，例如加拿大认为“西北航道”是其内海航路，而俄罗斯认为部分“东北航道”是其内海航路。俄罗斯在1991年颁布的北方海航道海路航行规则基础上重新修订了北方海航道水域航行规则，该规则规定外国船舶需提前15日申请并颁发许可证后方能航行。对此，美国率先表示反对。2015年5月29日，美国向俄罗斯联邦递交了一份关于其“北海航道”（NSR）监管计划”的外交照会，该计划曾在2012年受到立法修改，并在2013年颁布了新的法规。美国提出了该计划与国际法不符的一些反对意见，包括：获得俄罗斯许可进入和过境专属经济区和领海的要求；持续把构成“噪音感应强的地方”一部分国际海峡定性为内水；缺乏任何明确的豁免主权豁免船舶等。2019年9月，法国海军的新离岸支持和援助船驶入俄罗斯北极航线，也引起对俄罗斯上述规则的争议。此外，俄、日、韩在日本海区域的领海宽度、领海基线、军舰的无害通过、海洋划界等问题也存在较多分歧。如果中国船只顺图们江而下进入日6第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research本海，在日本海航行以及穿过日韩之间的海峡、日本的海峡和水道北上或南下，还涉及到俄朝韩日的领海制度、航行制度、相关海峡的通行制度，以及俄朝、韩日的划界纠纷等问题。（三）经济建设存在较大不确定性“冰上丝绸之路”建设存在着因合作纠纷可能产生的沉淀成本，因自然环境不确定性带来的投资风险，因建设成本上升，国力透支的风险。从基础设施建设角度看，俄罗斯的北极地区相对落后，不仅缺少相应的机场、港口、公路、铁路，而且连破冰船的数量也捉襟见肘。北极地区港口物流支撑能力不足，航路沿线基本上是冰冻区域，港口稀少，海岸线经济欠发达，只能靠两端的港口腹地的支撑。由于北极航道是新开辟的航道，海上导航、护航、支持补给等岸线设施严重不足，给安全航行带来威胁，而这些设施在短期内很难建立并完善起来。从现实角度看，由于俄罗斯北极沿岸地区的港口支撑能力较弱，货运需求不足，短期内无法形成巨大的经济价值。从北极沿岸港口的支撑能力来看，俄罗斯北极地区由于长期处于高纬度，每年的冰期较长，大部分港口常年处于冰封状态，极端的自然条件阻碍了港口的进一步发展，进而影响了港口相关配套设施的建设，即使是条件较好的摩尔曼斯克港的年吞吐量也仅仅是1000万吨左右。从货运需求的角度看，即使未来北极航道能够实现正常通航，但与传统的航道相比，还是存在很多的问题。目前尚未形成统一的北极航行准则，也缺少强有力的管理机构对北极航道进行统一管理。北极航道管理的缺失，导致的结果是沿岸国强制征收高额的护航费用，商船额外的运输支出居高不下，加之受当前国际贸易结构的影响，商船很难实现往返都能配货，空仓返程的现象较为普遍。这些因素严重制约着商船的运输效率与运输收益。从目前来看，北极航道的性价比并不比传统航道高，面临的问题反而更加严峻。（四）资金与技术的“双高”投入北极地区极端恶劣的气候，脆弱的生态环境以及基础设施的建设与维护，这些都决定了“冰上丝绸之路”建设必然存在着资金与技术的“双高”要求。由于气候因素的不确定性，过境运输需求存在较大波动性，加之北极航道中短期的市场太小，而成本风险太大。并且这些基础设施要修建在北极地区的永久冻土层上，对于修建技术要求极高，并且很难在短期内实现盈利。以美国阿拉斯加为例，除去天然气的开采设备成本，仅天然气的运输设施建设就需要投入650亿美元，运送其他矿产资源所需的道路设施建设，每百英里需要投入4亿美元到6亿美元，这些还不包括其他因冻土解冻所造成的道路改建、后勤及保养费用等。（五）传统安全威胁与非传统安全威胁并存受“冷战思维”的影响，一些国家出于本国利益要求和实施全球战略的考虑，大打“北极牌”，划定“北极圈”，使得北极地区有被裹挟到世界“极化”旋涡中的巨大风险。显然，这对未来北极地区的和平与发展是极为不利的。虽然各国在北极地区爆发大规模冲突的可能性不大，但北极军事化趋势的增进，给地区造成的紧张化形势，会影响北极航道的正常开发。此外，北极非传统安全问题及其应对已经成为北极安全治理的重要内容。2非传统安全主要集中于环境保护和应对气候变化，72023年8月Northeast Asia Economic Research强调资源可持续开发与利用。北极生态具有较大的脆弱性，在全球气候变暖的影响下，北极冰雪加速融化，加之人类进入北极活动日益频繁，航船所排放的废气、人类排放到北极地区的各种垃圾以及石油泄漏等，都严重影响了北极的生态环境。如果北极经济开发不可避免，那么围绕着北极自然条件下的开发技术、管理制度和基础设施就必须要满足北极治理的现实要求，实现以环境和生态不受破坏为前提的经济开发和技术进步将成为北极治理的重要内容。此外，社会意识形态也将对北极经济开发产生重要影响。随着现代化进程的加快，北极土著民族意识到社会变化的程度以及对其生产生活的影响，加之不同的宗教、习俗、惯例等增加了集体行动的不确定性。二、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计基本要求（一）强化北极命运共同体理念在经济上，要积极推进共同发展、合作共赢。人类命运共同体的理念把创新看作发展的根本源泉，重视科学技术生产力发展和促进国家间的科学技术合作。与此同时，没有国家间的经贸合作，就不可能实现经济发展。我们应该提倡公平、包容、创新、开放、互利的发展模式。北极利益攸关方在合理谋求北极利益的同时，都肩负着保护北极生态环境的共同责任，尤其是碳减排责任和极地航运防污责任。在这种身份认知下，建设和平稳定的北极承载着各国共同的利益关切，各国必然采取有利于北极总体发展的举措来妥善处理利益分歧，在维护自身利益的同时，促进共同利益扩展，从而奠定北极治理的共同伦理基础。北极命运共同体构建理念以北极域内外国家在北极治理问题上的共同观念为基础，实现从功能性合作向制度性合作的纵向发展，以及从板块式向整体式的横向融合，达成共建共享、合作共赢的共识。在新时期新形势下，中国致力于积极务实的推进北极合作，提出构建“北极命运共同体”的新理念和新主张，这有助于打破北极“圈内”和“圈外”的身份认知惯性，有助于通过寻求制度化方案和共识性举措，长效管控北极地区权力化、利益化和安全化的过度倾向，表明了中国坚持走共同发展共同繁荣的北极合作之路的决心和信心。（二）彰显互利合作共建共赢原则合作是中国参与北极事务的有效路径，中国作为具有全球影响力的域外国家，在参与北极事务过程中，既要正视北极国家在北极治理问题上的先发优势，又要兼顾其他域外国家在北极地区的利益诉求，更要维护中国合理的北极权益。“冰上丝绸之路”合作制度设计应坚持多边主义，反对单边主义，重视联合国等政府间国际组织对北极治理与国家间互动的作用。中国在“冰上丝绸之路”合作中愿与北极域内外国家与非国家行为体等共同开展合作，围绕航道建设、环境保护、科学研究、资源开发、人文交流等领域开展全球性、区域性、次区域的多边和双边北极合作。共赢是中国参与北极事务的核心价值观，“冰上丝绸之路”合作应坚持共贏原则，主要体现在两个层面：一是国际社会层面，实现北极利益攸关方在各个议题领域中的协同共进，寻找并扩大彼此间的共同利益与合作基础，确保实现域内外利益攸关方能够普遍性获益；二是实现北极地区的人类活动与生态环8第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research境的和谐统一，构建北极社会发展与自然环境保护的协同系统。中国作为“冰上丝绸之路”建设的倡导者和积极推动者，必将持久秉持共商、共享的理念，坚定不移地在多边主义框架下参与北极治理的规范制定，增强与相关国家的互信，通过正式和非正式的国际规范安排，统筹协调不同利益攸关方之间、人与自然环境之间的冲突，实现经济活动与管理规范、环境保护之间的协调，实现北极权益的代际传承。（三）坚持“建设性参与”策略“建设性参与”是指中国以负责任的方式主动参与北极地区国际组织的规范构建过程，提出中国主张，作出中国贡献，提升中国在北极治理中的话语权。中国在制定北极参与政策的过程中，需要分析北极国家与域外国家在北极治理问题上的思维差异。北极国家出于国家安全与主权完整的考虑，更愿意维持北极治理的排他性，中国等域外国家由于在北极没有领土，只能在得到相关北极国家认可的情况下，有限参与北极事务，坚持在多边框架下参与北极事务是中国北极政策的基本方针。中俄共同规划和发展港口、铁路、公路和口岸等基础设施，强化沿海运输通道、跨境运输组织和边境基础设施等方面的协作，促进互联互通的长期交流机制，推动中、日、俄、蒙、朝之间的过境运输。中国要想有效参与北极事务，就应避免面面俱到地构建北极政策，而是遵循稳健且实事求是的立场，在困境中开拓思路，在矛盾中探寻机遇，采取“建设性参与”的策略，融入北极治理的规范性构建过程。中国“建设性参与”北极地区国际组织的相关事务，就是要通过主动且有效的交流，让国际社会知晓中国参与北极事务的和平意图，淡化因信息不足导致的误解。（四）平衡北极利益相关者利益关系就北极地区来说，利益分配是个现实和迫切的问题，究竟由北极国家来主导还是由北极国家和近北极国家合作推动，抑或是由世界各国共同参与，其间呈现的是对北极地区开发权益的争夺。北极八国在北极有各自的利益诉求。俄罗斯主要关切的是北极的经济利益和国家安全，在冰层不断融化的情况下，俄罗斯可以从开发欧亚海港最短航线北方海航道和开采矿产中获取巨大经济利益，北极地区直接关系到俄罗斯的国家安全，因为在此分布着俄罗斯许多重要的国防工业企业。加拿大在北极地区的优先政策，大部分是为确保其北部社会经济稳定和生态可持续发展，吸纳原住民团体参与北极政策制定，将改善北部地区居民生活作为其处理北极事务的核心。丹麦优先利益在于发展北极交通走廊，尤其是北方海航道。美国在北极活动的优先是确保其军事战略优先和海军自由机动灵活，确保美国国家利益和地区生态安全。冰岛关切北极自然环境变化对其经济的影响，冰岛在北极逐步形成了其系统的北极战略，并被纳入到全欧洲的北极政策战略体系之中。挪威北极政策的主要目标是维护和平稳定及加强战略可预测性，确保充分考虑环境保护利益的整体发展管理体系，深化国际合作并加强法制，通过共同采取地区及国家层面的各种措施来刺激本国经济发展，发展基础设施，开展科学研究。瑞典在北极活动的优先方向是气候与环境经济发展及社会领域。芬兰在北极经济领域中尤为关注造船木材与采矿业以及相关的基础设施建设，主要经济目标是确立其作为北极研92023年8月Northeast Asia Economic Research究大国的地位。此外，北极域外国家如中国、日本、韩国、新加坡、印度等许多国家在北极也有其关切和利益诉求。近北极国家和非北极国家的有序介入，有助于营造制度性开放的新环境，形成共同开发、共享利益的新局面。如果缺少一个被普遍认同和接受的、长效化的利益分配机制，那么，北极地区将不可避免地陷入恶性竞争的风险境地。三、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度体系构建（一）区域经济合作制度区域经济合作制度设计的重点领域包括：一是北极航道开发与运营合作，包括航道的水文条件、航运环境以及气候变化影响、北极航运安全保障等，鼓励中国企业参与北极基础设施、港口等方面的建设。2020年前后，俄罗斯通过了对北极地区建设发展的一系列相关决策，决定将俄罗斯境内的北极地区资源基础转化为物质条件，并将北极海上航线变成一条在未来很长一段时间内向国际航运开放的交易区。北极发展的关键作用在于北极航道开发利用，北极航道是连接俄罗斯西部地区和东部地区、欧洲港口和亚洲港口的最短海路。从长远来看，这条交通大动脉将有望成为连接亚太地区和欧洲的最短纽带。开通北极东北航道，可以每年节约航运成本530-1270亿美元。其中，中国沿海港口至北美东海岸的航程比传统的巴拿马运河航线缩短2000-3500海里，上海至欧洲西部港口将比传统航线缩短25%-55%。二是北极油气、矿产资源、渔业资源等开发利用与管理制度。北极拥有丰富的资源储量，它们种类繁多且数量巨大。世界石油和天然气总储量的3.3%深埋于北极地下，所有专家一致认为北极大陆架下蕴藏着丰富的矿产资源，即使在现有的技术条件下，开发这些资源也是完全可以盈利的。美国地质局公开数据表示，北极地区的潜在石油储量、天然气储量和凝析油储量分别约有900亿桶、43.7万亿立方米和440亿桶，其中，天然气储量约占俄罗斯天然气总储量的82%。2017年12月8日，Yamal项目在俄罗斯境内北极地区正式投入生产，Yamal项目是当今世界最大北极地区液化天然气开发项目，也是世界上最大的天然气供销综合项目，因此Yamal项目被誉为“北极圈地下璀璨的能源明珠”。三是跨境合作区建设，建立在产业引领项目、信息咨询和技术服务、开发性金融贷款、税收、通关、货币结算、人才等方面的支持政策。当前，应重点推动环日本海国家的区域经济合作，围绕港口建设、航道开发、园区建设、油气矿产资源开采、邮轮产业开发、现代水产养殖与海洋牧场建设、海洋物流、海洋环境保护等领域开展海洋国际合作。中国与朝鲜可先确定政治互信与区域安全的相关条约与协定，优化海洋经济合作环境。中日韩三国应先主导建设次区域海洋经济合作法律机制，三国可在共建自贸区的基础上，利用其北极理事会永久观察员国的地位，推进船舶用品流通、海运交易所和船舶管理设施、商业园区构建过程的法律保障制度建设。（二）生态环境保护制度就北极地区环境恶化的原因和后果而言，一方面，对北极环境最严重的压力来自“全球气候变 亚马尔项目：中国提出“一带一路”倡议后在俄罗斯实施的首个特大型能源合作项目。10第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research化导致的海冰融化、持久性有机污染物的越界转移等”。另一方面，北极气候变化可能对全球气候系统造成严重影响。2013年7月3日，全球气候组织对2001年至2010年十年间的极端气候进行了分析比较，注意到格陵兰岛和南极冰川融化速度加快，海平面每年平均上升3毫米，上个世纪平均上升1.6毫米。在此期间，平均海平面比1880年上涨20厘米，随着北极冰川融化，全球海平面将上升，北极冰层的融化导致上个世纪全球海平面上升了10-25厘米。北极地区又是一个对环境污染非常敏感的地区，它的人口以及文化完全依赖于该地区的生态环境状况。3当前世界各国家和国际社会已逐渐认识到保护北极环境的重要性，北极的环境污染不仅威胁着北极地区的生态状况，还对全球气候和大气状况在内的全球环境产生着巨大的影响，造成世界性的环境问题。4在遵循联合国气候变化框架公约和京都议定书等国际规则框架下，围绕应对极地气候变化、生态环境保护、环境污染治理等完善相关制度，探索建立基于生态系统的空间规划和管理规则。未来应当通过特别的机制安排和程序将域外国家和域内国家政府、相关国际组织、北极原著民、其他居民、环保组织、企业等行为体的利益目标协同起来，建立信任和共同愿景。生态环境保护制度设计的重点领域包括两个方面：一是北极离岸石油污染治理制度，包括北极离岸油气开发的有效管辖、离岸勘探设备操控与突发性污染事件应急措施、离岸油气开发的环境影响监控措施、北极船舶大气污染物减排、船舶油污治理、防污船底漆管理、极地压舱水治理、船源固体废物防污治理等；二是北极生态环境科考合作制度，包括北极气候系统变迁对东亚气候的影响机理、北冰洋环流系统对亚太海洋循环的调控作用、北极海冰退缩对亚欧大陆生态系统的影响、全球碳减排与北极碳循环的贡献、北极跨区域海洋与大气环境观测及候鸟保护等。（三）法律与人文合作制度坚持依法规范、管理北极相关事务活动，维护联合国宪章 联合国海洋法公约，完善北极国际治理体系，维护各国和国际社会的共同利益。北极需要一个地区性共同条约，化解现存法律条约间的冲突与矛盾。5北极航线问题的国际法律秩序的构建大体可分为三步。第一步，在联合国和国际社会的共同支持下，订立一个适宜解决北极问题的共同法律条约“北极条约”，对北极问题进行总体定位与规划，冻结相关争议，保障北极为世界共同财富。第二步，针对北极航线建立海域合理通行权特别条约，保障船舶在航线水域合理安全航行的权利。第三步，建立专门适用于北极海域航行的法律条例，明确北极地区通航所涉及的海上搜救、航行安全、海洋环境保护等。一些学者提出参照南极条约建立一个北极条约，北极地区的许多问题与当年南极有共同之处，两极在地理位置、领土争夺和环境资源等方面存在诸多相似，所以南极条约体系对北极也会产生积极有益的影响。但正如美国在北极政策指令中所说“北极在地理上和政治上，与南极截然不同”。因此，对南极条约的借鉴，不能参照其内容来建立北极地区的共同条约，而应参照其多边解决问题的模式，参考其结构，根据北极的具体情况，切实分析存在的问题，针对北极存在的争议，构建出适宜北极特殊地位的国际性共同法律条约。112023年8月Northeast Asia Economic Research（四）国际安全保障制度“冰上丝绸之路”国际安全保障制度设计重点关切北极地区人员和财产安全制度、北极海上贸易、海上作业和运输安全制度、北极和平稳定等。保护北极地区的土地、人民、重要目标和基础设施免受自然或技术紧急情况的威胁，突破船舶安全运行和船员培训、北极航运安全预警系统建设、海上生命安全保障、救助船舶避难区建设、北极航道疏浚等难题。在港口、航道建设投资中的税务管理、海事规则制定、海上反恐、旅游免签及线路相关法律保障多元化、区域性争端解决机制等方面，各国应在国际法范畴内加强谈判，完善相关保障制度。当前应重点解决日本海的国际法问题，包括在日本海的领海划界、日本海的国际海峡管理、无害通过权、中国图们江主权与通航权等。四、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度实施保障机制（一）国际协调机制目前，中俄已进入“新时代全面战略协作伙伴关系”，战略互信进一步加强，亟需探讨如何将“冰上丝绸之路”与“北方海航道”对接的问题。中俄在北极项目合作方面取得实质性进展，然而俄罗斯在对待共建“冰上丝绸之路”的问题上，也存在一些杂音。他们认为，“冰上丝绸之路”从战略上覆盖了俄罗斯“北方海航道”，削弱了俄罗斯的北极战略，不利于突显俄罗斯在北极航道的主导地位。中俄在共建“冰上丝绸之路”上需要进一步增强互信和共识，开展项目合作的同时，认真研究风险防范的应对措施。由于俄罗斯对“北方海航道”长达数百年的主权控制，把该区域当成俄罗斯内水，极易与该航道自由航行的诉求产生冲突。俄罗斯一直强调使用该国的破冰船，这将导致保险和安全费用的垄断性提升，加大航运成本。另外，由于技术装备限制，“北方海航道”的商船载重不能超过4万吨，致使大型商船、油轮等无法通过。参与“冰上丝绸之路”建设的主体众多，目标各不相同，具有高度的复杂性，各项措施之间难免产生冲突。通过建立系统协调机制，能够正确、妥善地处理“冰上丝绸之路”建设中的各类主体、目标、工作之间的关系，化解矛盾，实现各项工作效用的最大化。应建立基于契约的信任关系，政府与各行业、企业订立契约，明确各主体在“冰上丝绸之路”建设中的权利义务，违反契约将受到惩罚。建立公平合理的利益分配机制，加强不同成员、不同部门之间的运作协调，促进政府、行业、企业之间的运作协调。（二）风险防控机制建立环北极国、北极临近国（域外国家）、非北极国的博弈规范约束机制。当前国际范围内存在南极机制、斯瓦尔巴机制和联合国海洋法公约机制，这三种争端解决机制各有利弊。对于解决北极资源开发问题，应当建立以联合国海洋法公约为适用基础，以共同开发为实现路径，以谈判协商为主、调解为补充的多层次争端解决机制。6实现北极治理主体从北极国家到北极非北极国家、从国家层次的国家行为体到国家之上/下层次的国家/非国家行为体同时参与的多层次治理转变。7制定并完善北极风险防范的相关国际性法律规范，加强国际合作，加大科研投入，攻克北12第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research极风险防范技术难题。实现风险防范从全球普遍适用的机制向北极特别适用的机制方向转变，由以“软法”为基础的机制向以“硬法”为基础的机制方向转变，由侧重传统安全领域向传统安全与非传统安全领域并重的方向转变。北极海洋生态安全关乎人类命运与未来，各国应高度重视北极海洋生态环境治理，保护人类共同的家园。（三）应急响应机制“冰上丝绸之路”建设过程中可能存在一些突发性事件，应做好事前预案，根据突发事件的性质及轻重缓急制定不同的应急方案，另外根据信息反馈，完善突发事件列表，改进应急方案，使“冰上丝绸之路”建设的相关突发事件能够较为理想地解决。中国应借鉴北极合作已有的应急响应制度，安排专门值班人员关注互联网社会舆论和新闻媒体发布的信息，接收“冰上丝绸之路”建设突发事件信息，确定响应级别，在一定时间内启动国家级或地方级应急响应程序。建立“冰上丝绸之路”建设突发事件专门应急平台，充分整合信息和各项应急活动，实现各级应急管理和指挥机构的信息共享，实现综合分析处理，保障快速、高效、安全的应急信息管理。（四）多边治理机制受气候变化影响和全球化进程推动，北冰洋逐渐从冰封走向开放，国际社会正在加强对船舶航行、海上搜救、科学活动、公海捕鱼等事务的规制。无论是极地航行规则、北极国家签订合作协议，还是北冰洋公海渔业多边磋商进程，北冰洋区域性规则的发展始终建立在一般国际法的框架基础上，而非一种脱离国际法体系之外的地区性规制”。8在气候变化和全球化双重作用下，北极汇集了国际航道通航、气候变化、重大科学研究、生态系统保护、资源能源开发等多个具有全球和地区重要影响的事务，多层次、分议题的北极合作机制逐步建立。从当前北极区域治理的实践看，北极国家始终是北冰洋区域治理规则发展的推手，主导着规则制定、机制建立和磋商进程。在全球性合作平台上，北极国家提议制定极地水域的航行规则将其利益诉求和航运管控经验融入到国际规则中。目前形成的北冰洋区域合作协议多数局限于北极八国之间，例如海空搜救、溢油预防反应以及科学合作协议，体现出一定的排外性。这些协议实际上是进一步维护和强化北极国家在北极治理中的主导地位。在北极区域治理现有结构下，域外国家对北冰洋区域治理的参与和政策影响力十分有限，即使作为北极理事会的观察员国，也没有权利参与任何决策，参与工作组等附属机构的活动也受到等级分明的规则限制。“冰上丝绸之路”合作制度设计应当兼顾沿岸国的权利和其他国家在北冰洋海域的合法权益，不能忽视北极域外国家在北冰洋海域享有的开发利用海洋及其资源的合法权利。责任编辑：肖成红132023年8月Northeast Asia Economic Research参 考 文 献：1阮建平北极治理变革与中国的参与选择基于“利益攸关者”理念的思考，人民论坛学术前沿J 2017，（10）：52-672云宇龙国际社会理论视角下的北极安全治理与中国参与J 领导科学论坛，2017，（09）66-763 Klaus Topfer,UNEP,Jacqueline McGlade EEA,Arctic environment:European perspectives,Environmental issue report,No38，004，P.24 Melissa A.Verhaag,It is not too late:the need for a comprehensive international treaty to protect the Arctic environment,Georgetown International Environmental Law Review,2003,p.115阎铁毅：北极航道所涉及的现行法律体系及完善趋势，学术论坛J 2011，（02）：139-1446罗猛，董琳北极资源开发争端解决机制的构建路径以共同开发为视角J 学习与探索，2018，（08）：97-1037王传兴北极治理：主体、机制和领域J 同济大学学报（社会科学版），2014，（02）：24-338肖洋北极海空搜救合作：成就、问题与前景J 中国海洋大学学报（社会科学版），2014，（03）：8-1314第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic ResearchInternational Economic Cooperation System Design of the“Polar Silk Road”ZHAO Wanli（School of Economic and Management,Dalian Ocean University,Dalian,Liaoning,116023）Abstract:The“Polar Silk Road”is an extension of the Belt and Road Initiative in NortheastAsia and an important bridge and link for China to participate in the governance of the Arctic,yetit faces many constraints in the construction such as the complex Arctic geopolitical environment,differences in seas ownership and traffic rules,greater uncertainty in economic construction,insufficient support for pivot ports and necessary infrastructure,“double high”investmentdemand for capital and technology,and co-existence in traditional and non-traditional securitythreats.Therefore,it is necessary to strengthen the design for international economic cooperationsystem of the“Polar Silk Road”.In the design,it is essential to enhance the vision of acommunity with a shared future in the Arctic,highlight the principle of mutually beneficial and win-win cooperation,adhere to Chinas“constructive participation”strategy,balance the interests ofArctic stakeholders,and underscore Chinas identity as a near-Arctic country.The paper builds asystem for global economic cooperation of the“Polar Silk Road”from such aspects as theregional economic cooperation system,ecological environment protection system,legal andcultural cooperation system,and international security guarantee system.To ensure the effectiveimplementation of the cooperation system,international coordination mechanisms,risk preventionandcontrol mechanisms,emergency responsemechanisms,andmultilateral governancemechanisms should be established.Key words:“Polar Silk Road”;Development of shipping routes;International economiccooperation;System design15