安置教育执行法律问题探析.pdf

第 卷第 期 年 月河 南 科 技 大 学 学 报(社 会 科 学 版)()【法坛论衡】:./.安置教育执行法律问题探析张 帆(清远市司法局广东 清远)摘 要:现行法没有明确规定安置教育对象徒刑执行期满后押解移交安置教育对象的主体和安置教育的执行地 法律规定的缺失导致司法实践中刑罚执行工作与安置教育工作衔接不畅个别安置教育对象被刑罚执行机关超期羁押 建议在刑法典中明确建立双轨制的刑事制裁方法体系专章规定保安处分并在保安处分一章中明确安置教育的适用对象、适用条件、适用原则 同时在刑事诉讼法中对押解移交安置教育对象的主体、安置教育执行地的确定规则等程序性事项作出明确规定关键词:安置教育保安处分反恐怖主义法中图分类号:文献标志码:文章编号:()收稿日期:作者简介:张帆()男重庆永川人博士主要从事政府法治研究 安置教育的执行是指有权机关依法将人民法院作出的安置教育决定付诸实施的一系列活动 安置教育作为一种保安处分事关安置教育对象的人身自由为保障安置教育对象的合法权益必须将其与刑罚严格区分开来 然而两者在实质上很难区分 安置教育的执行为我们将安置教育与刑罚区分开来提供了重要抓手中华人民共和国反恐怖主义法(以下简称反恐法)第 条第 款仅仅对安置教育的执行作了一个基本的框架性规定缺乏具体的细化措施和操作性规定 此种粗放性的立法既不利于规范执行主体的执行行为也不利于保障安置教育对象的合法权益 尽快制定有关安置教育执行制度的实施细则为安置教育的执行提供具体的法律体系依据是当前反恐立法工作的重要任务也是实践中将安置教育与刑罚区分开来的客观要求 有鉴于此笔者拟在下文中对安置教育的执行问题进行探讨并提出相应的建议以求抛砖引玉一、安置教育对象的交付执行(一)交付执行过程中存在的问题及其危害安置教育对象的交付执行是指监狱或看守所依法将安置教育对象交付安置教育机构以执行安置教育的一系列活动 根据反恐法第 条的规定安置教育决定应当在罪犯刑满释放前作出并在刑满释放前送达罪犯 安置教育决定书一经送达即发生法律效力 安置教育决定书发生效力后安置教育机构必须根据安置教育决定书的规定在安置教育对象刑期届满后立即执行安置教育 然而实践中部分安置教育对象在徒刑刑期届满后仍然在监狱或看守所关押迟迟未被交付安置教育机构执行安置教育即部分安置教育对象被监狱或看守所超期羁押 以某省 市为例根据笔者调研截至 年 月 日该市有 名安置教育对象在刑期届满后未办理刑满释放手续仍然被关押在监狱超期羁押时间最长的达 个月最短的也有 个月平均 个月该问题具有以下危害:第一侵犯安置教育对象的人格尊严 我国宪法第 条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”被人民法院责令接受安置教育的犯罪人在刑期届满后就不再是罪犯而是安置教育对象 安置教育对象的法律地位要明显高于罪犯反映到处遇上表现为安置教育对象在关押期间不必穿着囚服享有比罪犯更多的自由和会见来访者的时间 监狱或看守所属于刑罚执行机关如果在安置教育对象刑期届满后仍将其继续关押在监狱或看守所则安置教育对象必须遵守刑罚执行机关的统一管理和纪律要求该种做法在本质上无异于把安置教育对象河南科技大学学报(社会科学版)第 卷当作罪犯对待是对安置教育对象人格的谴责和贬低违反了宪法第 条的规定侵犯了安置教育对象的人格尊严 第二动摇司法机关的权威 司法机关的权威是刑事司法活动顺利进行的有力保障 司法机关的权威来源于其对法律法规的严格遵守 如果司法机关不严格执法则势必损害司法机关的形象动摇其权威 中华人民共和国监狱法(以下简称监狱法)第 条规定:“罪犯服刑期满监狱应当按期释放并发给释放证明”超期羁押行为违反了监狱法的上述规定损害了司法机关在人民群众心目中的形象严重动摇了司法机关的权威 第三妨碍安置教育对象复归社会 安置教育制度除了具有社会防卫的目的还具有促进安置教育对象顺利复归社会的目的 安置教育对象复归社会目的的实现依赖于安置教育对象与安置教育机构的密切配合 反恐法第 条第 款规定安置教育机构应当每年对安置教育对象进行评估对于确有悔改表现不致再危害社会的应当及时解除安置教育 根据该规定自安置教育执行之日起满 年安置教育机构应当对安置教育对象的社会危险性进行评估经评估不具有社会危险性的可以解除安置教育 超期羁押导致安置教育对象的执行期限迟迟不能起算安置教育机构无法按期对安置教育对象进行社会危险性评估在此种情形下对安置教育对象而言安置教育的解除将变得遥遥无期这势必导致安置教育对象产生“破罐子破摔”的心理影响其接受教育矫正的积极性不利于其早日复归社会 第四违反罪责刑相适应原则 罪责刑相适应原则要求重罪重罚轻罪轻罚罚当其罪罪刑相称 超期羁押行为使得安置教育对象在监狱或者看守所的实际羁押时间超过了宣告刑确定的时间安置教育对象实际遭受的刑罚超过了其因实施犯罪行为而应当被科处的刑罚严重违反了罪责刑相适应原则 第五增加监管风险 我国西部某省(自治区)自 年开展“严打”暴恐分子专项行动以来部分监狱、看守所的押犯数量有所增长 年以来又受到新冠疫情的影响押犯数量较多的监狱、看守所的疫情防控压力较大 超期羁押行为增加了监狱、看守所关押人员的数量加大了疫情防控和监管的难度增加了监管风险(二)导致问题的原因导致超期羁押问题的原因主要有以下几个:第一隐性双轨制的立法体例 我国刑法虽然规定了精神病人强制医疗等具有保安处分性质的措施但是并没有明确设立保安处分制度也没有明确规定安置教育措施 这种隐性双轨制的立法体例使得个别司法实务人员不能正确认识安置教育与刑罚的区别将安置教育与刑罚等量齐观片面地把安置教育视为一种不定期刑或终身自由刑以致于在安置教育对象的刑期届满后不及时交付安置教育机构执行安置教育仍将其继续关押在监狱或看守所 第二押解移交的主体不明确实践中为了避免交叉感染确保监管安全往往对实施恐怖活动的犯罪人进行异地关押即犯罪人被关押前的居住地与刑罚执行地一般位于不同的行政区域 而为了方便安置教育对象的亲属会见和探视促进安置教育对象早日回归社会安置教育对象一般被安排在原居住地的安置教育机构执行安置教育 因此在徒刑执行完毕后对于异地关押的安置教育对象必然涉及押解回原居住地的安置教育机构的问题 然而反恐法刑事诉讼法等法律均没有明确规定押解移交安置教育对象的主体 以致在司法实务中安置教育对象徒刑期满后部分监狱或看守所与安置教育机构、安置教育对象原居住地的县级司法行政机关之间针对押解移交工作相互推诿 监狱或看守所认为应当由安置教育机构或安置教育对象原居住地的县级司法行政机关到监狱或看守所押解安置教育对象至安置教育机构而安置教育机构或安置教育对象原居住地的县级司法行政机关则认为应当由监狱或看守所负责押解至安置教育机构 上述国家机关之间相互推诿扯皮导致超期羁押 第三关于安置教育执行地的确定规则缺失 反恐法第 条并没有规定安置教育执行地的确定规则 实践中一般是根据安置教育对象服刑前的居住地确定安置教育执行地 但是一些安置教育对象同时有几个居住地而这些居住地的安置教育机构又都不愿接收安置教育对象均希望将安置教育执行工作推给其他安置教育机构 在安置教育对象服刑前同时有几个居住地的情况下各居住地的安置教育机构之间相互推诿均拒绝接收安置教育对象以致不能交付最终造成超期羁押 年第 期张帆:安置教育执行法律问题探析(三)解决问题的建议针对安置教育对象被监狱或看守所超期羁押的问题结合司法实践实际提出以下解决问题的建议 第一在刑法典中明确建立双轨制的刑事制裁方法体系 修改刑法典在刑法典中专章规定保安处分使保安处分成为与刑罚并列的刑事制裁方法 同时在性质、功能方面明确保安处分与刑罚的关系以保证二者的协调适用 保安处分一章中明确规定安置教育、精神病人的强制医疗等保安处分措施对安置教育的适用对象、适用原则等作出全面具体的规定变隐性双轨制为显性双轨制 第二明确押解移交安置教育对象的主体 关于押解移交安置教育对象的主体存在两种不同的观点 一种观点认为应当由安置教育对象原居住地的县级司法行政机关负责押解移交 另一种观点则认为应当由执行刑罚的监狱或看守所押解移交 实践中一般采取的是第一种观点即由安置教育对象原居住地的县级司法行政机关押解移交 就第一种观点而言笔者认为此种观点有待商榷 县级司法行政机关的工作人员不具有人民警察身份而押解过程中必然要对安置教育对象的人身采取强制措施如果由县级司法行政机关工作人员负责押解则其身份和职权显然不符合押解工作的性质和要求 就第二种观点而言监狱或者看守所的工作人员具备人民警察身份具有采取剥夺安置教育对象人身自由的强制措施的职权由其负责押解较为适宜 因此笔者赞同第二种观点建议在刑事诉讼法中明确规定服刑地的监狱或者看守所负责押解并移交安置教育对象 第三确立安置教育执行地的确定规则 服刑地中级人民法院在作出安置教育决定时应当确定安置教育执行地 在具体确定安置教育执行地时原则上以安置教育对象原居住地为执行地安置教育对象有几个居住地的以经常居住地作为安置教育执行地 经常居住地是安置教育对象服刑前连续居住一年以上的地方但住院就医的除外 实践中个别安置教育对象服刑前有多个居住地而每个居住地都不满足成为经常居住地的要求 对于此种情形可以安置教育对象的户籍所在地作为安置教育执行地 如果安置教育对象的户籍此前因为判刑已经被注销的由作出安置教育决定的人民法院根据有利于安置教育对象接受安置教育、顺利复归社会的原则从其服刑前的多个居住地中确定安置教育执行地 总之通过明确安置教育执行地的确定规则防止实践中出现安置教育机构之间相互推诿拒绝接收安置教育对象的情况二、执行地点反恐法第 条第 款仅仅规定安置教育由省级人民政府组织实施 关于安置教育的具体执行地点现行法未作具体规定 从比较法上看一些实施预防性监禁制度的国家将预防性监禁的执行地点划定在监狱的特定区域该区域仅关押被执行预防性监禁的人员罪犯不得被押送至该区域服刑 例如澳大利亚刑法规定对于被采取继续关押措施的实施严重恐怖主义罪行的罪犯即便其刑期已满仍然要在监狱中继续被监禁但该人不得住在或关押在和服监禁刑的人一样的区域或单元 在德国近年来针对预防性监禁制度进行了改革 改革后除患有精神疾病的人员被安置在社会治疗中心执行预防性监禁外其他被判处预防性监禁的人均须在监狱内专为预防性监禁 的 执 行 而 新 建 的 建 筑 物 内 执 行 预 防 性监禁笔者认为监狱有现成的监管场所、安保力量和专业化的教育矫正人员在监狱中执行安置教育可以极大地节约监管成本节省司法资源 但是监狱毕竟属于刑罚执行场所即便在监狱中划定一定的区域专门执行安置教育该区域也必须服从监狱整体的管理和安保要求这将使得安置教育的执行不可避免地带有刑罚执行的烙印 同时在安置教育对象所居住的社区的居民看来安置教育对象仍然被关押在监狱的事实很容易使得他们得出安置教育对象仍然在监狱服刑安置教育对象仍然属于罪犯的观点 此种观点客观上会对安置教育对象造成伦理道德上的谴责和非难与安置教育的非惩罚性相悖 因此安置教育的执行地点不宜设在监狱而应当设在监狱以外的地点在物理空间上与监狱保持一定的距离在劳教制度废除后原有的劳教所转型为强制隔离戒毒所由于前些年强制隔离戒毒所的盲 目前仍有极少数押犯因为判刑而被注销户口河南科技大学学报(社会科学版)第 卷目建设和扩张等原因许多省市的强制隔离戒毒所都出现了不同程度的床位空置现象 在此背景下完全可以整合现有的强制隔离戒毒所资源将部分强制隔离戒毒所的空置区域改建为安置教育的执行地点 事实上将安置教育的执行地点设在强制隔离戒毒所是完全可行的理由如下:第一强制隔离戒毒所的低警戒程度符合安置教育执行的内在要求 安置教育对象的法律地位不同于罪犯安置教育执行期间安置教育对象理应享有更多的自由和会见机会 强制隔离戒毒所的警戒程度较低管理相对宽松这些特征恰好符合安置教育执行期间给予安置教育对象较多自由和会见机会的要求 第二监狱和强制隔离戒毒所同属于司法行政部门管理 绝大多数安置教育对象刑满释放前都是在监狱执行刑罚的将安置教育的执行地点放在强制隔离戒毒所有利于刑罚执行工作与安置教育工作的有序衔接一旦交付执行过程中监狱与安置教育机构之间出现衔接不畅的情况司法行政部门可以统筹协调有助于避免刑罚执行机关与安置教育机构之间出现推诿扯皮的情况 第三强制隔离戒毒所有着专业的安保力量、监管人员、医疗人员和场所设施 只要对现有工作人员稍加培训并对场所设施进行相应地改造这些工作人员在强制隔离戒毒所就能够很好地完成安置教育工作三、安置教育对象劳动的性质(一)有关劳动的性质的观点及其评价安置教育执行期间为了增强安置教育对象的就业技能培养安置教育对象的一技之长促进其将来顺利回归社会安置教育机构会对安置教育对象进行职业技能教育培训在培训过程中安置教育机构会将课程学习与实训操作相结合组织有能力的安置教育对象进行实训操作即组织有能力的安置教育对象进行与培训课程相关联的生产劳动 如果有劳动能力的安置教育对象拒绝参加劳动或者在劳动过程中突然拒绝劳动安置教育机构是否可以采取相应的惩罚措施强制其参加劳动?这个问题涉及到安置教育对象在安置教育执行期间劳动的性质问题 如果认为安置教育执行期间的劳动是强制性的则安置教育机构可以采取相应的惩罚措施强制有劳动能力的安置教育对象参加劳动 相反地如果认为安置教育执行期间的劳动是自愿性的则有劳动能力的安置教育对象可以选择不参加劳动对此安置教育机构不得采取相应的惩罚措施强制其参加劳动关于安置教育对象劳动的性质现行法未作规定 有观点认为强制劳动是改造安置教育对象的必要手段它有利于矫正安置教育对象不劳而获的不良恶习和散漫的生活习惯除没有劳动能力或不适合参加劳动的情形外有劳动能力的安置教育对象都应当参加劳动 笔者认为该种观点有待商榷理由如下:第一它没有考虑到我国已签署的国际条约的规定 公民权利和政治权利国际公约第()()条规定“任何人不应被要求从事强迫或强制劳动”尽管我国尚未批准这一条约但是我国已经签署了此条约 该条约签署后签署国负有不得采取行动以破坏该条约的宗旨和目的的义务 因此我国不得采取侵犯公约所保护的权利的行为 故要求有劳动能力的安置教育对象参加劳动的观点违反了条约的宗旨和目的是不合适的 第二该观点不符合新疆安置教育实施的实际情况 国务院新闻办发布的新疆的职业技能教育培训工作白皮书明确指出:“教培中心(即安置教育机构)针对学员缺乏职业技能、就业困难的问题开展职业技能教育培训 教培中心注重将课程学习与实训操作相结合提高学员实际操作能力 实训操作不是强制劳动”根据上述内容可知当前新疆安置教育机构组织安置教育对象开展的劳动不是强制劳动 既然实务中我国政府并没有把安置教育对象的劳动定性为强制劳动且此种做法有力地驳斥了以美国为首的西方反华势力的污蔑取得了良好的效果则我们应当将该种行之有效的做法坚持下去即继续坚持将安置教育对象的劳动定性为自愿性劳动而不是主张对安置教育对象采取强制劳动的矫正措施(二)本文的观点安置教育执行期间安置教育对象的劳动应当定性为自愿性质的劳动 理由如下:第一安置教育的性质和目的决定了安置教育对象劳动的自愿性 如前所述安置教育是一种保安处分它的目的在于预防而不是惩罚 强制有劳动能力的安置教育对象参加劳动的做法会给不愿意参加劳动的安置教育对象带来心理上的痛苦具有 年第 期张帆:安置教育执行法律问题探析一定的惩罚性 不符合安置教育的性质和目的 相反地如果安置教育对象的劳动是自愿性质的则不会给其带来心理上的痛苦符合安置教育的性质和目的 第二这是贯彻比例原则的内在要求 安置教育事关安置教育对象人身自由的剥夺必须严格贯彻比例原则 比例原则要求安置教育机构所采取的措施必须是实现社会防卫目的所必须的措施 在安置教育执行过程中安置教育机构只要采取剥夺安置教育对象人身自由的措施就可以实现社会防卫的目的而如果安置教育机构不对安置教育对象采取剥夺人身自由的措施只对其采取强制劳动的措施则由于安置教育对象未被隔离仍然可能继续实施危害社会的行为无法实现社会防卫的目的 因此强制劳动并非为实现社会防卫所必须对安置教育对象采取强制劳动的措施的做法违反了比例原则第三从比较法上看部分实行预防性监禁措施的国家在执行预防性监禁期间组织的劳动均是自愿的 例如韩国社会保护法规定对因实施同种数罪或类似数罪受数罪并罚的人员或者是因实施数罪并认定为常习犯的人员采取保护监护的措施将上述人员收容于保护监护设施 国家对收容于保护监护设施内的人员进行监护、教化、强制进行重返社会所必需的职业训练或劳动但劳动须征得被保护监护人同意 第四有利于更好地保护安置教育对象的劳动权益 如果将安置教育对象的劳动定性为强制性劳动则安置教育对象与其所劳动的企业之间的法律地位是不平等的安置教育对象不是劳动法所调整的劳动者不能适用劳动法中有关获取劳动报酬权、休息权、劳动安全卫生保护的权利等有关劳动者保护的规定 同时由于安置教育对象不是罪犯不能适用监狱法有关罪犯劳动时间、劳动报酬、劳动保险等的规定安置教育对象与企业之间的劳动关系将面临无法可依的局面这显然不利于安置教育对象劳动权益的保护 相反地如果将安置教育对象的劳动定性为自愿性劳动则安置教育对象与其所劳动的企业之间的法律地位是平等的安置教育对象是劳动法所调整的劳动者其权益受劳动法保护(三)立法建议综上所述笔者认为安置教育执行期间安置教育对象的劳动应是自愿劳动建议将来制定具体实施安置教育制度的法律法规时明确安置教育对象劳动的自愿性 此外在执行过程中为了确保真正体现安置教育对象劳动的自愿性日后立法机关制定安置教育执行制度的实施细则时还需要明确以下几点:第一不得将是否参加劳动作为判断安置教育对象社会危险性有无的标准 关于强制劳动的定义国际劳工组织给出了权威定义 按照国际劳工组织的解释以任何惩罚相威胁强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务构成强制劳动 这里的“以惩罚相威胁”中的“惩罚”既可以是积极地施加给劳动者的身体上、心理上或经济上的伤害或损害包括死亡、肢体暴力、监禁、罚款也可以是消极地使劳动者丧失某种权利或优待如升职等“非本人自愿”是指劳动者并非出于自由意志与雇主达成某种雇佣关系“非本人自愿”与“以惩罚相威胁”虽然是两个独立的要件但在强制劳动的情形中两者是密切相关的当劳动者提供劳动或者服务是在受到惩罚的威胁下做出时这种同意的表达就是不自由的此时两个要件存在重合 根据反恐法第 条第 款的规定安置教育对象社会危险性的消失是解除安置教育的标准 实践中在对安置教育对象的社会危险性进行评估时如果将是否参加劳动作为判断社会危险性有无的指标则不参加劳动的有劳动能力的安置教育对象将极大可能被安置教育机构或者人民法院评估为具有社会危险性并因此被继续实施安置教育 在此种情况下劳动与否已经成为安置教育对象人身自由是否被继续剥夺的关键性因素 安置教育对象为了避免被继续关押势必不情愿地参加劳动 质言之把劳动作为判断安置教育对象社会危险性有无的标准的做法符合前述国际劳工组织对强制劳动所下定义中的“以惩罚相威胁”的要件并极有可能导致安置教育对象为了避免被继续实施安置教育而“非本人自愿”地参加劳动有构成强制劳动之嫌 因此为了防止强制劳动发生也为了避免给 反恐法第 条第 款:“安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估对于确有悔改表现不致于再危害社会的应当及时提出解除安置教育的建议报决定安置教育的中级人民法院决定 被安置教育人员有权申请解除安置教育”河南科技大学学报(社会科学版)第 卷以美国为首的西方反华国家口实真正确保劳动的自愿性不宜将是否参加劳动作为判断安置教育对象社会危险性有无的标准 第二不得将是否参加劳动作为对安置教育对象实施分级处遇的依据 分级处遇是指安置教育机构根据安置教育对象在安置教育期间的表现把安置教育对象划分为不同的等级并按照不同的等级给予不同的待遇 例如宽管级的安置教育对象比严管级的安置教育对象享有更多的放风时间和亲情会见时间 实践中如果将是否参加劳动作为对安置教育对象实施分级处遇的依据则按照前述国际劳工组织的权威解释实际上是把是否参加劳动作为安置教育对象享有或者丧失某种优待的依据符合“以任何惩罚相威胁”中的“惩罚”的定义有构成强制劳动之嫌 故为了确保安置教育对象劳动的自愿性安置教育机构在实施安置教育过程中不得将是否参加劳动作为实施分级处遇的依据参考文献:张帆.安置教育审前程序研究.江西警察学院学报():.江溯唐志威.德国保安监禁制度的晚近发展.净月学刊():.黄彬.总体国家安全观视野下安置教育管理的人权保障.中国刑警学院学报():.陈泽宪.安置教育需要全面坚持法治原则.检察日报().陈兴良.刑法总论精释.北京:人民法院出版社:.敦宁.刑事制裁体系变革论.北京:法律出版社:.于志强.预防性监禁的模式比较与中国选择:以中、澳、德三国为中心的比较法考察.法律适用():.王利荣张凯伦.后劳教时代预防犯罪资源的再利用.法律适用():.徐持.反恐怖主义法中安置教育的性质辨析与制度构建.法学杂志():.国务院新闻办公室.新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障.人权():.吴悦.我国反恐法中的安置教育制度研究.广州:暨南大学:.李浩培.条约法概论.北京:法律出版社:.谈晨逸.国际法视角下美国涉疆法案的评述与应对.国际论坛():.国务院新闻办.新疆的职业技能教育培训工作.中国宗教():.张帆.安置教育法律问题探析.江西警察学院学报():.张帆.论安置教育的解除.江西警察学院学报():.金昌俊.韩国的保安处分制度初探.延边大学学报(社会科学版)():.():.: