当事人申请行政程序重开权利的检视与完善.pdf

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1、华南理工大学学报（社会科学版）第卷第期年月（）收稿日期：基金项目：国家社科基金青年项目“瑕疵行政协议类型重塑及其裁判规则研究”（）。作者简介：刘欣琦（），女，博士，讲师，硕士生导师，研究方向为行政法与行政诉讼法。段妍霖（），女，硕士研究生，研究方向为行政法与行政诉讼法。在德国行政程序法中有广义行政程序重开与狭义行政程序重开的内容，广义行政程序重开是

2、指德国行政程序法第四十八条和第四十九条的内容，即行政机关有权撤销或废止某一行政行为；狭义行政程序重开专指德国行政程序法第五十一条的内容，指当事人有权向行政机关申请行政程序重开，本文的研究对象为狭义行政程序重开。参见王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案，最高人民法院（）最高法行申号行政裁定书。下述简称“王建设案”。法学当事人申请

3、行政程序重开权利的检视与完善刘欣琦，段妍霖（湘潭大学法学院，湖南湘潭）摘要：在促进行政争议实质性化解的时代背景下，以已过起诉期限为程序标的的行政程序重开制度具有重要意义。然而，行政程序重开制度自“王建设案”引入后在实践中存在参差，原因在于对“当事人申请行政程序重开是否属主观公权利”的认知存在分歧。从主观公权利理论和我国司法实践现实需求出发，宜将当

4、事人申请重开权定位为一项主观公权利。基于此，在具体的制度设计方面，对于当事人的重开申请，行政机关应当分形式审查和实质审查两个阶段进行处理，当事人则可以根据行政处理决定提起履行之诉或撤销之诉；对人民法院而言，应以行政程序重开处理决定而非原行政行为为审判标的，辨明行政处理决定的性质，理清具体案件中的法院审查规则。关键词：行政程

5、序重开；主观公权利；行政处理程序；司法审查规则中图分类号：文献标志码：文章编号：（）：一、引言行政程序重开制度源于德国行政程序法第五十一条，是指行政机关基于人民申请，在特定事由满足情况下通过开启一个新行政程序，对一个已逾法定救济期限的原行政处分所决定的事件重新进行实体审查，进而决定是否撤销、废止或变更原行政处分的一种程序历程。目前，我

6、国法律尚未规定统一的行政程序重开制度，但司法实践已走在前列，年最高人民法院在“王建设案”裁定内容中首次引入“行政程序重开”这一制度。基于行政程序重开制度特殊的程序标的已过起诉期限的行政行为，其能够有效规范我国“信访不信法”的司法实践现状，促进行政争议的实质性化解，行政程序重开制度也能够成为当事人维护自身权利的有效救济途径。然而，

7、目前我国实践中行政机关应对当事人的重开申请存在不同的处理方式和处理决定，司法机关审查规则及判决方式也存有差异。对于实践中的乱状，有学者认为问题的根源在于现行成文法缺失对行政程序重开制度的规定，但这也只是立法层面的分析，没有触及当事人申请重开制度的根本，当事人申请重开制度最关键的问题在于是否承认当事人重开申请权的主观

8、公权利特质。本文将立足于我国司法实践现状，试图结合德国行政程序重开原理以及主观公权利理论的内容，框定当事人申请重开制度的理论基础，并在此基础上解决当事人申请行政程序重开面临的实践难题。第期刘欣琦等：当事人申请行政程序重开权利的检视与完善二、实践现状：行政程序重开运行存在参差实践是检验真理的唯一标准，一项制度是否起到应有的作用，与实践是否

9、存在龃龉等，都必须从实践中寻找线索。本文在北大法宝案例数据库中，以“行政程序重开”“重开行政程序”“行政程序重启”“重启行政程序”为关键词进行搜索，得到相关案例共件，筛去无关案例并进行类案合并后共件。通过案例整理发现面对当事人重开行政程序的申请，行政机关存在不同的处理方式及处理决定，司法审查的规则及内容也不尽相同。（一）行政处理方式及处

10、理决定的差异行政机关应对当事人的重开申请，存在肯定或否认当事人重开申请权两种观点。否认当事人行政程序重开申请权的行政机关，对于当事人的申请多以其申请无事实和法律依据为由不予答复。如“刘子洋案”中，申请人刘子洋向行政机关提出申请要求撤销股权转让和公司登记的行政行为，行政机关未对申请人的请求作出回复，也未解释未予答复的原因。在

11、庭审中被告行政机关表示，其作出的原行政行为（撤销股权转让和公司登记的行政行为）合法，且认为原告请求履行撤销登记职责并要求被告承担其损失的请求“无任何事实依据及法律依据”。也有部分行政机关以其无重开行政程序之权力为由不予答复，如“穆韦达案”中，当事人为某公司法定代表人和股东，年该公司被第三人注销登记。当事人认为此注销登记系第三

12、人提供虚假材料、采取欺诈手段、隐瞒重要事实取得。年，当事人曾提起行政诉讼要求撤销注销登记的行政行为，法院以已过起诉期限为由驳回起诉。当事人于年向被告提出申请，要求撤销原行政行为。行政机关对当事人的申请未作答复，当事人就此提起行政诉讼。行政机关在庭审中表示涉案行政行为“受生效裁判所羁束，我局无权更改”，该案行政机关实质上认为当事人

13、并无重开申请权。相似案件还有“宏馨公司案”，宏馨公司请求行政机关撤销行政登记，行政机关以相关法律规范“没有关于撤销登记的规定，法无授权即禁止”为由拒绝撤销原行政登记。对于肯定当事人重开申请权的情形，由于我国尚未有成文的重开案件行政处理程序规定，这里以德国“二阶段”行政处理程序为理论基础，对我国实践现状进行分类。德国“二阶段”行政处理

14、程序包括：一为行政程序之是否重开，即形式审查，对当事人的申请是否符合法定要件进行审查。这些要件包括：首先，必须是以一定事由为基础（行政行为所依据的事实或法律情况已作出有利于相对人的变更）。其次，当事人不得有重大过失。最后，当事人请求重新进行行政程序也有时间上的限制（申请须在个月内提出），当事人还应有必要的证据证明其申请。二为重开后之

15、审理与决定，即实质审查，行政机关重新进行实体审查并作出对原决定予以维持或变更的新的实体决定。在此基础上，我国实践中肯定当事人重开申请权的可分为两种情况：一种情形是行政机关接收当事人本文涉及的行政程序重开案件，是指原行政行为已过起诉期限，当事人对原行政行为合法性存在质疑，向行政机关提出重新审查案件合法性的案例。这里不可避免

16、地涉及行政程序重开的程序标的，行政程序重开的程序标的是指重开程序所指向的行政行为范围。以涉案标的是否提起过诉讼分类，存在两种观点，一种观点认为凡具有形式存续力的行政行为，换句话说，经法院实体判决的行政行为，当事人仍然可以向行政机关申请程序重开。如果当事人的重开申请也符合提起再审的要件，此时产生请求权竞合，允许当事人择一

17、行使。此观点认为行政程序重新进行制度，不会破坏行政诉讼再审制度，也不会影响法院判决的既判力。另一种观点认为经过法院实体审查的行政行为，不可申请重开。而且，指出若允许当事人申请重开行政程序，将有悖于程序经济原则，且与针对原行政行为的判决既判力相抵触。本文为了完整展现案例多样性采取第一种观点。参见刘子洋诉长沙市天心区市场监督管理

18、局不履行法定职责案，长沙市中级人民法院（）湘行终号行政判决书、长沙铁路运输法院（）湘行初号行政判决书。下述简称“刘子洋案”。本案涉注销登记行政行为，虽然当事人于年已经提起行政诉讼，但法院均以已过起诉期限为由不予受理驳回起诉，案涉行政行为并未经过实体审查。由此本文认为，该案行政机关以原行政行为已有生效裁判羁束为由不予受理并不合适，该案行

19、政机关应当重新进行处理，该案再审法院亦持此观点，最高人民法院再审的王建设案中也是持此观点：“当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。”参见穆韦达诉广河县工商行政管理局不履行法定职责案，甘肃省高级人民法院（）甘行申号行政裁定书。

20、下述简称“穆韦达案”。参见南阳市宏馨房地产开发有限责任公司诉南阳市自然资源和规划局、第三人胡淑敏履行法定职责案，南阳市宛城区人民法院（）豫行初号行政判决书、河南省南阳市中级人民法院（）豫行终号行政判决书。下述简称“宏馨公司案”。华南理工大学学报（社会科学版）第卷的申请后，认为当事人的申请不符合行政程序重开形式审查要件，而作出不予受理或不

21、予重开行政程序的处理决定。如在“白文泉案”中，申请人向重庆市江津区人社局递交申请书，请求江津区人力资源和社会保障局纠正白文泉的养老金缴费年限，行政机关以当事人表述不清、无法明确诉求为由不予受理。该案中，江津区人力资源和社会保障局虽没有直接指出当事人是否有申请江津区人力资源和社会保障局纠正的权利，但其在接收当事人申请后以表述

22、不清、无法明确诉求为由不予受理，隐含的逻辑是首先承认当事人享有申请重开的权利，其次才是当事人需要通过表述清楚、明确诉求来合法地行使重开申请权，否则行政机关不予受理。另一种情形是行政机关经形式审查认为当事人的重开申请符合行政程序重开要件，决定重开行政程序后，作出维持或变更原行政行为的实体处理决定。在“广东广晟南方建设有限公司

23、案”中，申请人向行政机关提出撤销行政许可申请后，行政机关对其重开申请立案调查并举行听证会，听取了申请人及第三人的陈述意见。但行政机关认为第三人申请案涉施工许可时提供的资料齐全，被告发放施工许可并无不当，最终决定维持原行政行为。也就是说，该案行政机关经形式审查后认为符合行政程序重开的要件，故受理当事人重开申请，而后在实体审查

24、阶段作出维持原行政行为的处理决定，本案行政机关实质上承认当事人享有重开行政程序的权利，只是对原行政行为进行实体审查后认为应当维持原行政行为的效力。同类案件还有“周建国案”，当事人向金华市国土资源局提出重开程序的申请，金华市国土资源局作出维持原行政行为的决定。原告不服申请复议，金华市人民政府收悉相关申请材料后召开听证会，决

25、定维持金华市国土资源局作出的处理决定。也有行政机关经形式审查后认为当事人的重开申请符合行政程序重开要件，决定重开行政程序后作出变更原行政行为的实体处理决定。如“临武县山林确权案”中，临武县政府根据旺田村七组的申请，重开行政程序后，认为原先将争议山地划归深渡村五组所有的行政行为没有事实和法律依据，决定将争议地山权、林权确认归

26、旺田村七组所有。行政处理方式及处理决定类型如图所示。图行政处理方式及处理决定类型（二）司法审查的差异司法审查也存在否定或肯定相对人享有申请重开的权利两种观点。持否定论法院存在两种审理方式：参见白文泉诉重庆市江津区人力资源和社会保障局行政回复案，重庆市高级人民法院（）渝行申号行政裁定书。下述简称“白文泉案”。参见广东广晟南方建设有

27、限公司诉道县住房和城乡建设局撤销行政许可案，湖南省永州市中级人民法院（）湘行终号行政裁定书。下述简称“广东广晟南方建设有限公司案”。参见周建国与金华市国土资源局、金华市人民政府行政复议、行政登记案，浙江省金华市中级人民法院（）浙行终号行政裁定书。下述简称“周建国案”。参见临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组（以下简称深渡村五组）诉临武

28、县人民政府（以下简称临武县政府）、郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、第三人临武县水东镇旺田村民委员会第七村民小组（以下简称旺田村七组）林业行政裁决及行政复议一案，湖南省高级人民法院（）湘行终号行政判决书。下述简称“临武县山林确权案”。第期刘欣琦等：当事人申请行政程序重开权利的检视与完善一种是将原行政行为认定为程序标的，当事人申请

29、重开权不具有独立性且只是原行政行为救济请求权的外衣，法院审查的标的仍然是原行政行为而非行政机关应对重开申请的处理决定，因此对于行政机关不予答复或拒绝重开行政程序的行为，部分法院认为未对当事人所拥有的原行政行为救济请求权产生实际影响，属于行政重复处理行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。例如：“刘子洋案”一审法院认为

30、当事人的“实质目的在于撤销涉案工商登记”，行政机关不予受理的行政行为“没有创设新的行政法律关系，没有确定刘子洋的权利义务，不属于具有法律效果和法律意义的行政行为”。“穆韦达案”二审法院认为，当事人要求行政机关履行撤销注销登记行为，“旨在通过要求被上诉人履行法定职责的诉求，以实现撤销广河县电力达兴铁合金厂的注销登记行为的真实目

31、的”，并认为对当事人权利义务产生实际影响的是原注销登记的行政行为，“被上诉人对上诉人要求履行法定职责的函答复与否，并不实际影响上诉人的权利义务”，不予支持当事人诉讼请求。还有“白文泉案”中，法院虽然认为行政机关形式审查并不得当，但仍然以行政机关作出的处理决定没有对当事人权利义务产生影响为由驳回起诉，该案法院实质上没有认可当事人

32、的重开申请权。还有部分法院直接以原行政行为已过起诉期限，当事人就此丧失诉权为由，裁定驳回起诉。如“赵祥梅案”中，当事人向行政机关申请变更退休工龄，行政机关不予纠正，当事人以行政机关不履行职责为由提起诉讼。该案一、二审法院认为该案被诉行政行为是行政机关作出的原退休审批行为，因而原告提起行政诉讼已经超过行政诉讼法定救济期限，对原告

33、请求不予支持。另一种是将行政机关应对当事人重开申请的处理决定认定为程序标的，此种类型较为特殊，因为此情形下行政主体肯定当事人有申请重开的权利，只是经实质审查后决定维持原行政行为。而法院并不认可当事人享有重开申请权，认为被诉维持行政决定系被告驳回原告对原生效行政许可行为申诉的行政决定，行政机关维持原行政行为没有改变原

34、行政行为确定的法律关系、没有给当事人已有的权利义务关系带来新影响，仍然属于行政重复处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告起诉，前述“广东广晟南方建设有限公司案”一、二审法院均采此观点。持肯定论的法院认为当事人享有行政程序重开的请求权，行政机关有义务对当事人的重开申请依法进行审查，法院审查的标的是行政机关处理重开

35、申请的行为。对于行政机关不予答复的处理决定，法院认为会对当事人的重开申请权产生影响，进而判决行政机关履行相应职责。如“赵祥梅案”，再审法院认为案件系赵祥梅对行政机关就其申请事项的拒绝行为不服而提起的履责之诉，一、二审法院以行政机关作出的原退休审核行为作为本案审理标的，属事实认定不清。“刘子洋案”二审法院认为行政机关负有对当事

36、人重开申请进行处理的职责，判决行政机关对当事人的申请依法处理。“宏馨公司案”中，法院认为行政机关“没有对申请人提交的证明材料进行审核，没有说明是否采信的理由，没有重新审视是否出现了新的事实或者法律状态”“被告应当尽到审查义务”，也就是说，该案法院认为案件系履行之诉且行政机关有审查当事人重开申请的职责。对于行政机关重开行政程序后维

37、持原行政行为的决定，法院认为行政机关重开行政程序的决定已经对当事人的重开申请权造成影响，因而属于新的行政行为，应当赋予当事人救济的权利。如在“周建国案”中，法院认为行政机关的处理决定系属于对周建国权利义务产生影响的行政行为，处理决定所涉的土地登记行为并未经司法审查确认，故应当赋予周建国相应的救济权利。对于行政机关重开行政程

38、序后变更原行政行为的决定，如前述“临武县山林确权案”，法院既对行政机关形式审查是否得当进行审查，又对实质审查后变更原行政行为的决定是否合法进行审查，此情形目前无论是理论抑或参见刘子洋诉长沙市天心区市场监督管理局不履行法定职责案，长沙市中级人民法院（）湘行终号行政判决书、长沙铁路运输法院（）湘行初号行政判决书。参见穆韦达诉广河县工

39、商行政管理局不履行法定职责案，甘肃省高级人民法院（）甘行申号行政裁定书。参见赵祥梅诉吉林省人力资源和社会保障厅不履行法定职责案，吉林省高级人民法院（）吉行再号行政裁定书。下述简称“赵祥梅案”。参见南阳市宏馨房地产开发有限责任公司诉南阳市自然资源和规划局、第三人胡淑敏履行法定职责案，南阳市宛城区人民法院（）豫行初号行政判决书、河南省

40、南阳市中级人民法院（）豫行终号行政判决书。华南理工大学学报（社会科学版）第卷是实践均无异议，本文对此情形不再赘述。司法审查脉络如图所示。图司法审查脉络（三）观点评说无论是行政机关抑或是司法机关，造成行政程序重开案件中行政处理决定以及司法审查差异的根源，在于行政机关和司法机关是否承认当事人申请重开权的主观公权利性质。质言之，当事人申请

41、重开权的性质是一项“任何人都享有的权利”还是一项“主观公权利”？这是造成行政和司法实践存在差异的根源。主观公权利是指公民基于法律行为或者为保护个人利益之法规范，得请求国家为或不为某种行为之法律地位。公民可以依据主观公权利请求行政机关为或者不为一定的行为，法官也必须以公民主观公权利是否受到侵犯作为行政诉讼是否展开的标准。回

42、归行政程序重开制度，对于行政机关而言，造成行政机关处理决定存在差异的原因，在于是否承认当事人申请重开是一项主观公权利。倘若当事人享有的申请重开权是一项主观公权利，那么行政机关对于当事人的申请就必须处理。而后行政机关无论作出何种处理决定，均影响当事人的主观公权利。如果产生行政争议当事人起诉，人民法院都应该受理，在审查行政机

43、关处理当事人的重开申请的适法性后，作出相应判决。相反，倘若申请重开权不是一项主观公权且不具有独立性，而是类似于信访权、知情权等政治权利，当事人的申请仅仅是督促行政机关作出行政行为的动力，行政处理决定没有对公民权利造成影响，此时行政机关的处理决定则不具有可诉性。法院也应当以构成行政重复处理行为、不属于行政诉讼受案范围为由作出

44、驳回起诉的裁定。那么当事人申请重开权究竟是否为一项主观公权利？下文将对此进一步展开论述。三、理论及实践分析：当事人申请重开权的主观公权利证成拒绝承认当事人申请重开权的观点有两种，一种是目前当事人申请重开缺乏实体法的规定；另一种是认为赋予当事人申请重开必然会造成权利的滥用，以至于影响法的安定性。但以上两种观点不足以阻止当事人申请重开权主观公权利

45、性质的证成。（一）驳斥主观公权的理由对“形式上法定主义”的恪守实践中部分行政机关以当事人的重开申请“无任何法律和事实依据”为由，不予处理当事人的重开申请。此种做法看似是对“权利法定主义”的恪守，但本质上遵守的仅是“形式上的权利法定主义”。而“实质上的权利法定主义”并非权利仅由法律所赋予，而是权利由法律所保障，其证立和边界都以实定法第期刘欣琦

46、等：当事人申请行政程序重开权利的检视与完善作为依据和来源。我国虽然没有概括性地规定行政程序重开制度，但是部分实体法的内容中已然包含行政程序重开的核心内涵，如中华人民共和国行政许可法第六十九条规定作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，在特定情况下可以依利害关系人的请求撤销一行政许可。当事人虽然确实无法以统一

47、的实定法为依据主张权利，但可以在部门实体法中寻找相关内容，不能因为权利尚未明文规定，就罔顾权利存在的事实。此外，目前我国实体法还不完善，如果固守职权来源必须是现有的法律规范，会导致相对人权利被严重限缩。最高人民法院试图通过“王建设案”扭转法院固守“形式上的权利法定主义”的格局，通过判例承认当事人申请重开的主观公权利，解决我国实体

48、法规定不完善的问题。然而，我国并非判例法国家，且“王建设案”在法效力层级上并没有上升到指导性案例的层面，仅作为典型案例的“行政性”延伸不足，“王建设案”的裁判要旨因而并不能成为当事人申请重开的一般法依据，也无法成为行政机关履行重开职责的依据。因此，解决此问题的根本，还在于不让“形式上的权利法定主义”成为行政程序重开申请权法治化发展的桎

49、梏。对“禁止权利滥用原则”的误用有观点认为尽管主观公权利是一项有限制条件的权利，但相较于依职权重开，依申请重开对当事人而言显然更利于保障其权利，但当事人可能会滥用重开申请权，涌向行政机关，从而浪费行政资源，形成类似于缠访、缠诉的“纠缠性申请”的现象。对于此观点，本文并不赞同。首先，需要明确的是，以个体权利行使影响到了公共权力主体为由，而判

50、定前者行为构成权利滥用的观点并不合理。公共权力的支配性能力和权力滥用的人性假设，要求我们在将禁止权利滥用原则适用到公法领域时，应坚持利益权衡原则，在禁止权利滥用和有效保障权利对权力的监督制约这两者之间进行利益权衡，防止禁止权利滥用原则变异为对个体权利进行限制的借口。其次，一项制度存在的合理性，要考虑制度成本和可预期的收

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