“四项监督”统筹衔接的制度逻辑.pdf

年 月第 卷 第 期 时代法学 .“四项监督”统筹衔接的制度逻辑江国华孙中原(.武汉大学法学院湖北 武汉.中国民航管理干部学院北京)摘 要:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”既是党的十九届四中全会坚持和贯彻党的十九大精神提出的政策引导与工作部署更是我国权力监督体系建设实践的必然选择 四项监督统筹衔接之制度逻辑应当包含逻辑基础、逻辑预设、制度架构与功能期待四大核心部分:逻辑基础应梳理既有的制度资源分析统筹衔接的现实可能性逻辑面向通过权力必须接受监督、监督必须制度化、统筹衔接能够发挥最优效果三点得以体现制度架构则包含但不限于资源共享、调查协同、结果互认三大类、九小类机制功能期待则呈现出四项监督统筹衔接制度符合有效监督标准的三项功效:即扎牢反腐败制度笼子实现全覆盖(对象范围)形成反腐合力避免各自为战(主体力量)弥合制度间的罅漏不留死角(权力运行过程)关键词:四项监督统筹衔接制度设计政治监督权力监督中图分类号:.文献标识码:文章编号:()“”(.):.:.:()()().:收稿日期 基金项目 本文系国家社科基金重大项目“中国特色案例制度与司法实践主义哲学研究”()的阶段性成果 作者简介.江国华武汉大学法学院教授博士生导师教育部“长江学者”特聘教授法学评论副主编主要研究方向:行政法.孙中原中国民航管理干部学院法学系讲师武汉大学司法学与司法法学研究中心兼职研究员主要研究方向:行政法党的十九届四中全会要求“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的作用发挥是建构和完善我国权力监督体系的关键内容侧重性地激活不同监督形式的功能优势以“”的模式实现各类监督的机制完善与协调发展既需明确各类监督统筹衔接的现实基础与逻辑演进亦需从可操作性层面重视资源共享、行动协同、结果效力等协调机制以此实现党和国家监督权力运行在监督对象、主体力量、监督过程等各方面的功能优化一、“四项监督”统筹衔接的现实基础“四项监督”统筹衔接的首要问题在于其现实可能性党的十八大以来我国关于权力监督的一系列制度改革为国家权力监督体系的建设提供了宝贵的制度参照与实践经验除利用既有制度加以整合完善不同制度间内在的关联一致也是四项监督统筹衔接得以实现的逻辑基础(一)党和国家权力监督的既有探索“四项监督”统筹衔接的很大一部分的客观基础在于当前我国对各类形式权力监督的实践探索:国家监察体制改革开启了我国制度反腐的新纪元通过对以往分散监督模式的革命纪律监督、监察监督、派驻监督实现了对公职人员、公权力运行监督的全面覆盖 而在民主革命时期即具有雏形的党内巡视制度更是在党的十八大以来通过探索创新取得了历史性的发展 党的十八届六中全会第一次明确提出要在市县层面建立巡察制度党的十九大又在此基础上进一步提出要建立巡视巡察联动体制随着相关规范构建与制度巩固的推进 我国权力监督体制取得辉煌成绩并进入关键发展阶段时期党的十九届四中全会坚持和贯彻党的十九大精神确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位以“坚持和完善党和国家监督体系强化对权力运行的制约和监督”专章明确:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接 以党内监督为主导推动各类监督有机贯通、相互协调”全国巡视工作会议要求“促进巡视监督与纪律监督、监察监督、派驻监督有效贯通”十九届中央纪委四次全会提出“推动健全党和国家监督体系”近期十九届中央纪委员会五次全会更是做出相关的具体部署:“强化纪委监委监督的协助引导推动功能建立健全信息沟通、线索移交、措施使用、成果共享等工作机制推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调发挥巡视综合监督作用加强巡视巡察信息化建设推动巡视监督与纪检监察监督统筹衔接与组织、政法、审计、财会、统计、群众等监督协作配合形成监督合力促进各类监督贯通融合不断增强监督治理效能 推进国家治理体系和治理能力现代化需要完善党和国家监督体系充分发挥党内监督的政治引领作用把监督融入区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理之中”党内巡视制度雏形源于民主革命时期派遣中央特派员到各处召集临时会议等做法在经历社会主义革命、建设时期以及改革开放后的健全发展后巡视制度在党的十八大又有了历史性发展 十八大以来中央巡视组在组织构成、工作重点、巡视形式、巡视范围、信息公开、群众参与等方面进行了积极创新成效明显 相较于巡视制度巡察制度建立则相对较晚但作为市县基层的“巡视模式”其制度优势与作用前景正等待探索实践 参见张道许.我国巡视制度发展巡礼.国家行政学院学报()侯学宾陈越瓯.党内巡视制度功能的新阐释.治理研究()李小中王明生.新时代党内巡视制度的功能及完善路径.南京社会科学().年 月 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过中国共产党党内监督条例 年 月 日中共中央修改中国共产党巡视工作条例 年 月 日第十三届全国人大一次会议表决通过了中华人民共和国监察法 年 月中央纪委国家监委制定出台了国家监察委员会管辖规定(试行)国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法(国监办发 号)国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单三个规范性文件 年 月中央纪委国家监委出台了中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)年 月 日中共中央修订发布中国共产党纪律处分条例 年 月 日中央纪委国家监委印发实施中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)年 月 日经党中央批准中共中央纪委国家监察委员会印发监察机关监督执法工作规定 年 月 日中共中央办公厅印发中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则 年 月 日中共中央印发修订中国共产党问责条例 年 月 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定 年 月 日中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过中华人民共和国公职人员政务处分法自 年 月 日起施行赵乐际.推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立 周年.人民日报 ().(二)“四项监督”共同的政治属性四项监督的本质特征统一于其政治属性:其一纪检监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关 其性质和地位不同于行政机关、司法机关 其体现有三:首先纪检监察监督坚持党的统一领导其本质是党对反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程的领导其次纪委监察委合署办公“监察委员会不设党组、不决定人事事项本质上就是党的工作机构 监察委员会作为政治机关政治属性是第一属性、根本属性必须始终把讲政治放在第一位”再次纪律监督、监察监督是纪检监察机关的业务专责其范围包含日常监督、专项监督等多项内容派驻监督是纪检监察机关履行监督职责的重要方式之一其政治属性自然体现在日常派驻履行职能的过程之中 其二巡视巡察监督是政治生活、政治生态的监督方式 党的十九大明确部署深化巡视监督“政治监督”的属性 巡视巡察监督不是业务监督是组织监督、纪律监督更是政治监督 (三)“四项监督”的统一面向四项监督的政治面向是统一的:其一四项监督的政治方向是统一的即维护党的领导与团结统一各类监督的直接目标在于对权力运行的监督而更进一步的方向在于实现党的自我净化与革新以确保和完善党的长期执政 其二四项监督的政治任务是一致的即将监督事项主要围绕于各组织或个人对党和国家的意识形态、方针政策、规范决策、工作部署等的遵循拥护、执行贯彻情况 即主要将讲政治放在第一位 其三四项监督的政治立场是统一的 即四项监督的运行都要求在党的统一领导下坚持以人民为中心 站在党和人民的立场上考察和分析问题保障党和人民赋予监督主体与被监督对象的权力都可以规范良性行使各类监督尤其是四项监督统筹衔接的内容更是直接体现在历次党的代表大会报告等政治宣言及工作部署当中二、“四项监督”统筹衔接的逻辑演进四项监督统筹衔接推进的前提在于其何以必要在此基础上才有后续制度架构及功能期待的讨论空间“制度因它为相关行动者提供了比其他形式更多的利益而存在”四项监督统筹衔接制度的存在立足于其满足权力运行的必要性与监督的“有利效果”更细化为权力需要监督、监督必须制度化、四项监督统筹衔接是“效果最优”的制度等 个方面(一)权力必须接受监督权力必须接受监督原因有二:其一权力必须接受监督源于权力的膨胀与滥用倾向 权力普遍存在于人类社会的各个领域其必要性在于对社会秩序的维护、矛盾利益的调节分配以及对人基本权利的保障 然而任何权力都天然地存在膨胀的趋势“一切有权力的人都容易滥用权力有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”这就使得历史上赋权与控权的过程更迭不息“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的但也是危险的 它是如此危险致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”“一个人或一个阶级的人一发现他们手中有权力这个人的个人利益或这个阶级的独有的 贺夏蓉.准确把握监察机关的政治属性.中国纪检监察报 ()迟方旭.对界定监察委员会法律性质的思考.中国社会科学报 ().闫鸣.监察委员会是政治机关.中国纪检监察报 ().参见习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(年 月 日)蔡文成.传承与创新:党内巡视制度的历史性资源及创造性转化.理论与改革().如中国共产党巡视工作条例第 条规定:“巡视组对巡视对象执行中国共产党章程和其他党内法规遵守党的纪律落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛管党治党宽松软问题:(一)违反政治纪律和政治规矩存在违背党的路线方针政策的言行有令不行、有禁不止阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派以及落实意识形态工作责任制不到位等问题”欧阳康赵琦.以人民为中心的国家治理现代化.江苏社会科学().田湘波.监察委员会进一步制度化建设研究:基于理性选择制度主义的理论视角.湖湘论坛().:?().法孟德斯鸠.论法的精神(上册).北京:商务印书馆.美詹姆斯.伯恩斯.美国式民主.北京:中国社会科学出版社.利益就在他们的心目中具有更大的重要性”由此权力的监督与制约不可或缺没有监督则无法杜绝腐败与权力滥用由此更无从讨论良好治理正如习近平同志指出:“监督是治理的内在要素在管党治党、治国理政中居于重要地位”其二权力必须接受监督更深层次原因在于人的利益最大化心理这一心理通常被视为人性缺陷即对所有事物的占有、支配的心理或欲望其对象包含且不限于权力这一缺陷造成了权力的滥用倾向二者结合使得支配、强制、膨胀等特征被强化 共同促成了权力腐败的高发也注定了权力监督的必要性而在我国的权力体制当中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”一如习近平同志指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”这就促使中国共产党必须着眼于自我革命与自我净化以自我监督区别西方国家“三权分立”的权力制衡模式 另一方面宪法明确我国将“继续在中国共产党的领导下”完成国家任务监督权作为国家重要权力也必须贯彻“坚持党的领导”原则由此权力监督必须以自我监督为主要模式“我国的反腐败体系中由执政党领导的自我监督和自我净化位于整个国家反腐败体系的核心位置是一切反腐败工作的逻辑起点和行动着力点”(二)权力监督必须制度化“如何管住权力?靠道德太软管不住靠说教难以长久并且在权钱交易的巨大利益诱惑面前几乎是无效的”由此制度的重要性便得到凸显邓小平同志很早就强调:“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关但是组织制度、工作制度方面的问题更重要 这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面”“还是要靠法制、搞法制靠得住些”权力监督制度的必要性源于其功能优势:其一辨识功能即制度有助于通过明确的形式和实质标准界定权力滥用、腐败的含义、种类与边界促进公职人员、社会成员对其形成比较统一的认识并通过结合负面评价(如非法、犯罪等)产生规避预防意识 虽然多数人会说他们看到腐败就知道什么是腐败但是长期以来人们就怎样才能最好地界定腐败概念以利于分析争论不休”其二规范功能即制度可以通过规范权力抑制腐败通过设置边界等方式引导权力正确运行明确公职人员行为规则习近平总书记指出:“把权力关进制度的笼子里就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”同时亦可发挥制度惩戒与激励作用即通过制裁和奖励机制震慑和鼓励被监督者规避腐败、规范行使权力监督者积极履行监督职责提升权力监督之效果其三稳定功能即通过稳定长效的反腐机制实现监督的常态化长期保持权力滥用的高额成本长期保持社会各主体对权力滥用行为的结果预期形成预防、规避、反对腐败的意识观念“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”而稳定功能对于维护稳定和谐的社会秩序具有重要意义英密尔.代议制政府.汪瑄译.北京:商务印书馆.参见习近平 年 月 日在十九届中央纪委四次全会上的讲话参见中华人民共和国宪法第 条参见习近平总书记 年 月 日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话陈明辉.论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构.法商研究()王柱国崔英楠.监察法治:国家治理的新模式.北京联合大学学报(人文社会科学版)().参见中华人民共和国宪法序言李翔.反腐败法律体系构建的中国路径研究.上海:上海人民出版社.、.张文显.习近平法治思想研究(下)习近平全面依法治国的核心观点.法制与社会发展():.邓小平.邓小平文选(第 卷).北京:人民出版社.邓小平.邓小平文选(第 卷).北京:人民出版社.董建新.论制度功能.现代哲学()新西兰杰瑞米波普.制约腐败 建构国家廉政体系.清华大学公共管理学院廉政研究室译.北京:中国方正出版社.美迈克尔约翰斯顿.寻求定义:政治的生命力和腐败问题.国际社会科学杂志():.习近平.领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国.人民检察():.美塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序.王冠华等译.北京:生活读书新知三联书店出版社.与此相应 年李永忠教授即提出“制度反腐”概念主张“构建严密的反腐败系统包括制度建设、权力结构和党内监督 个基本要素”制度化与制度反腐的改革进程则历时更久:“制度化”之名较早可正式见于党的十一届三中全会公报此后从党的十四大到党的十七大“制度化”之深入建设以及“制度完善”“制度定型”等论题都被予以强调 党的十七大中更是首次将反腐议题作为“制度体系”写入报告也说明了权力监督在制度建设工作部署中的重要地位 党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央强调“要善于用法治思维和法治方式反对腐败加强反腐国家立法加强反腐倡廉党内法规制度建设让法律制度刚性运行”党的十八届六中全会又鲜明地提出构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制在规范制度建设方面自习近平同志 年 月在八届中央纪委第二次全会上的讲话始制度反腐尤其是规范制度反腐进入了正式发展阶段 以 年“八项规定”为滥觞以 年中国共产党党内法规制定条例中央党内法规制定工作五年规划纲要(年)为规范制度构建保障中国共产党廉洁自律准则中国共产党纪律处分条例中国共产党党内监督条例关于防止干部“带病提拔”的意见关于新形势下党内政治生活的若干准则等一系列反腐制度规范得以出台并实施“初步形成了科学的党内法规制度体系反腐工作也由治标向治本不断推进”年党的十九届四中全会首次以“中国特色社会主义制度”为统摄将权力监督制度提升到了国家治理体系与治理能力现代化的战略高度亦即“坚持和完善党和国家监督体系强化对权力运行的制约和监督”由此可见以四项监督统筹衔接制度为主要内容的改革进程(“中国特色社会主义制度”)是比始自 年的监察体制改革(“政治改革”)更为宏观、上位的概念与布局(三)统筹衔接实现“效果最优”毛泽东同志强调步调一致才能得胜利而四项监督统筹衔接由于实现了监督效果的“最优化”而坚实了其自身的制度基础 在四项监督中:纪律监督的重点聚焦于纪严于法、纪在法前强调党规纪律、意识形态等对党组织和党员干部的约束监察监督则通过对公职人员监督实现全覆盖达到对公权力规范运行的规制和保障派驻监督则是以纪律监察的监督专责为支撑通过对被监督对象的“日常嵌入”发挥发现线索、处理案件的优势巡视监督则主要侧重于“发现问题、形成震慑推动改革、促进李永忠.从“制度反腐”的角度解读“政治文明”.中国党政干部论坛()孙展.反腐学者李永忠专访 制度反腐发轫.新闻周刊().参见中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报(年 月 日通过)该公报指出:为了保障人民民主必须加强社会主义法制使民主制度化、法律化使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威做到有法可依有法必依执法必严违法必究莫纪宏.从制度、制度化到制度体系构建 制度发展的内在逻辑.西北大学学报(哲学社会科学版)(.十八大以来重要文献选编(上).北京:中央文献出版社.蒯正明.推进制度反腐建设的路径探究.中国特色社会主义研究().杨镕华.制度反腐:推进全面从严治党的有效路径.领导科学论坛().不仅是党内监督规范包含监察监督等规范在内的反腐治理规范体系正在形成:年 月 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过中国共产党党内监督条例 年 月 日中共中央修改中国共产党巡视工作条例 年 月 日第十三届全国人大一次会议表决通过了中华人民共和国监察法 年 月中央纪委国家监委制定出台了国家监察委员会管辖规定(试行)国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法(国监办发 号)国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单三个规范性文件 年 月中央纪委国家监委出台了中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)年 月 日中共中央修订发布中国共产党纪律处分条例 年 月 日中央纪委国家监委印发实施中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)年 月 日经党中央批准中共中央纪委国家监察委员会印发监察机关监督执法工作规定 年 月 日中共中央办公厅印发中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则 年 月 日中共中央印发修订中国共产党问责条例 年 月 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定 年 月 日中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过中华人民共和国公职人员政务处分法自 年 月 日起施行 年 月 日中共中央办公厅印发中国共产党组织处理规定(试行)王保民祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的设立.北京行政学院学报().蔡宝刚.论制度功能与制度反腐.扬州大学学报(人文社会科学版)().参见毛泽东:中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令 年 月 日姜胜辉.嵌入式监督:探索权力监督有效实现新模式.天津行政学院学报().发展”的过程以问题线索带动监督实现 各有侧重的四项监督通过统筹兼顾的方法发挥自身优势在分工负责的前提下在实效上体现衔接贯通的整体效应 具体而言:其一发挥巡视监督“前哨”“纽带”作用 习近平总书记多次强调巡视是有效的、成熟的制度要充分发挥巡视制度优势和纽带作用打通党内监督和国家监督的贯通渠道 巡视是贯通党内监督和国家监督各个环节的重要纽带在党和国家监督体系中具有战略作用 应进一步发挥巡视巡察机构的系统作用和组织优势积极探索整合监督力量、共享监督成果的实现形式着重激活巡视监督发现问题与统筹力量两方面的优势:一方面巡视监督是发现问题的“前哨”作为党组织建设的宝贵历史经验巡视在监督对象、监督内容、监督方式、覆盖范围有别于其他监督其监督方式更为灵活其重点在于对党内问题或腐败线索的发现是党内政治生活和纪律建设的基础环节之一可以起到激活各项监督配合启动的“前置”作用 另一方面巡视监督是连接各项监督的“纽带”作用 在巡视过程中巡视监督吸收、融合、运用其他监督优势发挥着承接和贯通其他监督的桥梁和纽带其关键在于巡视监督将党的领导具体化:第一依据中国共产党党内监督条例第 条等规定各级党委(党组)应切实履行管党治党主体责任强化对巡视巡察与其他监督贯通融合工作的统一领导将其纳入党委(党组)工作统筹的计划当中如落实党委书记第一责任人机制、重点问题亲自过问协调、定期听取监督及整改工作报告、部署重点及专项监督任务、设计推进监督联动机制等 第二巡视领导小组作为实体承担了沟通联系作用 党的十九大召开后各省、直辖市和自治区均依照中国共产党党内监督条例等规定成立了省级巡视工作领导小组在党委的统一领导下统筹指挥和安排省级巡视巡察工作与以往宏观强调联动衔接不同领导小组及其日常办事机构 巡视领导小组办公室的设立有助于其他监督主体如纪委监委与巡视监督联系对接的便宜一系列细化机制如信息共享、协助调查等活动都有了接洽的实体对象 例如湖北省委出台湖北省委巡视整改督查督办工作细则(试行)规定由省委统一领导省委巡视工作领导小组组织实施省纪委监委机关、省委巡视机构及省直相关职能部门分工负责强化协作配合 湖北省委巡视工作领导小组后续出台关于深入推进巡视巡察与其他监督贯通融合 增强巡视巡察监督严肃性协同性有效性的意见推进巡视巡察与纪律、监察、派驻监督统筹衔接先后与纪检监察等 个机关和部门建立完善了 项协作协同工作机制其二坚持纪律监察监督承担主导任务 推进“四项监督”必须发挥纪委监委的主导作用 其优势如下:其一组织优势 各级党委巡视巡察工作领导小组办公室设在同级纪委纪委监委又是党内监督和国家监察专责机关推进“四项监督”统筹衔接纪委监委必须发挥主导作用 其二日常监督与专业监督优势 监察法明确各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关其人员配备保证权力监督工作的专门知识与经验其日常工作主要聚焦于对公职人员、公权力的监督其机构划分着眼于特定部门或领域对被监督对象关注密切 纪检监督的主导能将政治监督寓于日常通过考察被监督对象的具体工作调查分析其是否维护和遵守贯彻了相关规范与政策纪律 此外纪律监察监督的主导还可以通过专项问题的调查对重点对象、重点领域加以关注促进被监督对象规范履行职权其三激活派驻监督抵近优势 监察法规定各级监察委员会可以向本级被监督的组织和单参见中国共产党巡视工作条例第 条参见中国共产党十九届四中全会关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 党的十九大以来习近平总书记多次对推进巡视巡察与其他监督贯通融合发表重要讲话、作出重要指示要求 年 月在中央政治局常委会听取十九届中央第一轮巡视情况汇报时强调建立健全巡视与纪检、监察、派驻机构的协调协作机制有效对接形成监督合力 年 月在听取十九届中央脱贫攻坚专项巡视情况汇报时指出要把巡视与纪检监察、组织、审计等监督贯通起来立体聚焦、形成合力 年 月在中央政治局会议听取 年中央巡视工作领导小组重点工作汇报时强调要完善巡视与纪检监察、组织、审计等监督的协作机制探索建立巡视与财政、统计等职能部门的配合机制推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系参见赵乐际 年 月 日在全国巡视工作会议暨十九届中央第五轮巡视动员部署会上的讲话深刻把握政治巡视的内涵要求 督促六稳六保决策部署落实见效.中国纪检监察报 ().参见中国共产党党内监督条例第 条等规定参见湖北:根据省委巡视移交问题线索立案 件中央纪委国家监委网站 年 月 日:/./.参见中华人民共和国监察法第 条等规定参见中华人民共和国监察法第 条等规定位派驻或者派出监察机构、监察专员由于其日常机构“嵌入”被监督组织部分派驻纪检监察组组长亦列入被监督组织党组成员等领导范围对其日常权力运行尤其是重要决策的实际情况较为熟悉故而可以在统筹衔接机制中主要发挥抵近(即情况熟、底子清、问题明)优势兼任组织领导的模式也保证派驻监督的活动具备现实保证而后通过及时反馈线索、报告调查情况提升监督实效 如纪委监委监督检查室协同各纪检监察组联合开展专项监督推动问题整改又如在巡视监督前就掌握情况与巡视办开展交流提出巡视重点建议三、“四项监督”统筹衔接的制度构架制度模型必然具备效率优势而实效保证的重要基础在于制度的可操作性即清晰、具体化的制度架构 总的来说四项监督统筹衔接的具体机制主要有横向(组织间)统筹衔接与纵向(程序间)统筹衔接机制 从监督主体来看不同部门主要包含巡视机构、纪检监察各科室(监督检查科室、审查调查科室、信访科室、干部监督室)、派驻机构从监督程序来看依据监察法等规定主要包括问题线索处置、初步核实、立案调查、案件审理、处置等依据中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则则主要包括监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、审理等依据中国共产党巡视工作条例规定包括信息收集、巡视了解、巡视报告、整改意见、反馈通报、分类移交、整改督查等 横向上不同部门的配合例如同级巡视机构与纪委监委的协助调查纵向上不同部门的监督程序衔接诸如巡视监督线索移交后衔接纪委监委的线索处置、核实或调查等都统一于四项监督的统筹衔接其中应着力以巡视巡察监督为纽带以纪检监察机关为主导力量建立健全情况通报、问题反馈、线索移交和整改督办等工作机制实现信息互通、优势互补、成果共享 完善巡视巡察机构与纪检监察机关情况通报、协作联络、人员选派、整改日常监督和成果运用协作等机制(过程间)加强巡视巡察机构与纪委监委信访、党风政风监督、案件监督管理、监督检查、审查调查等有关部门及派驻(出)机构的协作配合(部门间)做到信息、资源、力量、手段和监督成果共享共用推动形成巡视巡察与纪检监察监督闭环 如北京市出台了关于建立健全市委巡视机构与市纪委市监委有关部门协作配合机制的意见(试行)将巡视过程中 个具体协作事项按照功能作用归纳为 类协作机制再如 年黑龙江省制定出台巡视巡察机构与纪委监委有关部门建立协作配合机制办法明确提出巡视巡察机构与纪委监委有关部门应建立情况通报、人员选派、沟通协商、成果运用、整改监督等 个方面的协作机制(一)“四项监督”资源共享机制所谓资源应包括但不限于各监督类型之间信息线索、证据材料、人员力量等方面除减省节约监督成本资源的良性调配与流转还有助于保障案件事实的查明、结果公平正义的实现发挥统筹衔接制度优势其一线索信息共享机制 巡视机构与纪委监委在问题线索等方面应实现信息共享一方面省纪委监委可以向巡视机构通报被巡视单位有关情况和信访举报等资料此举可为巡视重点、针对性地了解情况提供参考中国共产党巡视工作条例规定巡视组开展巡视前应当向同级纪检监察机关等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况另一方面巡视机构及时将巡视发现的问题和线索向纪委监委移交为纪检监察机关加强监督检查进一步了解关注有关问题线索依纪依法开展立案调查、处置等程序提供依据 中国共产党巡视工作条例亦规定了巡视机构分类移交线索以及周伟.监察机关派驻监督体制机制的完善.现代法学().如科斯()、威廉姆森()等对交易活动之定义指出交易不是自动实现的也不是没有成本的它需要某种发挥治理作用的制度结构 威廉姆森意义上的资本主义经济制度实际上是政治性的 经营一家企业也正是治理一家企业企业的结构为“私人政治活动”赋予了相应框架也让经济交易具有了政治内核一系列诸如瓦格纳的政治企业家理论等成果也促进了经济学向政治领域进发 .():.推进“四项监督”统筹衔接.中国纪检监察报 ().推动巡察与其他各类监督贯通融合.中国纪检监察().参见中国共产党巡视工作条例第 条纪检监察机关接受、研究、调查、反馈等程序与时限 与此相应信息共享机制还应考虑设置完备统一的文书制式、台账销核等机制其二证据材料共享机制 与信息线索相类似证据材料在监督案件调查与决定过程中发挥着重要的作用不同监督之间实现证据材料共享既能减少案件事实查明的重复性工作也有利于通过不同监督的调查力量优势保障对案件事实的客观还原追求结果正义 一方面应消除证据材料共享的形式障碍突出监察监督、派驻监督中证据材料的法定效力在牵涉案件的党内监督、巡视监督过程中承认其权威性予以适用反过来也应承认由中国共产党巡视工作条例等党内法规保障下党内监督、巡视监督证据材料的规范性与可信度积极转化为法定证据加以适用 另一方面在共享场景方面既要保障同步进行过程中不同监督之间在确保保密性、中立性的前提下对相关所需证据实现查阅互通也要重视相关监督对其他监督牵涉的已结案件的证据材料的移交借阅需求其三人员交流机制 以巡视工作为例顶层设计十分重视对巡视监督“三个不固定”“一次一授权”等原则和机制的坚持监督与被监督主体的行为往往存在“博弈合作”的趋势即稳定的制度必然存在循环多次使用的情况随着巡视监督等行为的常态开展巡视主体与巡视对象间明晰的巡视关系将从“单次博弈”转向“多次博弈”的稳定局面由此双方之间极易滋生合作行为(以权力滥用追求自身利益最大化)从而破坏监督质效 由此纪检监察等机关和部门应根据巡视巡察工作需要选派业务骨干参加巡视工作对选派人员的能力应设置完备的标准 完善落实纪检监察机关监督检查、审查调查等相关部门和派驻(出)机构派员参加巡视巡察的工作机制 纪检监察机关内部不同部门也需按照锻炼培养干部、交流提升业务能力的需要定期实现人员流动 人员交流与选拔选派应兼顾政治表现与业务能力应考察以下要素:第一任务需要 根据监督针对的对象、领域分配人员保证金融、政法、通信等专业背景的人才参与同时根据工作任务动态编派工作人员 第二巡视绩效 应注重考查监督干部既往的工作表现确定后续监督干部的重点人选范围通过经验的提炼、交流、传授在后续监督中实现动态的人才培养 例如安徽省出台省纪委监委机关、派驻(出)机构处级及以下干部参加巡视工作暂行办法规定省纪委监委机关、派驻(出)机构处级及以下干部要全员、逐步、分批参加巡视 当然由于权力体制的固化趋势大部分人员交流机制以上级向下级流动为主在效果上仅仅限定于上级机关对下级工作的指导帮助仍应考虑充分发挥下级机关工作人员的基层经验、情况熟悉等优势保证双向的交流通道(二)“四项监督”调查协同机制协同旨在实现不同监督的力量整合与资源共享中的人员交流不同调查协同机制下的力量整合是以各自监督的形式存在的二者共同促进了监督力量的高效利用中国共产党巡视工作条例第 条规定:“对巡视发现的问题和线索派出巡视组的党组织作出分类处置的决定后依据干部管理权限和职责分工对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题移交有关纪律检查机关”第 条规定:“有关纪律检查机关收到巡视移交的问题或者线索后应当及时研究提出谈话函询、初核、立案或者组织处理等意见并于 个月内将办理情况反馈巡视工作领导小组办公室”例如湖北省落实湖北省实施中国共产党巡视工作条例办法第 条规定落实有关机关和单位支持配合巡视工作的责任机制对巡视移交的问题线索优先办理、及时反馈 对巡视巡察发现的问题和线索按照干部管理权限分级分类移交纪检监察机关、党委组织部门处置确有必要提前介入或移交的依照相关程序办理 纪检监察机关综合运用监督执纪“四种形态”优先处置、核查巡视巡察移交的领导干部涉嫌违纪违法的线索和作风方面的突出问题组织部门优先处置、核查巡视巡察移交干部选拔任用等方面的突出问题 按照移交后 个月的时限要求向巡视巡察办反馈办理情况 未办结的每 个月报送 次办理情况 对巡视巡察移交的“进一步了解关注类”“了解关注类”问题线索查否的应向巡视巡察机构反馈形成线索移交处置闭环参见周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作 兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因.经济研究()刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理.学海().如湖北省实施中国共产党巡视工作条例办法第 条:“建立省委巡视专业人才库储备一批熟悉纪律审查、干部管理、财务审计、资本营运、信访处理、国资监管、工程建设、信息技术和政法业务等方面的专业干部 从专业人才库中抽调参与巡视工作的人员由省委巡视组和省委巡视工作领导小组办公室共同负责管理”如在湖北省第六轮巡视省管国企中省纪委监委从机关和派驻纪检监察组选派 名熟悉国企业务的骨干编入巡视组带着问题线索有针对性地对重点人、重点事进行深入了解视情及时依法对严重违纪违法人员采取留置措施推进“四项监督”统筹衔接.中国纪检监察报 ().张学龙.整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究.理论与改革().其一协助调查机制 由于巡视机构在专业性、稳定性等方面逊于专责监督机构故而在某些特定环节可以申请纪委监委协助调查中国共产党巡视工作条例第 条规定:“巡视组可以采取以下方式开展工作:(十二)提请有关单位予以协助”例如在查询有关人员银行存款信息(需法律授权)、询问知情人等方面为巡视机构提供协助 如 年天津市西青区委巡察组进驻公证处因核查手段受限向区纪委监委请求协助区纪委监委立即启动巡察协助机制派出小组针对巡察组提出的问题逐项调查了解实现了巡察组边巡边移交纪委监委快查快办其二共同调查机制 与协助调查机制相应纪委监委在获悉相关情况的同时基于已经知悉的问题线索也可以通过与巡视机构的会商决定开启共同调查或决定提前介入 在上述查询有关人员银行存款信息、询问知情人等方面除为巡视机构提供协助必要时可安排办案人员提前介入及时搜集、固定相关证据 例如 年湖北省纪委监委派员借省委巡视组开展整改督查督办名义“嵌入式”初核重要问题线索查明省三环集团原党委书记、董事长借国企改制侵吞.亿余元国有资产等问题取得了良好的效果其三联席会议机制 第一会议机制 联席会议发挥了协调分工的作用承担具体的组织领导与统筹协调各方力量的任务故而其机制有效的基础在于组织权力的保证应考虑由巡视巡察工作领导小组成员甚至党委(党组)成员担任召集人会议成员应选择动态模式根据监督任务的内容召集涉及的相关单位或部门由有关机构具体负责的部门负责人担任联络人应考虑参照巡视监督的组织机制建立常设机构即联席会议办公室亦参照巡视工作领导小组办公室的模式设置在巡视巡察办公室之下制定联席会议工作规则明确召集程序、决策程序等内容 第二讨论内容 联席会议召开应研究解决重大问题会商重要工作督促落实协作重要事项等如方案选择、人员配备、实施计划以及成果运用例如 年在黑龙江省开展的房地产领域专项巡视巡察上下联动中牡丹江市海林市巡察、纪检等部门联动配合定期联席会商通过通报情况、调整思路深入开展专项治理推动居民“有房无证”、长期不回迁问题有效解决棚户区改造居民顺利回迁大量长期信访问题得到及时回应(三)“四项监督”结果互认机制互认旨在突出监督结果的重要作用监督结果决定行为人对制度的态度即影响其对权力滥用、权力监督的偏好选择 只有监督结果实际影响其他监督乃至其他权力行为或触发奖励处罚等惩戒、激励功能四项监督统筹衔接制度才会实质影响到被监督对象利益与选择并发挥有效监督的功能其一彼此认同调查结果 四项监督彼此认同调查结果主要是为了据此参考得出自身调查结论和处理意见开展其他后续工作 与证据材料共享类似其合理依据来源于法定效力与党内规范的权威性除此之外各项监督立足自身职权范围尊重彼此权限与监督能力亦有基于四项监督一体化建设的目标考量 故而在相关牵涉案件没有相反的、决定性证据的前提下彼此认同调查结果有助于整个监督体系节省成本、提高效率其二整改共督机制 习近平总书记强调“巡视发现问题不解决比不巡视的效果还坏做好巡视后半篇文章关键要在整改上发力”一方面纪检监察机关认真履行日常监督责任对巡视巡察移交的问题和线索严肃督促整改、优先调查处理综合运用听取汇报、实地督导、下发纪检监察建议书等方式及时向巡视巡察办反馈另一方面巡视巡察办也需建立问题整改和线索处置台账强化督查督办、综合统筹 例如 年湖北省委巡视机构向省纪委监委(第六监察室)移交线索督办湖北省交投集团子公司违规分包工程问题整改工作 巡视后省纪委监委优先处置巡视移交问题线索有力推动整改落实省纪委监委两名领导班子成员率队深入 家省管企业开展督导省委各巡视组对 家省管企业党湖北省实施中国共产党巡视工作条例办法第 条也规定:“落实有关机关和单位支持配合巡视工作的责任机制各级纪检监察机关和组织部门应当为省委巡视组发现问题提供业务支持 对巡视移交的问题线索优先办理、及时反馈”黄月.看“四项监督”如何协同作战.中国纪检监察().朱春奎毛万磊.议事协调机构、部际联席会议和部门协议:中国政府部门横向协调机制研究.行