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审计研究2023年4期PPP模式的发展及审计对策审计署昆明特派办理论研究会课题组【摘要】PPP模式在我国应用以来，在稳增长、促供给方面发挥了积极作用，但也面临异化为新的政府融资平台等问题。目前，PPP项目审计实践尚处于起步探索阶段。本文在全面梳理政策法规和文献资料的基础上，立足于近年来PPP项目审计和调研的实践，基于现行政策法规视角，紧扣“规范发展”和“阳光运行”的总要求，以PPP目标和制度要求为准绳，深入系统分析PPP发展现状，揭示应用范围泛化、论证评价虚化、目标模式异化、回报支出固化、监管问责淡化等突出问题，提出PPP项目审计应在传统投资审计的基础上，聚焦“合规”“风险”“效益”三个关键点，并分享审计实践经验，力求为PPP项目审计提供借鉴，达到“防风险”和“促发展”的目的。【关键词】PPP模式发展风险对策党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，2 0 15 年国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知以下简称指导意见）强调，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。历经几年的发展，尽管PPP模式在推动公共领域补短板和提质增效、稳定基建领域投资等方面发挥了积极作用，PPP模式的相关政策和法规日趋完善。但在严格管理政府债务和财政收支差额扩大的背景下，由于PPP模式在执行过程中存在应用范围泛化、论证评价虚化、目标模式异化、回报支出固化、监管问责淡化等问题，导致部分PPP项目背离政策初衰，实际形成的政府隐性债务仅露冰山一角，不明晰的债务认定面临破窗效应，可能带来巨大财政和金融风险，严重制约自身发展，影响经济安全。一、PPP模式制度要点及发展特点(一）PPP模式特点我国PPP模式最早萌芽于19 8 4年深圳沙角B电厂项目。2 0 15 年之前，PPP模式在我国各部委试点项目中以BOT形式或其他形式存在，属于萌芽和探索期。2 0 15 年的指导意见明确了PPP模式的基本概念、总体要求、基本原则等，构建了制度体系和实施规范1.PPP模式的概念我国的政府和社会资本合作（PPP，Pu b l i c-Pr i v a t e-Pa r t n e r s h i p）模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式按回报机制分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种类型。*课题组负责人：周应良，课题组成员：文卫国、马敏周、姜克军、靳志高、何先民、彭涛、赵聪慧、华凡凡、张恒、李丹，执笔人：何先民、彭涛、赵聪慧、华凡凡、李丹，邮政编码：6 5 0 0 3 2，电子信箱：。本文系2 0 2 2 年中国审计学会与审计署昆明特派办理论研究会合作课题“PPP项目及其审计”的阶段性成果。4审计研究2023年4期2.PPP模式的主要发展目标一是创新投融资体制促供给。PPP模式通过特许经营的方式，打破公共服务领域行业垄断和市场壁垒，降低准人门槛，使得民营资本在内的社会资本能成为公共服务供给方，促进和改善公共服务，最终形成统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场及规范健康的制度体系。二是化解债务风险。尤其是在2 0 14年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见出台的背景下，积极引进社会资本参与公共服务类新项目或地方融资平台公司存量项目改造，能在稳投资的同时，通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务3.PPP模式的特点其一，论证公开是基本要求。项目在传统立项审批基础上，政府主导制定实施方案，对比传统模式论证方案是否物有所值，结合财政收支状况论证财政承受能力，均获通过才能人库实施。在实施过程中，项目论证、采购、执行等实行有别于传统的全生命周期信息公开制度。其二，责权分配是关键。项目如何分配政府和社会资本方双方的责权是制度的关键，政府不再主导建设和运营，只承担回报机制中约定的付费责任以及政策和法律等风险；社会资本方主导项目建设和运营并承担相应风险，可以采取灵活自由、多渠道的投融资方式和更多样的建设运营模式，根据回报机制获得合理收益。其三，按效付费是必要条件。按效付费既是PPP制度确定的必要条件，也是财政资金依规需要绩效管理的内在要求，更是合同双方权利义务得以保障的制衡手段。政府根据社会资本提供公共服务的绩效评价结果支付相应对价，目的是充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化（二）PPP制度体系2015年以财政部为主的相关部门密集出台了一系列PPP政策文件。从时间上看，可以分为制度建立和强化监管两个阶段；从类型上看，可以分为宗旨、程序、监管三个主要类型。1.制度逐步建立完善2015至2 0 17 年是制度建立阶段。以财政部为主的相关主管部门，对PPP概念、发展目标、基本要求、类型模式、论证要求、财政管理及执行程序等建立了较为全面的基本制度体系，并在财政部关于印发 的通知以下简称论证指引）中划定了10%的财政承受能力上限。2 0 17 年至今是强化监管阶段。国家密集出台监管制度，PPP模式进人规范化发展的强监管阶段，尤其是对隐性债务的认定、适用范围、承接主体资格等进行了明确和界定，明确“四个不得”的政府隐性债务认定标准，并将违规PPP项目涉及的财政支出责任界定为隐性债务。2.重要制度梳理截至目前，我国出台的PPP制度逾百项，主要以财政部出台的规章制度为主。按内容的性质分，可以归纳为宗旨、程序、监管三类，其中最为重要和具有深远影响的制度共有11项。宗旨类制度中，中央财经委员会第十一次会议精神和2 0 15 年的指导意见为PPP目标和方向提供了根本遵循；程序类制度中，关于印发 的通知等为财政管理、绩效评价、信息公开、物有所值和财政承受能力论证等提供了指引；监管类制度中，关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知，在关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见确定的监管体系基础上，针对PPP模式“规范发展”和“阳光运行”中存在的新问题，提供了增强版和改进型的约束制度。尤其是针对地方政府在政府和企业之间通过自我循环虚增财政收人或举债融资，财政支出责任未纳人预算或以各种形式拖延支付，通过跨区域跨层级使用财承，“报小建大”方式规避财承等顽疾予以清晰的界定和精准的约束（三）PPP的发展成效及特点财政部全国PPP综合信息平台管理库显示，截至2 0 2 2 年10 月底，在库项目共计10 3 3 2 个，总投资规模达16.63万亿元。近年来PPP项目在推动我国公共领域补短板和提质增效、稳定基建领域投资等方面发挥了积极作用，但由于其在发展过程中重形式轻风险、重发展轻效益，也呈现出以下特点。一是主要集中于低收益领审计研究2023年 4期域。在库项目累计投资额前两位的领域是交通运输（5 9 9 48 亿元）和市政工程（46 6 8 6 亿元），共占管理库总投资额的6 4.2%。交通运输类项目中收益最好的是收费公路项目。交通运输部2 0 2 1年全国收费公路公报显示，全国收费公路每公里年收入仅3 5 3.44万元，总收支缺口达6 2 7 8.8 亿元，收益率为5.47%。二是九成以上项目依赖于涉及财政支出责任的非使用者付费模式。在库项目中使用者付费类项目5 8 1个、投资额1.6 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别仅为5.6%和9.6%；可行性缺口补助类项目6 12 0 个、投资额11.5 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别为5 9.2%和6 9.3%；政府付费类项目3 6 3 1个、投资额3.5 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别为3 5.1%和2 1.1%。三是各省总投资额呈现与财政收支缺口大、债务率高相关联的地域特征。按累计投资额排序，2 0 2 2 年10 月底管理库前五位的云南（13 0 6 5 亿元）贵州（12 3 0 9 亿元）四川（1140 9亿元）河南（10 6 3 6 亿元）浙江（10 0 0 9 亿元），共计占入库项目总投资额的3 4.5%。排名靠前的地区几乎均为各省财政收支缺口大或债务率高企的地区，这从侧面反映了PPP模式的融资平台功能和高成本特点。二、PPP模式发展中存在的突出问题及风险隐患（一)PPP模式发展中存在的突出问题1.应用范围泛化根据规定，PPP模式应用于公共服务领域具备运营内容且使用者付费比例不低于10%的公益性项目。有些地区的经济发展过度依赖投资拉动，在各地财力缺口呈扩大趋势和严控地方政府债务背景下，地方领导干部为谋求政绩和满足公共服务需求，将PPP模式作为地方政府的重要融资途径，上马项目拉投资、弥补公共服务供给短板。一类是应用到非公共服务类项目。如有的地方借PPP项目搞形象工程、星级酒店等经营性项目，甚至违规“搭车”建设楼堂馆所、办公会议设施等，规避合规性审查。另一类是通过包装满足收人和运营规定。如有的农村公路等纯公益性无收益项目通过包装部分土地开发内容以满足项目收入条件；有的将归属其他单位的公交站台的广告收人及虚假运营内容包装进纯市政道路项目中以满足规定2.论证评价虚化根据规定，PPP项目必须通过物有所值和财政承受能力论证，不能超过财政承受能力10%的红线。为满足地方政府的投资冲动，有些负责项目的财政和主管部门借助中介机构使论证评价虚化。一类是做大分母。主要是虚增一般公共预算支出基数或增长率。如某地州利用统筹下辖区县的医保基金，将论证报告中公共预算支出基数增加约6 0%，并带动增长率提高3%。另一类是缩小分子。一是虚增项目收人。如某高速公路项目虚增每公里年收入水平，大幅降低财政支出责任。二是虚减项目支出。如某项目实际债务性资金占比达9 0%，而论证时仅为6 0%，减少项目利息支出。三是地市一级项目，通过将财政支出责任“上推”至省级，或者“下推”至区县的方式，转嫁或分摊本级财政支出责任。如某市本级存量PPP项目财政支出责任占比最高已达临界值，新上项目后预计未来4年将超过10%政策红线。为使新项目人库，将一半市本级财政支出责任“推下”计人区（县），并将项目合作年限延长，规避监管，导致财政支出责任增加。3.目标模式异化根据规定，PPP项目应实现政府和社会资本合作落实投融资体制改革，降低债务风险。因受限于民营经济主体资质、实力等自身因素，加之长期合作的不确定性、信息披露和融资门槛等原因，非公有资本实际参与很少，PPP模式可能异化为新的融资平台。一是以“公公合作”模式为主。国有企业成为PPP模式中社会资本方的绝对主力，一些项目由本级地方政府平台公司实施，政府无需与本级国企确定清晰的责任义务边界，就可能通过国有资本金注人等方式，实现PPP模式外的体外循环，达到举债融资、虚增财政收人的目的。二是以债务性资金为主。据抽查项目统计，各个项目除财政资金注外，带动社会资本方投人的非债务资金投资占比不足10%。项目建设资金主要来自于各项目公司向金融机构获得的债务性资金。项目普遍存在政府承担全部建设和运营风险，社会资本更偏重于融资和项目施工，项目公司实质成为脱离监管的地方政府融资渠道，导致风险最终转移至金融领域。6审计研究2023年4期4.回报支出固化根据规定，严禁以任何形式向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资。而实践中，各地以各种形式保障社会资本方投资本金不受损失已成为常态。主要表现在：一是兜底回报机制固化。审计发现，几乎所有的PPP项目回报机制均采用2 0 15 年论证指引中所列的各年度政府付费额和可行性缺口补助额。本用于财政管理、测算财政支出责任上限边界的公式，成为固化PPP模式回报的机制；本应在财政支出责任上限边界范围内，构建灵活多样的风险分配模式和回报机制，却统一固化为兜底保障社会资本方最低收益模式。二是财政承受能力论证无约束力。从制度设计上而言，财政承受能力论证的财政支出责任（含风险支出），应为正常情况下项目的支出上限。但实践中，签订的合同与论证脱节，社会资本方获得的收益取决于合同，论证的财政支出责任不具备任何法律约束力，造成在固化的回报机制下，动态的财政支出上限却保障了固化的兜底收益。5.监管问责淡化一是部分监管规定缺乏明确的标准。如对于PPP适用范围的描述，“属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目”，缺乏明确的界定标准；“按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本”且“不得以任何方式抽回、挪用”，缺乏明确的处罚规定；为防范债务，一方面要求不得有兜底条款，另一方面又以绩效评价中或有扣款作为否定债务认定的依据。二是问责缺乏鲜明导向。目前很多项目拖欠运营补贴，往往片面地对形成拖欠的当期责任人，认定其新增政府隐性债务并追责，而较少探究原因。不鲜明的问责导向不但易激化各地“一届举债、届届还债”的届际矛盾，也易形成“举不举都一样，高不高都一样”的破窗效应。（二）PPP模式发展中面临的主要风险隐患1.冰山一角的债务风险隐患PPP项目债务风险除来自采用2 0 15 年论证指引中所列公式作为回报机制的项目外，以“报小建大”和虚增收人降低财政支出责任最隐蔽，尤其是虚增收人规避监管的项目风险巨大。假定某PPP项目全生命周期N内，项目的全部成本为ZF，各年度项目收入为S，对社会资本方的回报机制采用2 0 15 年论证指引中所列公式。项目全部建设成本（1+合理利润率）（1+年度折现率）当年运营补贴支出数额=+年度运营财政运营补贴周期（年）成本（1+合理利润率）-当年使用者付费数额用二维坐标系建立项目全生命周期（N）收入成本图，以横轴表示时间，竖轴表示各年度收人或成本值。按2 0 15 年论证指引的复利法折算各年度成本线F；SI、S2、S分别代表收人状况好、一般、差时的各年度收人线（如图1所示）。S1S2FA2A4S3A1A5A60Tt1t2N图1项目各年度项目收入线审计研究2023年4期项目收人为S,时，t,年份实现年度的收支平衡，全生命周期内亏损额（A,）小于超额利润分配（A2+A，），一般采用使用者付费模式，政府无需承担财政支出责任。项目收人为S,时，t年份实现年度的收支平衡，全生命周期内亏损额（A,+A4）大于超额利润分配（A，），一般采用可行性缺口补助模式，在此模式下，（A,+A 4-A，）被认定为财政支出责任，并以此为上限论证是否符合10%监管红线。目前，各地在监管部门严控10%监管红线，且对论证质量缺乏有效监管的情况下，部分地区通过虚增项目收人造假已经成为常态。在此情况下，如项目实际收人为S,时，远小于论证时预测收入S,线，因论证的财政支出责任上限（A,+A4-A，）对现实合同不具备约束力，政府面临新增大量财政支出责任As，导致论证的财政支出责任只是实际的冰山一角。2.容易忽略的廉政隐患PPP项目在实施过程中，存在潜在廉政风险。一是招标流于形式，给社会资本方获得超额利润提供机会。由于PPP项目采用整体招标，对社会资本方资质和实力要求较高，天然就排除了民营企业或中小企业。PPP项目一般是可研或初步设计概算招标，在概算内容不清晰、造价虚高的情况下，由于竞争不充分，招投标流于形式，会给社会资本方获得超额利润提供机会。而中小企业为获得部分项目，利用“二标并一标”政策，想方设法成为联合体成员之一，获得施工主体资格享受政策红利，已成为新的廉政隐患。二是回报机制不合理，形成利益输送渠道。审计发现在较多项目中，政府按上述2 0 15 年论证指引中公式，不区分项目建设成本来自财政还是金融机构，按全部建设成本给予补贴，将政府权益也作为运营补贴计算的基数，形成利益输送渠道。三是超额利润分配不合理，极易形成潜在廉政风险。在项目公司处于盈利的情况下，多数项目公司又简单按股权比例进行超额利润分配，而实际建设成本中，政府实际投人的资金或承担全部成本的资金比例，远高于股权比例，却未能分配到该有的权益，不合理的利益分配极易形成潜在的廉政风险。三、完善PPP模式的对策建议（一）加强顶层设计一是加强顶层设计。目前PPP项目在法律层面除中华人民共和国预算法及其实施条例、中华人民共和国政府采购法及其实施条例外，PPP条例仍在推进中，论证指引等废止后仍未更新。制度文件尽管以财政部门为主，但其他部委也出台了多个文件，有的与财政部门文件相互肘，形成“九龙治水、一家独大”的局面，导致各地区、各部门在制度规范和具体操作上存在弹性空间。应尽快出台更高层次的文件，强化制度顶层设计和责任分工。二是呕待补齐短板。目前PPP项目应用范围、债务认定标准缺乏统一、可操作性的指南，制约了相关监管部门担当作为，对虚假论证的中介机构和主管部门缺乏具备可操作性和有效的制度约束，对政府投资决策进人实际运营后也缺乏绩效评价和监督（二）强化信息公开一是要扩大信息公开范围。在目前的信息公开体系中，缺少对各地区财政支出责任论证和实际情况、项目收支的论证和实际情况、社会资本方合同承诺与实际履约情况、项目绩效评价和实际付款情况等信息的公开，上述信息应做到无特殊必公开。二是优化信息公开方式。应构建以地区为单元的信息公示平台，由总体及局部，由局部及项目，对关键环节、关键指标要有论证和实际情况的对比表，有实际执行情况的进度图，从制度要求人手，用人民群众看得见、搞得明白的方式来增强监督效能。（三）严肃追责问责一是强化制度的严肃性。制度一定要“长牙带电”，而“长牙带电”的制度不能只是摆设。近年来，PPP项目成为地方融资平台，由于问责不及时、不到位，存在法不责众的心态，导致相互效仿，形成大而不倒的现象。部分地区和部门为了维护成绩，在制度解释、监管问责中含糊不清，失去原则。二是树立鲜明导向。在执行追责问责过程中，要注意“三个区分开来”，树牢鲜明导向，对变通造假、违规举债、造成债务和金融风险的要问责；更要区分阶段，分清原因，界定责任，对造成后果的责任人终生追责、严肃问责。8审计研究2023年4期四、PPP项目审计现状及展望（一）我国PPP项目审计实施现状1.分领域探索阶段我国PPP项目审计处于起步阶段。在2 0 2 1年10 月审计法修改前，因为对社会资本方控股的项目公司进行审计缺乏充分的法律依据，PPP项目审计缺乏系统性。这一阶段，PPP项目审计的主要路径有三条：一是从财政收支审计中关注PPP项目是否增加政府隐性债务，或者顺延财政资金延伸资金的使用情况；二是在国企审计中关注PPP项目控股方的国有企业，基于社会投资人定位审计投资效益及风险管控情况；三是在金融审计中关注金融机构对PPP项目金融支持的合规性等。在实践中，各级审计机关由于各自的站位和侧重点不同，三条路径下的审计探索存在一定的相互肘。比如，针对政府对社会资本方兜底保障固定收益这一事项，财政审计关注形成政府债务和财政支付能力；企业审计关注不兜底保障无法实现国有资产保值增值的情况；金融审计关注不兜底保障情况下项目公司的偿债能力。在分领域探索阶段，难以形成促进行业发展和制度规范的监督合力。2.规范深人阶段新修改的审计法第二十三条明确“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督”，这为PPP项目进行全周期、全方位、系统性审计提供了充分的法律依据。2 0 2 2 年审计署开展了针对政府和社会资本方合作项目的专项审计调查，专项审计调查按照“两重点、一提示、一研究”的工作思路开展。一是重点反映PPP项目管理不规范影响质量效益和政策目标实现的问题；二是重点揭示重大违法违规问题和案件线索；三是提示PPP模式对系统性、区域性风险防控的影响；四是调查研究民营资本参与PPP项目占比不高的原因，并在此基础上提出切实可行的审计建议，促进加强管理、深化改革、防范化解重大风险，推进PPP模式健康稳定持续发展。（二）PPP项目审计目标展望基于现行政策法规视角和上述突出问题及风险隐患，PPP项目审计应在传统审计的基础上，紧扣“规范发展”和“阳光运行”的总要求，以“防风险”与“促发展”为目标。聚焦“合规”“风险”“效益”三个关键方面，坚持问题导向，通过揭示问题，反映风险隐患，推动实现政府和社会资本的合作共赢、健康有序、可持续发展。（三）PPP项目审计重点1.项目合规管理方面以项目实施方案为基础，审查项目全生命周期签订的合同文件。一是关注项目投向是否符合政策要求，是否投向非公共服务领域或形象工程等；二是关注项目是否存在包装运营收入、隐螨支出责任以满足入库条件的情况；三是关注项目论证是否合理，审查项目资金构成设置是否合规；四是关注中介机构确定的各项论证基数和增收是否真实合规，是否存在主动协助政府方或社会资本方规避PPP政策红线、编制虚假“两评一案”包装项目入库的情况；五是财政支出责任比例是否存在“做大分母”或“做小分子”的情况，核查项目收人基数及增长率的合理性，尤其要分析“做大”和“做小”财政支出责任两类极端情况的目的；六是关注是否设置门槛排斥潜在投标人或民营企业；七是关注招标程序是否流于形式，投标人资格是否合规，是否存在暗箱操作；八是关注实施方案设定的回报机制、风险分担是否合理，是否存在回购、担保、退出等类型的阴阳合同或抽屉协议，是否建立按效付费机制；九是核查实施方案与实际执行情况是否一致，尤其要关注项目合同是否建立了与方案一致的回报机制和风险分担机制，执行过程中各参与方是否严格履行合同，是否存在“小合同大结算”、违规转分包等问题；十是社会资本方是否切实履行职责，是否按约履行出资、建设、运营和风险共担责任，是否存在只施工不运营的问题。审计研究2023 年 4期2.项目风险隐患方面（1）财政承受能力风险。审计应结合财政承受能力论证、实施方案和项目合同等方面深入分析调查，验证财政承受能力论证过程是否真实合规，进而分析对地方政府财政运行造成的压力。一是关注地方政府是否通过调用其他预算资金、下级政府财力或债券资金等方式“做大分母”，通过“上推下移”方式分摊财政支出责任“缩小分子”，通过虚增项目预测收人、将支出责任转移到论证之外等方式降低财政支出责任，变相突破财政承受能力上限。二是从财政承受能力论证环节真实合规性入手，核实基数和调整过程中各个环节的真实性、合规性，还原财政支出责任占比。三是核查已投人运营的项目实际财政支出责任占比，若超过当年一般公共预算支出的10%，要进行风险预警和债务认定，并倒查原因和责任。（2）政府隐性债务风险。自2 0 17 年起，为了遏制地方政府假借PPP项目增加隐性债务的行为，财政部发文要求各地财政部门尽快完成将入库PPP项目纳人政府隐性债务监测平台的工作，对于违规PPP项目需及时清退出库，若转为合规方式继续实施，需做好隐性债务化解工作。在此背景下，PPP项目的地方政府隐性债务风险再次成为各方关注的焦点。审计过程中应重点关注以下几个方面：一是关注项目合同约定的回报机制是否违反“四个不得”规定，是否签订回购、担保协议，尤其是以阴阳合同、抽屉协议方式签订的相关协议。二是关注社会资本方应缴纳的资本金是否足额到位，是否存在以其他债务性资金充当资本金的情况，进而关注社会资本方提前退出合作的风险。三是关注绩效评价的有效性和约束性，绩效评价是否走过场、流于形式。四是关注财政支出责任是否足额纳人预算、及时按效付费，形成拖欠后是否引发金融违规风险等。3.项目绩效评价方面一是在论证和采购阶段，是否确定了与项目回报机制、风险分配相适应的绩效评价指标体系和评价应用体系；二是在建设和运营期，是否实事求是地评价绩效相关指标；三是在支付阶段，是否严格按效付费和及时付费；四是对已进人运营期的项目，探索政府投资决策绩效评价，以项目物有所值和财政承受能力论证结论、实施方案要点为核心指标，开展论证与实际情况对比。表1各阶段审计重点阶段审计重点主要规定1.是否投向非公共服务领域或形象工程等；1.属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制合规2.是否通过包装，使运营和项目收入符合投向要求清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目；2.将识别新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费1.是否将应充分竞争的盈利项目包装为使用者付费项目；项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低风险2.是否属于通过政府付费项目举债融资建设于10%的，不予人库1.项目资金构成设置是否合规；合规2.中介机构确定的各项论证基数和增收是否真实可靠；1.严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空3.财政支出责任比例是否存在“做大分母”或“做小分子”间等；2.严禁脱离项目实际“报小建大”；3.严论证守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算1.是否存在虚增项目收人隐瞒财政支出责任；风险2.方案设定的回报机制和风险分配等架构是否合规列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线绩效是否设置科学合理完备的项目绩效评价指标体系1.是否设置门槛排斥潜在投标人或民营企业；合规1.地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有2.招标程序中是否暗箱操作、流于形式企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方；2.严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政采购1.是否存在竞争不充分导致工程造价高企；府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资2.是否存在以非施工运营类社会资本方参与投标；风险本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会3.是否存在任何形式的保底承诺、回购、担保、明股实债；资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以4.是否通过本级国企转让虚增财政收人及以其他名股实债方式融资等兜底条款，严禁通过签订抽协议、阴阳合同等方式规避监管10旭郭责任编辑审计研究2023年4期续表阶段审计重点主要规定1.是否存在低中高结类造价控制问题；合规2.是否存在违规转分包问题政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足1.是否存在社会资本方出资等未按合同履约行为；建设额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以风险2.是否存在异常股权转让面临社会资本退出；任何方式抽回、挪用3.是否存在超合同约定融资行为绩效 是否将出资、进度、质量等锁定为绩效评价基数合规是否存在只施工不运营的社会资本方政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不运营风险是否存在社会资本方退出转移全部责任的情况得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费1.PPP项目绩效评价是否流于形式；绩效2.政府是否未按效或未纳人预算拖欠补贴主要参考文献：柴能勇，2 0 18.政府规制视角下的PPP项目跟踪审计问题研究J.审计研究(6)：41-47.吉富星，2 0 18.不完全契约框架下PPP项目绩效审计探讨J.审计研究（2）：40-45.陆天慧，2 0 2 2.政府与社会资本合作（PPP）及其审计研究：回顾与展望J.审计研究（4）：41-5 1.马万里，2 0 19.中国地方政府隐性债务扩张的行为逻辑兼论规范地方政府举债行为的路径转换与对策建议J.财政研究(8):60-71+128.吴兵，贾康，2 0 2 2.PPP项目财政支出责任债务风险生成机理的政社博奔分析J.经济与管理研究（2）：3 0-47.The Development of PPP and Audit CountermeasuresResearch Team of CNAO Kunming OfficeAbstract:Since its application in China,the PPP model has played a positive role in ensuring steady growth andpromoting supply,but it is also facing the problem of being misused as a new government financing plaform.Atpresent,PPP project audits is still in the initial exploratory stage.This paper is based on a comprehensive reviewof policies,regulations and literature,as well as the audits of and research in PPP projects in our office in recentyears,from the perspective of current policies and regulations.We closely follow the general requirements ofregulated development and transparency,take PPP goals and institutional requirements as the criterion,and makein-depth,systematic analyses of the current status of PPP development.This paper reveals prominent problemssuch as extended application scope,falsified demonstration and evaluation,misused target models,fixed return andexpenditure,and lack of regulation and accountability.It is proposed that PPP project audits should be conductedsimilar to traditional fixed-assets investment audits and focus on compliance,risk and benefit.It also shares someaudit practices to provide reference for PPP project auditing,to facilitate risk prevention and development of PPPmodel.Keywords:PPP model,development,risk,countermeasure